姜義祿，郝小亮

(煙臺市國土資源局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局，山東 煙臺　264000)

基于ISO14000環(huán)境管理體系的土地利用行為約束研究
——以煙臺開發(fā)區(qū)為例

姜義祿，郝小亮

(煙臺市國土資源局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局，山東 煙臺264000)

介紹了ISO14000環(huán)境管理體系的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵，以PDCA模式為基礎(chǔ)，從土地規(guī)劃、土地保障、土地經(jīng)營、土地執(zhí)法4個方面構(gòu)建出土地利用行為約束體系；分析煙臺開發(fā)區(qū)基于PDCA模式的土地利用行為，結(jié)論表明：該模式可有效指導(dǎo)并約束土地利用行為，有利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

ISO14000；環(huán)境管理體系；土地利用；煙臺開發(fā)區(qū)

引文格式：姜義祿，郝小亮.基于ISO14000環(huán)境管理體系的土地利用行為約束研究——以煙臺開發(fā)區(qū)為例[J].山東國土資源，2015，31(1)：72-74.JIANG Yilu, HAO Xiaoliang.Study on Land Use Behavior Based on ISO14000 Environmental Management System——Setting Yantai Development Zone as an Example[J].Shandong Land and Resources,2015，31(1):72-74.

近年來，無論是大氣污染所導(dǎo)致的“霧霾現(xiàn)象”還是地下水污染所導(dǎo)致的“水體危機(jī)”，都引起了社會極大的關(guān)注。環(huán)境問題已突破社會問題的領(lǐng)域范疇，甚至演變?yōu)檎螁栴}，影響社會的和諧穩(wěn)定。城市的無序擴(kuò)張、垃圾的肆意堆放、林木的過度砍伐、土壤污染、土地閑置與違法占用耕地等行為在很大程度上造成區(qū)域環(huán)境的惡化，而這些行為可通過土地合理利用、管控等方式得到有效控制。以環(huán)境建設(shè)為目標(biāo)，創(chuàng)建一套行之有效的約束體系來規(guī)范土地利用行為，在當(dāng)下具有突出的社會意義。

1　ISO14000環(huán)境管理體系

1.1標(biāo)準(zhǔn)概述

為有效改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量，解決諸多國際上環(huán)境管理領(lǐng)域的重要課題，ISO/TC 207環(huán)境技術(shù)委員會制定并頒布了一系列的IS014000環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)，主要有EMS管理體系、組織環(huán)境行為評價、環(huán)境審核、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中的環(huán)境指標(biāo)等，目的在于規(guī)范各類企業(yè)和機(jī)構(gòu)能持續(xù)而正確的進(jìn)行環(huán)境行為[1]。ISO14001于1996年9月正式頒布，中文全稱是環(huán)境管理體系：規(guī)范及使用指南，是ISO14000體系標(biāo)準(zhǔn)中最重要的部分?，F(xiàn)行使用的標(biāo)準(zhǔn)為2004年最新頒布的標(biāo)準(zhǔn)，簡稱ISO14001：2004標(biāo)準(zhǔn)，包含環(huán)境方針制定、環(huán)境要素識別、環(huán)境法律更新、環(huán)境手冊編寫、人員培訓(xùn)等方面[2]。

1.2PDCA循環(huán)模式

PDCA循環(huán)又叫戴明環(huán)，它是全面質(zhì)量管理所應(yīng)遵循的科學(xué)程序，也是ISO14000環(huán)境管理體系的核心(圖1)。

圖1　PDCA循環(huán)模式示意圖

策劃(P)：為達(dá)成組織環(huán)境方針希望的結(jié)果，構(gòu)建機(jī)構(gòu)需要的目標(biāo)和程序。實施(D)：通過編制相關(guān)的環(huán)境管理體系文件、程序、操作指導(dǎo)書，來對企業(yè)活動實施有效的全過程控制，從而實現(xiàn)組織總體目標(biāo)，明確職責(zé)權(quán)限。檢查(C)：依據(jù)組織制定的環(huán)境方針、環(huán)境目標(biāo)與指標(biāo)以及相關(guān)法律法規(guī)及其他要求，對EMS(環(huán)境管理體系)運(yùn)行過程進(jìn)行全程監(jiān)測和測量，并反饋其檢測結(jié)果。改進(jìn)(A)：由機(jī)構(gòu)的最高管理者負(fù)責(zé)組織，根據(jù)反饋的檢測結(jié)果，定期對EMS的適用性、充分性和有效性進(jìn)行評定，以達(dá)到持續(xù)改進(jìn)的目的。組織通過對環(huán)境因素和法律法規(guī)的不斷更新與完善，及時評價環(huán)境體系文件和糾正預(yù)防措施的適用性，在對環(huán)境體系進(jìn)行評價后設(shè)定新的環(huán)境目標(biāo)和指標(biāo)，制定新的環(huán)境管理方案，不斷更新和完善機(jī)構(gòu)的環(huán)境行為，預(yù)防污染，最終實現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)[3，4]。

2　土地利用行為約束體系構(gòu)建

根據(jù)日常土地利用過程中所涉及的方面，將土地利用行為延展分類為土地規(guī)劃行為、土地保障行為、土地經(jīng)營行為和土地執(zhí)法行為，并依據(jù)PDCA循環(huán)模式進(jìn)行屬性匹配，制定土地利用行為約束體系(表1)。

表1　土地利用行為約束體系

2.1土地規(guī)劃行為

土地規(guī)劃匹配環(huán)境管理體系中計劃環(huán)節(jié)。土地規(guī)劃通過六大約束性指標(biāo)對土地利用行為進(jìn)行把控，其中：耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地規(guī)模主要用于保護(hù)耕地的數(shù)量，通過一定規(guī)模的農(nóng)作物耕種面積，發(fā)揮農(nóng)作物生態(tài)規(guī)模效益，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的[5,6]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和人均城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)主要用于約束城市建設(shè)、工業(yè)項目開發(fā)行為，防止城市無序擴(kuò)張，合理、高效、集約利用土地。

2.2土地保障行為

土地保障和土地經(jīng)營匹配環(huán)境管理體系中實施環(huán)節(jié)。土地保障行為效益主要體現(xiàn)在“雙保工程”，即“保耕地紅線、保經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。其中，“保耕地紅線工程”既體現(xiàn)在保障耕地的數(shù)量，也體現(xiàn)在保障耕地的質(zhì)量。通過落實耕地占補(bǔ)平衡制度，確保耕地總量不變；此外，通過農(nóng)用地質(zhì)量評價約束，刺激土地整理、土地復(fù)墾、農(nóng)田水利改造等行為，進(jìn)而提高農(nóng)用地質(zhì)量，發(fā)揮園、林、木等作物綠色生態(tài)效益，改造區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)要求把握好環(huán)境影響評價的“龍頭”作用，通過環(huán)境影響評價引導(dǎo)項目的實施，嚴(yán)格執(zhí)行《禁止用地目錄》，杜絕高污染、高能耗項目上馬。

2.3土地經(jīng)營行為

存量土地的荒廢，不僅造成土地資源的浪費(fèi)，而且極易引起城市垃圾的堆放，污染城市環(huán)境。通過制定土地年度儲備計劃、老區(qū)土地改造計劃，不斷盤活存量土地，節(jié)約土地指標(biāo)，減少占用耕地。土地集約利用行為通過提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件、設(shè)置單位土地資金投入門檻，提高土地容積率和綠地率等方式約束土地后續(xù)開發(fā)行為。

2.4土地執(zhí)法行為

土地執(zhí)法匹配環(huán)境管理體系中檢查、改進(jìn)環(huán)節(jié)。嚴(yán)格執(zhí)行《閑置土地管理辦法》：閑置1年以上，加收20%土地出讓金；閑置超過2年，強(qiáng)制收回國有。通過日常巡查和年度衛(wèi)片檢查，查處違法占用耕地建設(shè)行為，責(zé)令其限期復(fù)耕，通過行政處罰、罰款等方式規(guī)范土地利用。分析歷年土地閑置、違法行為引發(fā)的原因，調(diào)整土地規(guī)劃目標(biāo)，改進(jìn)土地保障和經(jīng)營機(jī)制，實現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。

3　煙臺開發(fā)區(qū)土地利用行為分析

1984年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，是中國首批14個國家級開發(fā)區(qū)之一。開發(fā)區(qū)現(xiàn)轄3個街道辦事處、1個社區(qū)管理處、108個行政村。管轄面積228km2，建成區(qū)面積48km2，總?cè)丝?0萬人，其中戶籍人口18.18萬人。2012年，全年完成GDP1040億元，增長12%；工業(yè)總產(chǎn)值3300億元，增長16%；實現(xiàn)財政總收入153.6億元，其中地方財政收入46.6億元，分別增長18.3%和22.6%；完成固定資產(chǎn)投資325億元，增長20.6%(圖2)。

圖2　煙臺開發(fā)區(qū)2012年土地利用結(jié)構(gòu)圖

根據(jù)表1，土地利用行為可概括為土地規(guī)劃行為、土地保障行為、土地經(jīng)營行為和土地執(zhí)法行為。由于地方國土管理部門在土地管理過程中實行分塊、分責(zé)管理，故將各約束因素拆分、合并為耕地保護(hù)行為、建設(shè)用地審批行為、土地集約利用行為和土地執(zhí)法行為予以分析[7]。

(1)耕地保護(hù)行為。截至2020年，耕地保有量目標(biāo)為1726.53hm2；2012年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)為1875.2hm2，根據(jù)2012年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，開發(fā)區(qū)耕地面積為3261.14hm2，順利完成了保護(hù)指標(biāo)。主要舉措：一是易地購買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，實行異地復(fù)墾。如：購買海陽市指標(biāo)333.33hm2、東營市指標(biāo)768.5hm2、高密市指標(biāo)133.33hm2等；二是開展土地整理和零星土地開發(fā)工程，補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地。如：開展大季家街道辦事處土地綜合整理項目，新增耕地4.64hm2。

(2)建設(shè)用地審批行為。在進(jìn)行建設(shè)用地審批時，制定嚴(yán)格的審批程序。在建設(shè)用地出讓階段，需環(huán)保部門出具《環(huán)保意見》，根據(jù)土地位置，指出適合的工業(yè)類型；在土地預(yù)審階段，需用地單位提供《建設(shè)項目環(huán)境影響報告表》，規(guī)定用地單位需在環(huán)境建設(shè)方面的做法；在與用地單位簽訂《土地出讓合同》時，需用地單位提供所用地塊的《環(huán)境影響評估報告》，如未提供，則不予以簽訂《土地出讓合同》，不予辦理《國有土地使用權(quán)證》。

(3)土地集約利用行為。為加強(qiáng)土地集約利用，國土部門組織第三方開展土地集約利用評價，查找集約利用薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)措施并研討執(zhí)行；成立土地儲備中心和老區(qū)改造小組，制定老區(qū)改造計劃，協(xié)調(diào)、推動存量土地收儲、盤活工作，提高土地利用率。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高土地投資強(qiáng)度，由以前的3600萬元/hm2提高到4500萬元/hm2，單位GDP(億元)占用建設(shè)用地由“十一五”末的10.06hm2降至8.67hm2，下降率達(dá)14%。

(4)土地執(zhí)法行為。通過開展轄區(qū)內(nèi)國土資源動態(tài)巡回檢查，及時發(fā)現(xiàn)和制止國土資源違法行為；利用一年一度的衛(wèi)片檢查，對違法用地進(jìn)行整改； 2012年立案查處7宗，非立案查處1宗。對6宗道路違法用地，已全部立案查處，下達(dá)了行政處罰決定書。累計處理罰款326.56萬元，已全部收繳到位；對4名(處級1人，科級3人)違法用地責(zé)任人提出行政處分建議，經(jīng)監(jiān)察部門落實，均給予了行政記大過處分。

4　結(jié)語

通過煙臺開發(fā)區(qū)土地利用行為分析，可知：以PDCA循環(huán)模式為依托所建立的土地利用約束體系在環(huán)境建設(shè)方面成效顯著，能夠有效推動區(qū)域環(huán)境發(fā)展。建議各地方土地管理部門建立ISO14000環(huán)境管理體系，在約束機(jī)制內(nèi)落實環(huán)境職責(zé)，優(yōu)化土地利用行為。由于PDCA模式的核心是循環(huán)，因此實施過程中由上一輪的處理到下一輪的規(guī)劃之間的銜接機(jī)制需要健全，如此方能形成閉合循環(huán)，不斷發(fā)揮土地利用的生態(tài)效益，優(yōu)化區(qū)域環(huán)境。

[1]朱聰斌.IS014000環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)及其實施的意義[J].污染防治技術(shù),2003,15(1):55-58.

[2]GB/T24001-2004,環(huán)境管理體系:要求及使用指南[S].

[3]淑梅.談PDCA循環(huán)管理模式和目標(biāo)管理在IS014000環(huán)境管理體系中的應(yīng)用[J].中國IS014000認(rèn)證,2005,(4):46-49.

[4]董建偉.環(huán)境管理體系在深圳航空的應(yīng)用研究[D].西南交通大學(xué)碩士論文,2012：14-17.

[5]賈克敬.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價若干問題探討[J].中國土地科學(xué),2003,(3)：15-20.

[6]蔡玉梅.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價[J].地理科學(xué)進(jìn)展,2003,(6)：567-575.

[7]賴力,黃賢金,張曉玲.土地利用的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價[J].中國土地科學(xué),2003,(6)：56-60.

Study on Land Use Behavior Based on ISO14000 Environmental Management System——Setting Yantai Development Zone as an Example

JIANG Yilu, HAO Xiaoliang

(Yantai Economic and Technological Development Zone Branch Bureau of Yantai Bureau of Land and Resources，Shandong Yantai 264000，China)

Standard connotation of ISO14000 environmental management system has been introduced. Based on PDCA model, from the aspects of land planning, land protection, land management and land law enforcement, land act constraint system has been set up. Through analysis on land use activities of Yantai Development Zone based on PDCA model, it is showed that the model can effectively guide land use activities, and is favorable for ecological environment in construction area.

ISO14000; environmental management system; land use; Yantai Development Zone

2014-01-04；

2014-04-03；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

姜義祿(1960— )，男，山東棲霞人，經(jīng)濟(jì)師，主要從事國土資源管理工作；E-mail：jiangyilu1960@163.com

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