文｜本刊記者 陳桂龍

劉士林

在北京明確落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）之后，天津市委、河北省委也于近日分別召開全體會議落實《綱要》。隨著三地實施方案的出臺，三地在京津冀協(xié)同發(fā)展中的角色定位也日漸明朗，北京仍舊以疏解非首都功能為核心，天津提出雙城聯(lián)動概念，河北則主要負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)對接。就京津冀如何協(xié)調(diào)發(fā)展，本刊記者采訪了上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、上海交通大學(xué)斐訊智慧城市研究中心主任劉士林。

戰(zhàn)略原則：蹄疾而步穩(wěn)

《中國建設(shè)信息》：您覺得這個進(jìn)程可能帶來哪些問題是我們所需要注意的？

劉士林：京津冀城市群包括了約1.07億人口和22萬平方公里的面積，像這樣一種超級社會發(fā)展工程，其復(fù)雜性和艱巨性不亞于歷史上任何一場大戰(zhàn)役。在《規(guī)劃》中也不可能把所有的問題都想到，都考慮清楚并做出完美的制度安排，同時，在實際建設(shè)過程中，也必然會遭遇各種意想不到的新情況和新問題，所以在總體上要充分照顧城市群自然成長和演化的規(guī)律，確定“蹄疾而步穩(wěn)”的戰(zhàn)略原則：“蹄疾”是步子一定要快，慢了就等于不發(fā)展，就等于倒退；“步穩(wěn)”是穩(wěn)扎穩(wěn)打，特別是要防止不顧自身資源和社會承受限度的“左傾冒進(jìn)”傾向。只要把這兩方面的要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好，就應(yīng)該不會出現(xiàn)比較大的問題。

但就現(xiàn)階段來看，有兩個方面需要引起重視：

一是在觀念上，不能把城市群的規(guī)劃建設(shè)等同于“經(jīng)濟”和“交通”。理想的城市群是一個在人口、經(jīng)濟、社會、文化和整體結(jié)構(gòu)上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產(chǎn)業(yè)分工、人文交流方面具有功能互補和良好協(xié)調(diào)機制的城市共同體。如果只集中在“眼見為實”的交通和產(chǎn)業(yè)，就可能導(dǎo)致“舊的問題還沒有解決，新的問題又來了”。比如交通一體化有可能是“攤一個更大的大餅”，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也很可能把“一個城市的資源環(huán)境問題下放到身邊的其他城市”。

二是在實踐上，要切忌各種“形式主義”和“本位主義”。前者的問題是容易導(dǎo)致“例行公事”，對《規(guī)劃》中的各項要求只是敷衍應(yīng)付，或者是“嘴上說一套，實際干一套”。后者的問題是“屁股決定腦袋”，凡是和自己局部利益相關(guān)的就“真抓實干”，否則就“事不關(guān)己，高高掛起”。

《中國建設(shè)信息》：產(chǎn)業(yè)、交通和行政之間的協(xié)調(diào)存在哪些問題需要解決？

劉士林：產(chǎn)業(yè)是城市的“肌肉”，交通是城市的“大動脈”，行政是城市的“神經(jīng)中樞”，共同構(gòu)成了城市發(fā)展的“硬件系統(tǒng)”。沒有強大的產(chǎn)業(yè)支持，城市就沒有競爭力，而沒有便捷快速的交通設(shè)施和高效精干的行政機構(gòu)，城市就不可能是一個現(xiàn)代化的城市。也可以說，“硬件系統(tǒng)”是基礎(chǔ)和支撐體系，即使放在一個城市里，也不是很容易理順和協(xié)調(diào)的。在由“一大堆”城市組成的城市群中，需要協(xié)調(diào)和解決的問題當(dāng)然更加龐雜。

就京津冀而言，首先要對問題本身有正確的認(rèn)識和態(tài)度。城市群的繁榮離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而發(fā)展產(chǎn)業(yè)就需要集聚更多的人口。但任何城市本質(zhì)上都是“有限的容器”，一旦人口增加過快和流動加速，就必然加劇城市固有的交通和管理問題，并最終制約和影響區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。但從發(fā)展趨勢上看，2014年初，京津冀三地達(dá)成“協(xié)同發(fā)展、交通先行”的共識，各種新的高速公路、鐵路、地鐵在加快建設(shè)，過去遺留的各種“斷頭路”等也開始接通，所以我們認(rèn)為以后“交通”方面的問題不會太大。在產(chǎn)業(yè)方面，由于《規(guī)劃》重新明確了各城市，特別是北京在定位上不再提“經(jīng)濟中心”，在產(chǎn)業(yè)調(diào)整和布局上，各方不管“轉(zhuǎn)讓”還是“承接”，大都屬于“一個愿打，一個愿挨”，所以問題也不會很大。相對而言，可能最麻煩的還是“行政”方面。京津冀是一個包含了13個城市的“大塊頭”，其良性運行自然需要更高更強的“執(zhí)政能力”。三省市在這方面可以說差距最大。北京作為首都和國家行政中心，天津作為直轄市，多年來培養(yǎng)和鍛煉了一大批優(yōu)質(zhì)行政人才，而河北作為一個相對落后的省份，其“城市指揮系統(tǒng)”如何適應(yīng)一個更加復(fù)雜的城市群發(fā)展，在我們看來是最可擔(dān)憂的。

2015年：京津冀協(xié)同發(fā)展“元年”

《中國建設(shè)信息》：如果算上很早就提出的“環(huán)渤海城市群”的概念，京津冀一體化的進(jìn)程是不是過于漫長，為什么會耗時如此之久？

劉士林：時間長不長，既有感覺上的問題，也有評價標(biāo)準(zhǔn)的問題。從感覺上講，在20世紀(jì)90年代，長三角、珠三角和京津冀地區(qū)幾乎同時提出了規(guī)劃建設(shè)城市群的設(shè)想，但2008年和2009年，長三角和珠三角的發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布，京津冀卻一直“雷聲大雨點小”，這是人們感覺后者比較拖沓、進(jìn)展緩慢的主要原因。在評價標(biāo)準(zhǔn)上，主要看和誰比較和怎么比較。和西方城市群相比，全球首個城市群是位于美國東北部海岸的波士沃施（BosWash），杰出的地理學(xué)家戈特曼（Gottmann）從1942年代開始研究到1961年代正式命名，大約經(jīng)歷20年的時間。在中國，情況比較特殊，長期以來，中國一直實施“限制大城市”的政策，這在很大程度上壓抑了城市群的發(fā)展。“城市群”真正進(jìn)入中國國家規(guī)劃框架是在2005年底，其中明確提出了推進(jìn)長三角、珠三角、京津冀三大城市群的規(guī)劃建設(shè)。如果按照這個時間節(jié)點算起，京津冀城市群的實足年齡不過10年。與國外相比，已經(jīng)是很快了。但在國內(nèi)看，由于京津冀在行政地位和經(jīng)濟發(fā)展方面的不平衡，所以協(xié)調(diào)起來比較困難。但在《規(guī)劃》發(fā)布以后，這個問題已經(jīng)不再是問題。所以，在中國城市群發(fā)展報告中，我們是很看好京津冀的。

《中國建設(shè)信息》：不久前，習(xí)主席說京津冀一體化將是國家發(fā)展的一個重點，并且相關(guān)方面已有所舉動。要看到京津冀一體化有實質(zhì)性的進(jìn)展，開始真正地協(xié)同合作，大概還需要多久，會從什么時候開始？

劉士林：國家戰(zhàn)略的說法以前比較多，凡是有國家政策文件的，包括一些部委發(fā)文的都可以被稱為國家戰(zhàn)略。2014年以來，中國的國家戰(zhàn)略被明確下來，只有三個，即“一帶一路”、“長江經(jīng)濟帶”和“京津冀協(xié)同發(fā)展”。后者的體量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于前兩個，由此可見京津冀城市群的重要地位。在這個大背景下，相關(guān)城市與部門迅速做出反應(yīng)，從“口頭”落實到“行動”中。在政府層面，如保險監(jiān)管一體化、法院“同城”辦案、聯(lián)控機動車污染、協(xié)同防治林業(yè)有害生物、協(xié)同發(fā)展引智計劃、演藝領(lǐng)域深化合作等。在科技合作方面，僅北京大學(xué)與天津簽訂的合作項目就超過170個，同時與河北省也簽了160多個。在企業(yè)方面，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，中關(guān)村的高新科技企業(yè)目前在河北設(shè)立了1029家分支機構(gòu)，在天津也超過了500家。如果一定要選一個時間起點，我想可以把2015年看作是京津冀協(xié)同發(fā)展“元年”。

正如西方的一句諺語，“羅馬城不是一天建成的”。區(qū)域的一體化和協(xié)同發(fā)展，和人類社會的其他歷史進(jìn)程一樣，都不會是一帆風(fēng)順的。京津冀城市群的發(fā)展，不僅涉及環(huán)境資源、人口、經(jīng)濟、社會、文化等多種要素，也由于其體量巨大、關(guān)系眾多和層級復(fù)雜等原因，在實際建設(shè)過程中，出現(xiàn)搖擺、反復(fù)甚至是局部的倒退，都是正常和無可避免的，也無須“大驚小怪”。對于所有“發(fā)展中的問題”，只能以更高水平的發(fā)展來解決。

京津冀規(guī)劃：軟硬件協(xié)同發(fā)展

《中國建設(shè)信息》：京津冀的規(guī)劃非常關(guān)注“硬件”層面。“軟件”層面是否需要更多的關(guān)注？比如放松戶口限制？

劉士林：《規(guī)劃》的確比較關(guān)注“硬件”這是事實。但問題要從兩方面看，首先，這有現(xiàn)階段不得已的“苦衷”。 在交通、城市建設(shè)等“硬件”方面，京津冀的突出問題是“不協(xié)調(diào)”和“不均衡”。城市群不管多大，本質(zhì)上都是一個“木桶”，其中任何一塊“短板”，都會影響到區(qū)域的“承載力”。如果不能把河北的交通建設(shè)好，北京和天津再好，也不可能達(dá)到優(yōu)化城市群格局、提升資源環(huán)境承載能力的目的。所以只有盡快縮短差異、做強“硬件”，才能支撐起更大規(guī)模的經(jīng)濟和人口。其次，從長計議，京津冀協(xié)同發(fā)展是要建立合理的城市分工和層級體系，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)大都市、中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，解決中國城市群“硬件上去了，軟件上不去”的問題，所以目前的《規(guī)劃》還需要進(jìn)一步補充和完善，特別是在協(xié)調(diào)體制機制、社會治理和公共服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面，需要研究和制定一些專項發(fā)展規(guī)劃，因為這些方面，在交通、產(chǎn)業(yè)等規(guī)劃中是缺席的。

戶籍問題是中國比較特殊的問題?，F(xiàn)在一些人主張全部放開，以為“一體化”就是“什么都要一樣”，對此我個人并不完全同意。因為這種觀點忽略了城市環(huán)境資源和城市人口之間的矛盾，不僅是中國也是世界城市化的主要矛盾。但也不應(yīng)該“完全卡死”，堵塞了人力資源的自由流動，影響到市場對人力資源的有效配置。一個可以提出的建議是，要放棄“拍腦袋定政策”，比如通過大數(shù)據(jù)和社會計算方法，以城市的環(huán)境和社會資源的可支撐為基準(zhǔn)，測算不同城市到底需要多少人口、什么樣類型的人力資源等，然后據(jù)此制定相關(guān)的政策加以引導(dǎo)。

《中國建設(shè)信息》：有什么別的方面是您覺得需要引起重視的嗎？

劉士林：時間和空間是人類發(fā)展的基本問題和永恒困境，也是京津冀城市群在頂層設(shè)計上需要協(xié)調(diào)的主要矛盾。時間問題的本質(zhì)是“來不來得及做”或“有沒有時間去完成某件事”？空間問題的本質(zhì)是“有沒有條件和資源做”或“具備不具備做某件事的歷史條件或社會土壤”？京津冀協(xié)同發(fā)展而言，一方面是環(huán)境資源的不足和配置的不均衡，另一方面也沒有充足的時間“不緊不慢”地建設(shè)，在本質(zhì)上是一場時間和空間的博弈。

就目前而言，最需要的是協(xié)調(diào)好這兩方面的矛盾關(guān)系和需求。我個人覺得，在時間方面主要是要處理好“主體”的問題，核心是要有耐心和信心，要知道很多問題不是一天可以解決的，要有長期斗爭的精神和心理準(zhǔn)備。在空間方面，主要是開拓新資源的問題，核心是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展模式。中國城市群建設(shè)面臨的最大悖論是，一方面是土地、礦產(chǎn)、江河湖泊等環(huán)境與資源的瓶頸問題日益突出，另一方面，“取之不盡用之不竭”的文化資源沒有得到高水平規(guī)劃和良性開發(fā)利用。充分利用京津冀深厚豐富的區(qū)域文化資源，以及北京在區(qū)位、政策、人才、資金、市場等方面得天獨厚的優(yōu)勢，規(guī)劃和建設(shè)京津冀“文化型城市群”，突出文化、生態(tài)和生活質(zhì)量的主題和導(dǎo)向作用，解決過分強調(diào)人口、經(jīng)濟和交通等導(dǎo)致的“城市病”，在我看來，應(yīng)該是京津冀協(xié)同發(fā)展最應(yīng)該考慮的戰(zhàn)略選項。