李霄鋒

摘 要： 基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)質(zhì)上是諸多關(guān)聯(lián)要素相互作用的綜合體。它涉及的要素可以概括為主體要素、供需要素、價值要素、理論要素、技術(shù)要素和制度要素，六要素分別回應(yīng)了誰在影響和主導(dǎo)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、其目標(biāo)和旨?xì)w是什么、誘發(fā)和促動因素是什么、依據(jù)和策略是什么、方法和手段是什么、依循和保障是什么等核心問題。六要素相互聯(lián)系、相互作用，共同影響著基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展水平。

關(guān)鍵詞： 基本公共服務(wù)； 標(biāo)準(zhǔn)化； 影響要素

中圖分類號： D616 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.003

Research on Influencing Factors of Basic Public Service Standardization

LI Xiao-feng1，2

（1. Department of Planning and Development， Shengda Economics Trade&Management College of Zhengzhou， Zhengzhou 451191， China；

2. College of Politics and Public Administration， Henan Normal University， Xinxiang 453003， China）

Abstract： Basic public service standardization is a synthesis of the interaction among many correlated factors. The involved key factors can be summarized as subject， supply and demand， worth， theoretical model， technology and institution. The six key factors are respectively answers to the core questions that what is effecting and dominating of the standardization， what is the target of the standardization， what are the precipitating and motivating factors， what are the basis and strategy and what are the foundation and guarantee of the standardization. With interrelation and interaction， the six key factors affect the developmental level of the basic public service standardization.

Key words： basic public service； standardization； influencing factors

基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是諸多關(guān)涉要素相互作用的發(fā)展過程，內(nèi)含幾個核心問題，即：誰在影響和主導(dǎo)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化；基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)和旨?xì)w是什么；基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的誘發(fā)和促動因素是什么；基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的依據(jù)和策略是什么；基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的方法和手段是什么；基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的依循和保障是什么。圍繞這幾個核心問題，可以將基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)歸納為六大要素，即主體要素、供需要素、價值要素、理論要素、技術(shù)要素和制度要素，六大要素分別代表了基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)的子系統(tǒng)，而基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化就是由六大要素相互聯(lián)系、相互作用的結(jié)果。

一、主體要素：基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主導(dǎo)者和參與者

在基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化話語體系下，主體因素就是以人為基礎(chǔ)而形成的政治組織和社會群體，由此也構(gòu)成了基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的國家和社會公眾兩種主要力量。這兩個主體相互補(bǔ)充與合作，共同建構(gòu)了基本公共服務(wù)供需體系以及基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)體系。

（一）政府：基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主導(dǎo)主體

政府在基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化過程中的主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)為：首先，政府是基本公共服務(wù)的供給主體。薩繆爾森認(rèn)為，基于公共物品的非排他性和非競爭性，私人供給公共物品必然是無效率的，公共物品應(yīng)當(dāng)由政府來供給。政府以其在公權(quán)力和公共資源上的占有和支配，當(dāng)然地獲得了對基本公共服務(wù)供給的主導(dǎo)地位。近些年來，國內(nèi)外進(jìn)行了大規(guī)模的公共服務(wù)改造，但改造的實(shí)質(zhì)并不指向政府公共服務(wù)職能的弱化，更不表明政府公共服務(wù)供給主體地位的削弱，而是伴隨責(zé)任觀念的發(fā)展和強(qiáng)化，要求政府擔(dān)負(fù)責(zé)任的方式發(fā)生了變化。其次，政府是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的主體?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)的研制、實(shí)施、評估和調(diào)整等是系統(tǒng)化的工作過程，不僅需要較大規(guī)模的人力和物力投入，還需要信息、決策、評價等綜合性的技術(shù)支持，同時更需要權(quán)威性的力量居間調(diào)控，將碎片化的各個單元、各種要素整合成無縫隙的有機(jī)整體，這些工作只有政府才有足夠的能力擔(dān)當(dāng)。

（二）公民：基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的參與主體

社會公眾是政府公共活動的參與主體。新公共管理理論認(rèn)為，政府不應(yīng)事必躬親，而要善于授權(quán)，鼓勵公眾參與管理。新公共服務(wù)理論在多元供給基礎(chǔ)上更為強(qiáng)調(diào)社會公眾在公共服務(wù)供給中的主體地位，主張通過政府與公民的合作生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給目標(biāo)。政府在公共決策過程中是否吸納社會公眾的參與，是否代表和反映了公共利益，決定著公共的合法性、合理性和實(shí)施的有效性。美國學(xué)者奧克森指出：“保證公民能夠行使相當(dāng)程度的表達(dá)權(quán)利，使得履行代理人職責(zé)的官員在處理共同事務(wù)中能夠向公民負(fù)責(zé)?！?[1] 社會公眾通過參與活動，表達(dá)自己的利益訴求，為政府合理合法施政提供基本的思路和方向。

社會公眾參與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的工作包括：對基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀發(fā)表意見和看法；對提升基本公共服務(wù)供給品質(zhì)提出要求；對標(biāo)準(zhǔn)化研制過程與政府進(jìn)行互動；對標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督；對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的效果進(jìn)行評價等。

二、供求要素：基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的起因和基礎(chǔ)

基本公共服務(wù)作為非排他性和非競爭性的公共產(chǎn)品，受到供求關(guān)系的制約和調(diào)控，由此決定了基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程也必然受到公共服務(wù)供求關(guān)系的影響。研究基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，供求是起點(diǎn)，更是基礎(chǔ)。只有通過科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)化工作，才能更為科學(xué)地改善和平衡供求關(guān)系，才能達(dá)到基本公共服務(wù)供需的總體均衡和效率提升的目標(biāo)。

（一）需求是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化生成的原動力

需求是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人類進(jìn)步的基本動力，在市場化的進(jìn)程中，政府公共決策定位依據(jù)主要來自于社會和公眾的需求。每個社會個體的需求之間存在不同程度的差異，不同的需求誘發(fā)不同的利益訴求。馬克思曾說“在現(xiàn)實(shí)世界當(dāng)中，每個人都會有許多需要……他們的需要就是他們的本性”。[2] 改革開放以來，我國公共服務(wù)需求呈現(xiàn)多樣化、差異化、擴(kuò)大化的趨勢，具體表現(xiàn)為公共需求的區(qū)域、群體和城鄉(xiāng)的多樣化，由于體制轉(zhuǎn)軌不暢以及社會結(jié)構(gòu)分化和利益沖突加劇，公共服務(wù)需求的公益性與公正性沒有得到充分的彰顯和保護(hù)，公共服務(wù)供給滯后于公共服務(wù)需求的非均衡態(tài)勢比較突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和社會公眾參與能力的增強(qiáng)，公眾不僅需要量足的基本公共服務(wù)，而且需要質(zhì)高的基本公共服務(wù)。固有的計(jì)劃式基本公共服務(wù)供給模式顯然已不再適應(yīng)這種趨勢，必然要通過某種更為科學(xué)、更為公正、更為合理的形式以滿足這種發(fā)展變化，而基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化正是這種發(fā)展趨勢下的必然產(chǎn)物。

（二）供給是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)成程度的閥門

與純粹商品的市場化競爭機(jī)制不同，政府主導(dǎo)著基本公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，社會公眾的需求意愿只能通過偏好表達(dá)的形式體現(xiàn)在政府公共政策環(huán)節(jié)，才能達(dá)到基本公共服務(wù)實(shí)際供給的目標(biāo)?；竟卜?wù)的實(shí)際供給，需要依據(jù)公眾對基本公共服務(wù)的需求偏好，但政府也需依據(jù)其公共服務(wù)理念發(fā)展程度、公共服務(wù)政策制定能力、公共資源汲取和配置情況等，量入為出地提供基本公共服務(wù)。因此，雖然加強(qiáng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)可以有效提高公共資源的使用效率，提升基本公共服務(wù)供給的效用，但同時基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程并不是純粹地依循社會公眾的實(shí)際需求，還要著重衡量“需要多少”與“能供多少”的問題。供給就是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的閥門，政府的既有能力就是當(dāng)時階段標(biāo)準(zhǔn)化所能達(dá)到的最高水平。

（三）供需矛盾發(fā)展變化的相對性為基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化操作提供了可能性

基本公共服務(wù)供需之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾，供不應(yīng)需、供過于需、供非所需都是供需矛盾的基本體現(xiàn)。供需的結(jié)構(gòu)性矛盾總是處于不斷變化發(fā)展之中，但同時供需矛盾的發(fā)展變化也存在一定的相對性，即在一定時期、一定階段內(nèi)，供需矛盾的發(fā)展變化處于相對平衡的狀態(tài)，總體上是在一段可評估、可預(yù)見的區(qū)間內(nèi)呈規(guī)律性波動。認(rèn)識到這一點(diǎn)，是基本公共服務(wù)能夠標(biāo)準(zhǔn)化的前提所在。本質(zhì)上講，標(biāo)準(zhǔn)化是公共政策的具體表現(xiàn)形式，是調(diào)整供需關(guān)系、平衡供需狀態(tài)的實(shí)踐活動，其前提是基本公共服務(wù)供需規(guī)律可被認(rèn)識。如果供需關(guān)系和供需規(guī)律是不可認(rèn)識的，那么就不存在對標(biāo)準(zhǔn)化的必要性，更不存在標(biāo)準(zhǔn)化的可行性。正是有了供需矛盾發(fā)展變化的相對性，人們才能力可及地探究供需的基本規(guī)律，并據(jù)此提出可操作的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）供需矛盾發(fā)展變化的必然性對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)整提出了要求

供求矛盾必然存在并貫穿于基本公共服務(wù)的全過程，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、政府公共資源汲取能力的增強(qiáng)、公民政治參與的擴(kuò)展，社會公眾對公共服務(wù)的需求越來越多，要求也越來越高，尤其是近些年我國經(jīng)濟(jì)增速較高，公共服務(wù)擴(kuò)張和提速較快，社會公眾對公共服務(wù)的未來預(yù)期也越來越高，公共服務(wù)總體上呈現(xiàn)出由物質(zhì)需求向精神需求、由單一需求向多元需求、由低層次需求向高層次需求發(fā)展的趨勢。供需矛盾的不斷發(fā)展變化，要求基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化不僅要實(shí)現(xiàn)縱向的標(biāo)準(zhǔn)化，即區(qū)域間應(yīng)制定統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，滿足同一時期全體社會公眾的基本需求；同時也要實(shí)現(xiàn)橫向的標(biāo)準(zhǔn)化，才能保證基本公共服務(wù)在空間上的平等性和實(shí)踐上的動態(tài)性。橫向即時間意義上的標(biāo)準(zhǔn)化，就是要在建立基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立完善基本公共服務(wù)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

三、價值要素：基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)和旨?xì)w

基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化不僅要解決供給多與少的問題，還需要著重解決供給好與壞的問題，這是基本公共服務(wù)供給過渡到實(shí)際操作層面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要步驟，是基本公共服務(wù)供給由價值定位到價值依循并最終實(shí)現(xiàn)價值的質(zhì)變推進(jìn)?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化的價值取向，是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)和旨?xì)w。

（一）公正

公共服務(wù)的基本特征就是政府的服務(wù)性和服務(wù)供給的公共性，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“最大多數(shù)人的最大幸福，同時這種最大多數(shù)人的最大幸福的實(shí)現(xiàn)，并不是通過剝奪少數(shù)人而取得的” 。[3] 政府在基本公共服務(wù)供給進(jìn)程中基于公正價值取向而做出的職能定位、行為選擇以及公共資源投入流向是促進(jìn)社會公共利益最大化的關(guān)鍵因素。政府公共服務(wù)供給公正體現(xiàn)為，一是政府公共服務(wù)決策要以社會公共利益為最高準(zhǔn)則，具有平衡各類關(guān)系的公允性；二是政府基本公共服務(wù)供給行為公正，不僅要承認(rèn)公民具有平等的權(quán)利，而且保證這種權(quán)利既不因地位、性格、種族、職業(yè)和收入等的差異而改變，又不為特權(quán)和金錢所侵害。[4]公正是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重要價值依循和目標(biāo)，將標(biāo)準(zhǔn)化理念引入政府基本公共服務(wù)中，就要求政府不僅要提供公共服務(wù)，更要提供無差別的公共服務(wù)，在此種情況下，公眾更有可能得到同等的待遇，不管他們的身份標(biāo)簽有什么不同，在基本公共服務(wù)的消費(fèi)權(quán)利都是均等的。

（二）公開

知情權(quán)是社會公眾的基本權(quán)利之一，社會公眾有效地參與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化活動的前提是必須享有與政府對等的信息，這就是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公開原則。公開性是公民主動、積極參與基本公共服務(wù)進(jìn)程的直接體現(xiàn)，是現(xiàn)代新型公民與國家關(guān)系的基礎(chǔ)性制度安排。[5] 公開原則要求政府在基本公共服務(wù)供給主體、提供方式、運(yùn)行管理和結(jié)果反饋的全環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)公開，必須能引導(dǎo)社會公眾廣泛參與，提供便捷通暢的參與渠道。堅(jiān)持公開的原則，可以使社會公眾了解基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)規(guī)范性要求和程式化流程，明晰基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化各主體的權(quán)利和責(zé)任，以透明化的運(yùn)作，最大限度地減少標(biāo)準(zhǔn)化過程中不合理甚至違規(guī)的行為。

（三）效率

效率原則體現(xiàn)為兩個方面：一是基于區(qū)域發(fā)展能力和發(fā)展水平差異的考量，即基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化理應(yīng)在公平性的框架體系下，堅(jiān)持效率和生產(chǎn)力等價值觀，允許地方政府結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，依據(jù)國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在財(cái)力允許和區(qū)域公平的范圍內(nèi)，適度提升基本公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)。二是基于政府公共治理的考量?，F(xiàn)代公共治理理念要求政府的公共活動要具有效率性，能夠充分利用公共資源，有效地制定和實(shí)施公共政策。基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化一方面要求提高公共政策制定的科學(xué)性和合理性，最大限度地降低公共資源損耗，在合理的時間區(qū)間里，最大限度地供給高品質(zhì)的公共服務(wù)；另一方面政府要及時洞悉和研判基本公共服務(wù)供需矛盾的發(fā)展變化，據(jù)此主動、及時地調(diào)整基本公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)。

提到效率，就不能不談公平，公平與效率是矛盾的兩個方面。效率與公平的關(guān)系，有學(xué)者用“鐘擺原理”來形象地概括，西方與中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷史均表明，極端的效率與極端的公平導(dǎo)向都會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會的異常變化。[6] 因此，政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程必須選擇效率與公平的均衡點(diǎn)，堅(jiān)持效率與公平的統(tǒng)一，如此方能制定出有效的標(biāo)準(zhǔn)體系。公平性是指基本公共服務(wù)消費(fèi)要平等無差別?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)以“基本”二字界定公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)和供給內(nèi)容，充分體現(xiàn)了其“保基礎(chǔ)”和“廣覆蓋”的特性，表明了這一層次的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是最低的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，政府一定要優(yōu)先滿足。

（四）合作

依據(jù)有效需求理論，公民對公共產(chǎn)品的需求決定公共產(chǎn)品的供給，各級政府、社區(qū)應(yīng)以公民的有效需求為決策依據(jù)，決定公共產(chǎn)品供給的種類和數(shù)量，以達(dá)到公共產(chǎn)品供給與需求的均衡狀態(tài)。[7] 在強(qiáng)調(diào)政府對公共物品提供和管理的主導(dǎo)性地位的同時，也要注重民間的參與和協(xié)作，以凸顯政府、民間和公民的良性互動。[8] 官民協(xié)同合作過程中，政府主導(dǎo)的各種資源得到有效整合，公民需求得到真實(shí)的表達(dá)和有效地滿足。[7] 標(biāo)準(zhǔn)化作為公共服務(wù)供給行為的重要活動，其過程本身就是一個政府主導(dǎo)、公民參與、合作協(xié)商的過程，是公共服務(wù)供需雙方合意的結(jié)果。作為公共服務(wù)依循規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，既不是局部片面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也不應(yīng)只反映局部的利益，更不應(yīng)體現(xiàn)個別人的主觀意志，標(biāo)準(zhǔn)是各方利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。[9] 基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)官民合作的目標(biāo)，是讓有著不同利益訴求的政府和社會公眾共同解決基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化問題，以提高標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性、民主性、有效性和合理性。因此，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程要公開透明公共服務(wù)信息，保障公共服務(wù)供需雙方信息接收的對稱，同時賦予公共服務(wù)供需雙方充分的話語權(quán)，建立起平等對話機(jī)制，為各方意思的真實(shí)表達(dá)創(chuàng)造條件。

（五）法治

法治是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的核心內(nèi)容，也是我國社會主義政治發(fā)展的基本目標(biāo)。政府作為公權(quán)力的享有者和行使者，必須樹立法律至上的理念，尊重法律規(guī)范的權(quán)威，服從法律規(guī)范的規(guī)制。簡言之政府法治化就是“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化本身就是法治價值在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，政府或法律授權(quán)的組織必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)生產(chǎn)、供給基本公共服務(wù)，依法接受公眾的監(jiān)督；基本公共服務(wù)的供給方政府和需求方社會公眾在法律關(guān)系上是平等的，無論哪一方在公共服務(wù)供給活動出現(xiàn)違法違規(guī)行為，都要依照基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)法律法規(guī)追查責(zé)任。

（六）民主

民主就是在一定的階級范圍內(nèi)，按照平等和少數(shù)服從多數(shù)原則來共同管理國家事務(wù)的國家制度，其本意就是人民能夠在國家中實(shí)現(xiàn)自己的統(tǒng)治。民主一方面旨在對公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約，預(yù)防和制止公權(quán)力的不恰當(dāng)使用，保障社會公眾和各種社會團(tuán)體能事實(shí)上參與公共決策活動，在參與中表達(dá)和反映自身的利益訴求，營建民主化的公共參與氛圍；另一方面，就民主對人與社會發(fā)展的人文關(guān)懷來看，民主對國家來說，并不完全都是壓力和挑戰(zhàn)，在一定條件下，它也會是國家發(fā)展的重要資源，國家完全可以通過民主資源的開發(fā)與運(yùn)用，來維護(hù)社會的基本秩序，促進(jìn)社會的發(fā)展，從而達(dá)成國家權(quán)力的合法性和國家治理的有效性。[10] 基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化同樣也體現(xiàn)了這兩個方面的旨趣，社會公眾通過民主化的政治參與，要求通過標(biāo)準(zhǔn)化的形式規(guī)制政府基本公共服務(wù)供給行為，使政府供給與自身需求相一致，以維護(hù)自身的根本利益；同時，政府在標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，民主吸納社會公眾參與，形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，能夠更好地實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)的基本職能。

四、理論要素：基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的理念和策略

國內(nèi)外學(xué)界對公共服務(wù)的研究日益深入，形成了較為成熟和較為系統(tǒng)的分析模式、分析方法和實(shí)踐成果，為公共服務(wù)改革提供了強(qiáng)大的理論支持和實(shí)踐依據(jù)。公共服務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)化是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的基本構(gòu)成單元，這就決定了對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的進(jìn)一步研究，必須依借公共服務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)化兩個方面的理論研究成果。

（一）新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是20世紀(jì)80年代要求和支持政府完善其管制行為的一套理論，它是以美國著名公共管理學(xué)家羅伯特·登哈特（Robert B. Denhardt）和珍妮特·登哈特（Janet Vinzant Denhardt）為代表的一批公共管理學(xué)者基于對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論?！缎鹿卜?wù)：服務(wù)，而不是掌舵》、《新公共服務(wù)：民主優(yōu)先》等書是登哈特夫婦闡釋新公共服務(wù)理論的代表作。該理論主要內(nèi)容有：一是服務(wù)而非掌舵，對于公共管理者來說，重要的是利用共同價值幫助公民表達(dá)和滿足他們的共同利益；二是公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品，公共行政官員要建立集體的、共享的利益觀念；三是思考要有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；四是服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客，行政官員在回應(yīng)公民的需求時，要更加關(guān)注政府與公民、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系；五是認(rèn)為符合公共需要的政策和計(jì)劃，需要公民的積極參與，通過集體努力和協(xié)作，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期理想目標(biāo)；六是認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，也應(yīng)該關(guān)注社會價值、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。

新公共服務(wù)理論關(guān)注政府在公共服務(wù)系統(tǒng)中的作用，同時也強(qiáng)調(diào)尊重公民的利益訴求和愿望；重視公共利益在公共服務(wù)中的重要地位，強(qiáng)調(diào)對公共利益的回應(yīng)以及促進(jìn)公共利益的最大化；強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識和責(zé)任意識，將政府的角色重新定義為服務(wù)者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者?？傊鹿卜?wù)理論突出強(qiáng)調(diào)了政府的公共服務(wù)本質(zhì)，更為關(guān)注公共利益和公共服務(wù)的實(shí)施效果。從這一點(diǎn)上，為基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化提供了一定的理論支撐。

（二）協(xié)同理論

隨著公共服務(wù)和公共管理的多元化，協(xié)同問題越來越受到公共管理研究者的關(guān)注。協(xié)同的概念來源于系統(tǒng)科學(xué)中的協(xié)同學(xué)理論，其創(chuàng)始人為H·哈肯（Hermann Haken）。按照H·哈肯的觀點(diǎn)，協(xié)同是指系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作，使整個系統(tǒng)形成微個體層次所不存在的物質(zhì)結(jié)構(gòu)和特征。[11] 隨著系統(tǒng)科學(xué)研究的不斷深化，管理學(xué)界也逐步接受了協(xié)同的觀點(diǎn)。我國的管理學(xué)者進(jìn)一步對協(xié)同進(jìn)行了管理學(xué)意義上的詮釋，例如張立榮就認(rèn)為，所謂協(xié)同就是“在系統(tǒng)科學(xué)中是指系統(tǒng)中諸多子系統(tǒng)或要素之間交互作用而形成有序的統(tǒng)一整體的過程”。[12] 協(xié)同的特征主要體現(xiàn)為：一是公共性，目的是為了解決公共問題，而不是某一單獨(dú)面對的問題；二是多元主體，即存在多個不同的主體；三是互動性，多元主體為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，就具體事項(xiàng)開展協(xié)商合作；四是政府主導(dǎo)，由于政府在公共事務(wù)中的優(yōu)勢地位，政府作為主要的責(zé)任主體存在；五是發(fā)展性，即協(xié)同是不斷發(fā)展變化的過程，在不同階段體現(xiàn)差異化的內(nèi)容。

協(xié)同理論對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的啟示是：協(xié)同是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化多元參與主體下的必然選擇，政府雖然主導(dǎo)著基本公共服務(wù)的提供以及由此為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、供給活動，但它并不是無限可能的獨(dú)裁式地?fù)?dān)負(fù)全部標(biāo)準(zhǔn)工作，面對社會公眾需求的日益復(fù)雜化和多元化，政府有責(zé)任回應(yīng)公民的利益表達(dá)，這樣就產(chǎn)生了協(xié)同的必要性，通過實(shí)現(xiàn)政府與社會公眾、政府與非政府組織、上下級公共部門之間、同級公共部門之間等不同層面的協(xié)同，以此避免基本公共服務(wù)滑向碎片化。

（三）全面質(zhì)量管理理論

1961年美國的費(fèi)根堡姆（Armand V. Feigenbaum）最早提出了“全面質(zhì)量管理”概念，將其定義為“為了能夠在最經(jīng)濟(jì)的水平上，考慮到充分滿足顧客要求的條件下進(jìn)行市場研究、設(shè)計(jì)、制造和售后服務(wù)，把企業(yè)內(nèi)各部門的研制質(zhì)量、未知質(zhì)量和提高質(zhì)量的活動構(gòu)成一體的一種有效體系”。[13] 該理論主要內(nèi)容為：一是質(zhì)量管理的最高指導(dǎo)原則是組織要產(chǎn)生真正的效能，對品質(zhì)的控制需始于產(chǎn)品的設(shè)計(jì)，而結(jié)束于顧客接納該產(chǎn)品并且感覺滿意。二是全面質(zhì)量管理的核心是組織成員的廣泛參與，滿足顧客的需要，不斷改進(jìn)組織管理和服務(wù)，高層管理者的認(rèn)同和支持，團(tuán)隊(duì)精神，策略性規(guī)劃，品質(zhì)是價值與尊嚴(yán)的起點(diǎn)。[14] 近年來，全面質(zhì)量管理理論逐漸被運(yùn)用到政府公共服務(wù)中。在這個過程中，我國專家學(xué)者對全面質(zhì)量管理理論也有較多的研究。

全面質(zhì)量管理理論的三個核心內(nèi)容即以質(zhì)量為中心、以全員參與為基礎(chǔ)、讓顧客滿意，與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化有著較高的契合度。全面質(zhì)量管理理論強(qiáng)調(diào)以質(zhì)量為中心，同樣基本公共標(biāo)準(zhǔn)化的重要使命也在于追求、改善和提高品質(zhì)；全面質(zhì)量管理理論以全員參與為基礎(chǔ)，同樣基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也強(qiáng)調(diào)政府與公眾的多元參與，協(xié)同推進(jìn)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化工作；全面質(zhì)量管理理論旨在讓顧客滿意，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化亦在積極回應(yīng)公共服務(wù)消費(fèi)者即公眾的需求，并通過科學(xué)的方法不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量，以提升公眾的滿意度。

（四）公共選擇理論

公共選擇理論是介于經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)之間的新的交叉學(xué)科，它以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)、原理和方法作為分析工具，來研究政治市場上的主體行為和政治市場的運(yùn)行，所謂公共選擇就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共產(chǎn)品間的分配。[15] 該理論主要觀點(diǎn)有：一是社會存在兩個不同的市場，經(jīng)濟(jì)市場中，消費(fèi)者以貨幣購買私人物品，而在政治市場中，公民則以選票選擇符合其利益最大化的政治家和政策法案；二是公共選擇必須依據(jù)規(guī)則進(jìn)行，要保證選擇的民主和自由；三是政治決策是公共選擇的過程，公共選擇就是把選民的需求偏好轉(zhuǎn)化為決定公共產(chǎn)品供給的公共政策，公共產(chǎn)品能否有效供給，取決于公民對供給在決策時的選擇和對供給偏好的顯示；四是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和私人生產(chǎn)一樣，政府在一定時期提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量不是任意的，而是由不同利益的社會成員進(jìn)行相互交易的均衡點(diǎn)來決定；五是政府官員具有經(jīng)濟(jì)人的屬性，同樣追求私利，始終存在利用政府名義即公共利益的名義增進(jìn)私人利益。[8]

公共選擇理論對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的啟示是：社會公眾對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有投票的權(quán)利，即參與和監(jiān)督的權(quán)利；社會公眾對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化活動的參與必須在法律框架下進(jìn)行，要有基本的秩序；社會公眾的需求表達(dá)水平，影響標(biāo)準(zhǔn)化的有效性；政府對基本公共服務(wù)的供給不是無限度的，要取決于其在同時期汲取和支配公共資源的能力；政府供給行為存在權(quán)利尋租的可能性，需要加以監(jiān)督。

五、技術(shù)要素：基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的方法和手段

技術(shù)是政府治理的要素之一，技術(shù)變革是政府治理現(xiàn)代化的重要推動力量。[16] 提升政府基本公共服務(wù)供給品質(zhì)，加快建立基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，離不開技術(shù)方法和手段的支持。基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化只有通過信息技術(shù)、評價技術(shù)、決策技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)等切實(shí)可行的操作工具，才能將基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)從理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`。

（一）信息技術(shù)

信息是構(gòu)成系統(tǒng)的主要要素之一，是一切組織系統(tǒng)的一種普遍聯(lián)系的方式，信息流的暢通是系統(tǒng)運(yùn)行的重要前提條件。[17] 基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化需要建立基本公共服務(wù)的供需信息平臺，通過信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動，以此實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化和高效化、多元化、立體化發(fā)展?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化信息技術(shù)主要包括：一是基本公共服務(wù)信息平臺的建立?；竟卜?wù)涉及多個部門或組織，每個部門或組織都可提供基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化所需的基礎(chǔ)信息，這就需要建立各類信息傳遞交互的綜合化平臺，通過綜合系統(tǒng)內(nèi)外渠道、利用傳統(tǒng)和新興媒介、推動線上和線下互動等，實(shí)現(xiàn)各類信息的立體式交互收集和使用。二是信息先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用?，F(xiàn)代信息技術(shù)主要是采用計(jì)算機(jī)技術(shù)、通信技術(shù)、微電子技術(shù)等，通過諸項(xiàng)先進(jìn)技術(shù)將公共服務(wù)相關(guān)部門都納入到智能化信息處理和通訊平臺之中，構(gòu)成一個強(qiáng)大的信息互動平臺。三是信息流程的科學(xué)化。信息的流程主要有信息獲取、信息傳遞、信息存儲、信息加工等。

（二）評價技術(shù)

評價技術(shù)，簡單來講就是評價主體運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對評價對象的效度進(jìn)行評估和劃分等級。評價技術(shù)的主要內(nèi)容包括：一是要有多元化的評價主體，即公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的評估主體不僅有服務(wù)生產(chǎn)部門，同時還需要公眾的廣泛參與，要保證政府與公眾信息的對稱性，確保公眾掌握信息的全面性、準(zhǔn)確性。此外，還需要引入第三方評價機(jī)制，以便其在沒有利益交叉或利益沖突的情況下，以專業(yè)化的工作，做出較為客觀公正的評價。二是評價過程要規(guī)范。即評價應(yīng)有統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，克服評價的短視行為，形成常態(tài)化、持續(xù)性的評估。三是評估的指標(biāo)體系要科學(xué)?；诠卜?wù)的公共性和服務(wù)性，評價在考量經(jīng)濟(jì)因素的同時，要更為注重社會效益，不僅要包括公共資源投入量和消費(fèi)量等指標(biāo)，更要綜合測量社會公眾的滿意程度，不僅要有定性的指標(biāo)，還要有定量的指標(biāo)，應(yīng)該是一個綜合性的體系。

（三）決策技術(shù)

公共決策是政府針對行政管理相對人及行政管理對象在處理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)過程中所作出的決策過程，公共決策是公共管理過程的起點(diǎn)，又是公共管理履行各項(xiàng)功能的基礎(chǔ)，它貫穿于整個公共管理過程的始終。[18]決策技術(shù)主要包括：一是決策需要全面而準(zhǔn)確的信息和科學(xué)的分析，全面把握社情民意，綜合考慮各方的權(quán)利與利益。[19] 二是決策有時間之分，如長期決策、中期決策、當(dāng)前決策；有層次之分，如宏觀決策、中觀決策和微觀決策等。三是決策具有公共權(quán)威性和公共選擇性的特點(diǎn)，是圍繞公共利益和規(guī)則進(jìn)行的決定。四是決策的方式主要有民主決策和非民主決策。五是決策的主要程序?yàn)樘岢鲇嘘P(guān)的政策議題、考量政策目標(biāo)、組織政策方案的設(shè)計(jì)、負(fù)責(zé)政策的最終決定。[20 六是決策應(yīng)遵循的原則為信息原則、預(yù)測原則、程序原則、可行性原則、民主集中原則等。

（四）標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)

標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)、技術(shù)、管理等綜合發(fā)展的成果。標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)是指人們?yōu)榱双@取標(biāo)準(zhǔn)而采用的手段、方法和技能的總和。標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)的主要內(nèi)容包括：一是標(biāo)準(zhǔn)不直接規(guī)范人的主觀意識和行為，而是以客觀存在的物或事為對象，直接規(guī)范事物的客觀屬性或過程。二是標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)的目的是尋獲關(guān)于事物的最佳實(shí)踐，通常表現(xiàn)為對事物穩(wěn)定和最佳狀態(tài)的選擇確定，即標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要從事物時空變化的所有范圍、種類、樣式或不確定狀態(tài)中，選擇一種最能代表該事物特性或最能表現(xiàn)該事物樣式的狀態(tài)。[21] 三是標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)一般由專門標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)部門操作，目前，我國標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)工作由中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會主管，協(xié)調(diào)和管理全國260個專業(yè)技術(shù)委員會起草各種標(biāo)準(zhǔn)的工作。[22] 四是標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)一般應(yīng)遵循規(guī)范性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、適用性、效益性、科學(xué)性、合理性等原則。五是標(biāo)準(zhǔn)化一般包括標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和標(biāo)準(zhǔn)評價等步驟。

六、制度要素：基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的依循和保障

制度是一種“合意”，體現(xiàn)著行動者的公共理解和價值取向，并有要求行動者遵守的壓力，能使行動者認(rèn)同組織目標(biāo)，進(jìn)而采取合作行動。[23] 《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中提出“十二五”時期主要目標(biāo)之一便是逐步建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，亦即要逐步完善對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。

（一）標(biāo)準(zhǔn)制度

標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)是標(biāo)準(zhǔn)化管理的重要方面，通過標(biāo)準(zhǔn)制度建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)范化、過程程序化、執(zhí)行徹底化、結(jié)果有效化的目標(biāo)。按照我國目前的立法體系，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度主要包括以下五個層次：第一由法定立法機(jī)關(guān)即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的標(biāo)準(zhǔn)法律，例如1988年12月29日由全國人大七屆常委會第五次會議審議通過的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》；第二由國務(wù)院發(fā)布的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化行政法規(guī)，例如1990年4月6日由國務(wù)院制定和發(fā)布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》；第三由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)行政主管部門和行業(yè)主管部門發(fā)布的部門規(guī)章；第四由地方立法機(jī)關(guān)和地方政府制定或頒布的地方性標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)或規(guī)章；第五由政府出臺的規(guī)范性法律文件，其制定較于正式立法程序相對簡化，因此這方面的數(shù)量較多。

（二）政治參與制度

政治參與是普通公民通過合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過程的行為，它是政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式，反映著公民在社會政治生活中的地位、作用和選擇范圍，體現(xiàn)著政治關(guān)系的內(nèi)容。[20]政治參與制度的目的是讓每個公民以國家主人的態(tài)度，自覺參與國家政治生活?；竟卜?wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)影響公民的普遍利益，積極而廣泛的公共參與是確?；竟卜?wù)供給公平性與效率性的關(guān)鍵。為提升供給的效率和公平，必須要落實(shí)社會公眾對公共服務(wù)的選擇、表達(dá)、監(jiān)督和評價等政治參與制度。就當(dāng)前我國制度環(huán)境來看，我國憲法賦予了公民政治參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，此外人民代表大會組織法、集會游行示威法、居民委員會組織法、村民委員會組織法等相關(guān)法律法規(guī)，也對公民的政治參與權(quán)利給予了保障。

（三）監(jiān)管機(jī)制

標(biāo)準(zhǔn)化是政府對公權(quán)力的一種運(yùn)用，依據(jù)法律法規(guī)對其施以有效的監(jiān)督，使得政府在運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)力的同時，擔(dān)負(fù)起與之相對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化責(zé)任尤為重要。完備的監(jiān)督機(jī)制主要表現(xiàn)為：一是監(jiān)督主體，不僅要有政府內(nèi)部監(jiān)督，還要積極吸納外部監(jiān)督，在政府公共服務(wù)部門依法依規(guī)自我監(jiān)督的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該建立由社會公眾、各級人大、司法、審計(jì)、新聞媒介、社會組織等組成的監(jiān)督體系，在明確各類主體監(jiān)督權(quán)利和責(zé)任的基礎(chǔ)上，依法對標(biāo)準(zhǔn)化的程序和效果，特別是公共資源使用情況和公共服務(wù)供給效果進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。二是監(jiān)督形式，主要是制度監(jiān)管、過程監(jiān)管和評估監(jiān)管等。制度監(jiān)管主要是就基本公共服務(wù)提供的數(shù)量、質(zhì)量、范圍、種類等做出明確的規(guī)定，公共服務(wù)供給部門必須嚴(yán)格依規(guī)提供相應(yīng)的服務(wù)；過程監(jiān)管主要對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)表達(dá)、研制、執(zhí)行、評價和調(diào)整等全過程進(jìn)行動態(tài)化跟蹤監(jiān)管，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，利于及時糾正和問責(zé)；評估監(jiān)管主要是按照標(biāo)準(zhǔn)體系，對基本公共服務(wù)供給的效能進(jìn)行客觀的評定。

（四）問責(zé)機(jī)制

構(gòu)建一整套問責(zé)機(jī)制，有助于基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的有效運(yùn)行和良序發(fā)展。對于公共服務(wù)供給出現(xiàn)重大問題，不符合約定目標(biāo)的相關(guān)責(zé)任者，需及時啟動問責(zé)機(jī)制，以嚴(yán)格防范基本公共服務(wù)供給過程中的不作為、亂作為甚至是違法違紀(jì)等情況。問責(zé)機(jī)制應(yīng)該解決好“誰來問責(zé)、向誰問責(zé)、問什么責(zé)、如何問責(zé)”等四個層面的問題，即要明確問責(zé)的主體、問責(zé)的對象、問責(zé)的內(nèi)容和問責(zé)的方式。一是問責(zé)的主體。就基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化而言，問責(zé)主體主要是標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門或有關(guān)行政主管部門，隨著我國監(jiān)督體系的日臻完善，社會公眾問責(zé)在問責(zé)過程中發(fā)揮的作用日益凸顯。二是問責(zé)的對象。在公共服務(wù)領(lǐng)域，問責(zé)的對象主要是政府公共服務(wù)部門及其工作人員。三是問責(zé)的內(nèi)容。主要是政府公共服務(wù)部門及其工作人員不履行或不正確履行職責(zé)甚至是違紀(jì)違規(guī)的行為。四是問責(zé)的方式。近年來，我國的問責(zé)方式逐漸由以“權(quán)力問責(zé)”為主發(fā)展為以“制度問責(zé)”為主的模式，即問責(zé)必須有法可依、有法必依，最大限度減少非正常干預(yù)。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]