章盼梅

【摘 要】通過(guò)分析英國(guó)電力市場(chǎng)的改革，對(duì)中國(guó)電力體制改革的建議方案：要從根本上解決中國(guó)電網(wǎng)公司壟斷的市場(chǎng)格局，推動(dòng)多買方多賣方、自由競(jìng)價(jià)、自由買賣的新格局；采取輸電、調(diào)度、交易三者相互獨(dú)立的模式，建立獨(dú)立和合理的輸配電價(jià)機(jī)制，積極推進(jìn)銷售電價(jià)體制改革；推動(dòng)上網(wǎng)電價(jià)改革，增加電力供需特點(diǎn)直購(gòu)電的改革試點(diǎn)方案。

【關(guān)鍵詞】電力壟斷；英國(guó)電力；改革；電價(jià)

0 引言

隨著行業(yè)間的收入差距、貧富差距不斷擴(kuò)大，特別是壟斷行業(yè)的高收入問(wèn)題造成社會(huì)的矛盾日益加深。因此，習(xí)李政府提出深化改革的目標(biāo)，而電力壟斷行業(yè)是目前最熱議的改革行業(yè)之一。就目前電力壟斷行業(yè)的改革來(lái)看，內(nèi)容主要包括對(duì)傳統(tǒng)電力行業(yè)發(fā)展觀念的改變、建立發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易新機(jī)制、建立獨(dú)立和合理的輸配電機(jī)制、開放民間資本進(jìn)入電力市場(chǎng)等，但最關(guān)鍵要打破電力市場(chǎng)的壟斷。只有將壟斷行業(yè)的改革充分實(shí)現(xiàn)，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文通過(guò)分析英國(guó)的電力改革，對(duì)我國(guó)電力市場(chǎng)存在的問(wèn)題提出了一系列的改革方法及意見。

1 英國(guó)的電力市場(chǎng)改革

英國(guó)的電力工業(yè)從1990年開始進(jìn)行第一次改革，主要的改革是用戶可以自由的選擇電力供應(yīng)商，將發(fā)電和售電從輸電配電當(dāng)中分開出來(lái)，也即是當(dāng)前熱議的“放開兩頭，監(jiān)管中間”的改革思路。第一次改革的最大優(yōu)點(diǎn)在于電價(jià)的下降，但也存在電力市場(chǎng)不公平、公開、公正等一系列問(wèn)題。目前英國(guó)電力市場(chǎng)的改革主要發(fā)布“電力交易輸電規(guī)定”，建立一個(gè)不受任何利益集團(tuán)的系統(tǒng)運(yùn)行者，負(fù)責(zé)電力調(diào)度平衡，規(guī)范自由競(jìng)爭(zhēng)等。英國(guó)電力改革的主要內(nèi)容是容量市場(chǎng)和差價(jià)合約；容量市場(chǎng)通常采用拍賣的方式，對(duì)不同的時(shí)段收取不同的費(fèi)用，讓供應(yīng)商獲得一定的收益，保證電力的供應(yīng)；而差價(jià)合約則是為能源供應(yīng)商保證穩(wěn)定的收益，維護(hù)電價(jià)的穩(wěn)定。具體做法如下：

1.1 容量市場(chǎng)

自從美國(guó)加州發(fā)生大面積停電事故之后，如何保證發(fā)電量的充裕性成為當(dāng)前最重要的問(wèn)題之一。發(fā)電企業(yè)過(guò)度發(fā)電造成了經(jīng)濟(jì)不合理，而減少發(fā)電又容易引起電力市場(chǎng)的供應(yīng)不足。因此，為了解決以上難題，英國(guó)政府制定了一系列的法案，在原有的電力市場(chǎng)上設(shè)置了容量市場(chǎng)，通過(guò)引導(dǎo)投資，避免了產(chǎn)業(yè)的過(guò)?；蚨倘?，保證了電力市場(chǎng)健康有序的發(fā)展。容量市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，采取自由競(jìng)價(jià)的模式，規(guī)定時(shí)段不同電價(jià)也就不同。同時(shí)還規(guī)定一級(jí)容量和二級(jí)容量各自的適用范圍，首先應(yīng)滿足一級(jí)市場(chǎng)，當(dāng)一級(jí)市場(chǎng)都滿足之后再分配二級(jí)市場(chǎng)。容量市場(chǎng)是充分放開讓企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)電企業(yè)可根據(jù)自身的實(shí)際成本來(lái)投標(biāo)容量市場(chǎng)，法案規(guī)定一旦中標(biāo)需嚴(yán)格執(zhí)行。電力公司只是充當(dāng)監(jiān)管的職能，對(duì)違反法案的企業(yè)進(jìn)行處罰。

1.2 差價(jià)合約

該改革法案從2014年開始執(zhí)行，主要是約定差價(jià)合約制度。它是由發(fā)電企業(yè)和電力供應(yīng)商簽訂的協(xié)議，約定電力交易的合約價(jià)。當(dāng)市場(chǎng)的電價(jià)低于簽訂的合約價(jià)時(shí)，不足的部分由政府進(jìn)行補(bǔ)貼；相反，當(dāng)市場(chǎng)的電價(jià)高于簽訂的合約價(jià)時(shí)，多余的部分需返還給政府。政府在其中充當(dāng)監(jiān)管的職能，在市場(chǎng)不協(xié)調(diào)時(shí)通過(guò)行政手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。當(dāng)前存在電價(jià)上漲過(guò)快，部分發(fā)電企業(yè)私下勾結(jié)進(jìn)行市場(chǎng)壟斷等行為，需要政府的行政干預(yù)。

1.3 其他政策法規(guī)

為了能夠更合理的引導(dǎo)電力市場(chǎng)的健康成長(zhǎng)，英國(guó)政府還制定了一系列的政策法規(guī)，如：鼓勵(lì)開發(fā)新建無(wú)污染的新能源發(fā)電廠；嚴(yán)格規(guī)定煤電廠的排放標(biāo)準(zhǔn)，減少對(duì)環(huán)境的污染；同時(shí)加大對(duì)新能源、可再生能源的開發(fā)力度，以便在傳統(tǒng)能源供應(yīng)不足時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充，尋找能源的替代品。除此之外，英國(guó)還加大力度對(duì)對(duì)當(dāng)前的電力市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管、監(jiān)控和干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格。例如頒布了《征收控制框架》，嚴(yán)格規(guī)定政府在公共預(yù)算支出權(quán)利中的額度等等。

2 中國(guó)電力市場(chǎng)的現(xiàn)狀及改革方向

中國(guó)電力系統(tǒng)可以分為上中下三游，上游是發(fā)電，中游是輸電，下游是配電。上游有五大發(fā)電集團(tuán)，包括：華能、華電、中電投、國(guó)電、大唐，另外還有華潤(rùn)、國(guó)華、國(guó)投、中廣核等等，中下游目前由國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩家公司壟斷。我國(guó)的電價(jià)是由發(fā)改委制定，而不是發(fā)電廠自由競(jìng)價(jià)，發(fā)電廠賣電必須先賣給電網(wǎng)，然后由電網(wǎng)公司賣給用戶，而不能由發(fā)電廠直接賣給用戶。在輸電環(huán)節(jié)，按照之前的改革方案，電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)這一塊，但目前電網(wǎng)公司收取46.8%的利潤(rùn)，而歐美只有28%的利潤(rùn)。當(dāng)前，電網(wǎng)公司控制輸電、配電、售電，電網(wǎng)公司是唯一的賣方，它們的絕對(duì)壟斷是現(xiàn)行電力體制存在的問(wèn)題。當(dāng)前，中國(guó)的電力體制存在的問(wèn)題既有以往改革不徹底所遺留的問(wèn)題，又有改革過(guò)程中所形成的新問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 電力沒(méi)有被作為正常的商品

電力雖然是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)最重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)品之一， 但是電力是一般商品，電力價(jià)格完全可以由市場(chǎng)供需關(guān)系決定。然而，電力的商品屬性沒(méi)有得到釋放，電力價(jià)格一直由政府控制，僵化的電力價(jià)格扭曲了價(jià)格信息，使電力企業(yè)的成本和收益失真，對(duì)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.2 電力法修訂滯后、監(jiān)管效力有限

法律是體制的基礎(chǔ)，體制改革首先要進(jìn)行法律變革，有法可依是改革能否成功的關(guān)鍵。在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，電力相關(guān)法律的不完善，在一定程度上阻礙了電力體制改革的深入，同時(shí)也缺乏必要的法律保障?，F(xiàn)行電力法的許多規(guī)定，特別是對(duì)電網(wǎng)非壟斷或競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的規(guī)定，使壟斷企業(yè)地位受到合法保護(hù)。我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)電力體制改革時(shí)成立了電監(jiān)會(huì)，2013年又把電監(jiān)會(huì)與國(guó)家能源局合并，雖然監(jiān)管的職能仍然存在，但是否能有效的監(jiān)管仍是一個(gè)疑問(wèn)。

2.3 不同利益主體的利益摩擦阻礙改革的進(jìn)程

與改革開放初期不同，當(dāng)前的電力體制改革已難以實(shí)現(xiàn)改進(jìn)。例如，大用戶直購(gòu)改革措施，地方政府希望通過(guò)直購(gòu)降低電價(jià)給地方企業(yè)讓利，或者使得高耗能企業(yè)得以發(fā)展，發(fā)電企業(yè)則希望通過(guò)大用戶直購(gòu)獲得更多的發(fā)電量，而電網(wǎng)企業(yè)則希望電網(wǎng)企業(yè)的利益不受影響，并從備用供電容量的角度提出利益要求。尤其需要指出，由于不同利益主體的影響，我國(guó)一些改革方案往往是利益平衡的結(jié)果，而不是徹底的改革方案。

2.4 輸配分開改革并不能形成“多買多賣”市場(chǎng)

無(wú)論是從降低電價(jià)的角度還是從節(jié)能減排的角度來(lái)看，輸配分開都不能達(dá)到改革的目標(biāo)。因?yàn)檩斉c配都是屬于電力的流通環(huán)節(jié)，輸與配的區(qū)別只是電壓等級(jí)和服務(wù)的對(duì)象和范圍有所變化，配電相當(dāng)于市場(chǎng)上的零售商。配電環(huán)節(jié)也是送電，不是發(fā)電，并不能真正代表賣方，決定不了電量供給的多少，真正賣方應(yīng)是發(fā)電企業(yè)。發(fā)不發(fā)電，發(fā)多少電最終是由發(fā)電企業(yè)決定的，用不用電和用多少電是電力消費(fèi)方?jīng)Q定的。影響電力供需關(guān)系的是發(fā)電企業(yè)和電力用戶，而不是配電商。輸配環(huán)節(jié)分開，形成多個(gè)配電公司，實(shí)質(zhì)上只能解決電力服務(wù)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性問(wèn)題，增加用戶對(duì)電力服務(wù)商的選擇。

從改革的基本思路來(lái)看，要從根本上解決中國(guó)電力企業(yè)壟斷電網(wǎng)的市場(chǎng)格局，推動(dòng)多買方多賣方自由競(jìng)價(jià)、自由買賣的新格局，必須逐步打破電網(wǎng)作為單一購(gòu)買者的模式。同時(shí)要大力開發(fā)新能源，尋找能源的替代品，對(duì)傳統(tǒng)能源形成威脅。從電力改革角度，（下轉(zhuǎn)第276頁(yè)）（上接第237頁(yè)）要從根本上解決中國(guó)電力企業(yè)壟斷電網(wǎng)的市場(chǎng)格局，放寬民間資本準(zhǔn)入的機(jī)制。具體的改革措施，作者建議如下：

1）建立獨(dú)立的輸配電網(wǎng)絡(luò)。電網(wǎng)像今天的高速公路一樣全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，但目前電網(wǎng)所起的作用與高速公路卻完全不同。電網(wǎng)和高速公路一樣，只是充當(dāng)傳輸介質(zhì)的職能，如今的高速公路，不同的車輛行駛不同的里程數(shù)收費(fèi)都不一樣。我們改革的方向要建立類似高速公路的電力網(wǎng)絡(luò)，而電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)電力網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，對(duì)需要上網(wǎng)的發(fā)電企業(yè)收取一定的過(guò)路費(fèi)。當(dāng)然，發(fā)電企業(yè)有選擇上網(wǎng)和不上網(wǎng)的權(quán)力，“過(guò)路費(fèi)”由政府根據(jù)企業(yè)平均運(yùn)行成本進(jìn)行核算。這樣既符合中央要求“放開兩端，監(jiān)管中間”的改革方針，又能實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。

2）充分放開兩頭，引入自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。按照2002年國(guó)務(wù)院的5號(hào)文規(guī)定“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”原則，目前只執(zhí)行了前十二個(gè)字，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)始終都未執(zhí)行，而改革的目標(biāo)在于打破壟斷。從發(fā)電企業(yè)方面看，應(yīng)取消政府定價(jià)，發(fā)電企業(yè)可以根據(jù)自身的運(yùn)營(yíng)成本制定電價(jià)，同時(shí)應(yīng)放開對(duì)民營(yíng)資本的準(zhǔn)入規(guī)則，讓有實(shí)力的民營(yíng)資本參與發(fā)電企業(yè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。這樣，不僅能解決發(fā)電企業(yè)類似國(guó)企的通病，還能從根本上提升企業(yè)的效率，最終實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)電價(jià)的下降。在售電環(huán)節(jié)方面，不應(yīng)該由一兩家電網(wǎng)公司單獨(dú)售電，同樣應(yīng)放開民間資本進(jìn)入售電環(huán)節(jié)，用戶可以選擇不同的售電公司。如當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)公司一樣，用戶既可選擇中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通，也可選擇中國(guó)鐵通、中國(guó)網(wǎng)通等公司。讓售電公司自由競(jìng)爭(zhēng)，哪個(gè)售電公司的電價(jià)便宜用戶就可向哪家公司買。只有這樣充分放開兩頭，才能從根本上打破當(dāng)前的電力壟斷，讓改革的紅利真正惠及到百姓身上。

3）試點(diǎn)直接交易改革。建議選擇一部分電量富余的地區(qū)，建立發(fā)電企業(yè)直接和用戶交易的機(jī)制，而不用發(fā)電企業(yè)先賣電給電網(wǎng)，然后電網(wǎng)再賣給用戶的模式，只有這樣才能夠徹底的打破壟斷。同時(shí)應(yīng)大力的開發(fā)新能源和其他可再生能源，減少電力在能源當(dāng)中的比重。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，黨的十八大三中全會(huì)以來(lái)，在習(xí)、李政府的深度改革下，電力壟斷行業(yè)再一次激起巨大的波浪，電力改革勢(shì)在必行，如何實(shí)現(xiàn)電力壟斷行業(yè)的有效改革也成為了相關(guān)部門所面臨的一項(xiàng)重要工作。由于電力壟斷行業(yè)的改革本身存在涉及范圍廣，改革難度大等難點(diǎn)，無(wú)論是改革觀念還是管理體制都應(yīng)該進(jìn)行不斷創(chuàng)新，關(guān)鍵是要將改革內(nèi)容切實(shí)落實(shí)推行。只有這樣，才能從根本上實(shí)現(xiàn)電力壟斷行業(yè)的有效改革。

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