曹春霞，辜元（重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院，重慶　401147）

舊城更新中的社區(qū)整治規(guī)劃實(shí)踐——以重慶市渝中區(qū)為例

曹春霞，辜元
（重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院，重慶401147）

城市社區(qū)是構(gòu)成整個城市及其管理的基礎(chǔ)單元，對于展現(xiàn)城市文脈與特色具有不可替代的作用。反思大拆大建的粗放模式造成的城市鄰里冷漠、社區(qū)環(huán)境不協(xié)調(diào)、社區(qū)管理不到位等突出問題，城市社區(qū)整治與社區(qū)規(guī)劃正逐步成為解決社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵手段。論文以重慶市渝中區(qū)社區(qū)整治實(shí)踐為例，從整治管理機(jī)制、社區(qū)規(guī)劃編制方法與內(nèi)容、居民公眾參與、整治資金來源渠道方面總結(jié)了經(jīng)驗與啟示。

社區(qū)整治規(guī)劃；整治管理機(jī)制；社區(qū)規(guī)劃編制方法；公眾參與

doi：10.3969/j.issn.1671-9107.2015.10.017

1　城市社區(qū)整治規(guī)劃的目的與內(nèi)涵

1.1目的：適應(yīng)城市規(guī)劃發(fā)展的新常態(tài)，由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化

城市社區(qū)是構(gòu)成整個城市及其管理的基礎(chǔ)單元，對于展現(xiàn)城市文脈與特色具有不可替代的作用，傳統(tǒng)老城區(qū)的社區(qū)更是一個城市一個時代的印記。經(jīng)過30多年的改革開放和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國已進(jìn)入快速城市化的發(fā)展時期，城市老城區(qū)的社區(qū)開始出現(xiàn)人口老齡化、人口高密度、居住分異明顯、社區(qū)環(huán)境不協(xié)調(diào)、社區(qū)管理不到位等問題，而我國現(xiàn)行的社區(qū)規(guī)劃方面的相關(guān)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)多是基于新城開發(fā)建設(shè)的角度出發(fā)，對于歷史形成的老城區(qū)以及老舊社區(qū)都缺乏明確的指導(dǎo)意見。

在城市規(guī)模快速拓展的舊常態(tài)下，舊城更新往往采取的是大拆大建的粗放模式，而這一弊端也直接導(dǎo)致了社區(qū)環(huán)境不協(xié)調(diào)、社區(qū)管理不到位、發(fā)展不可持續(xù)的問題。在當(dāng)前城市發(fā)展由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化的新常態(tài)背景下，需要從生態(tài)文明建設(shè)的角度，更多的思考人的城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展問題，“要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，”尊重城市發(fā)展規(guī)律和延續(xù)城市特色，記住“城市的鄉(xiāng)愁”。

基于此，在舊城更新改造中，有必要從城市社區(qū)整治的視角出發(fā)，從空間治理與制度建設(shè)層面賦予新的元素，激活城市社區(qū)的活力。發(fā)揮規(guī)劃在社區(qū)建設(shè)中的龍頭作用，通過科學(xué)、合理編制社區(qū)整治規(guī)劃，優(yōu)化城市社區(qū)布局，健全社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善社區(qū)服務(wù)功能，推進(jìn)社區(qū)管理機(jī)制建設(shè)，是新時期舊城更新中的一項重要內(nèi)容。

1.2內(nèi)涵：社區(qū)就是小社會，包含著復(fù)雜的多元文化背景和多方利益訴求

城市社區(qū)是一定人群的集合體所構(gòu)成的特定單元，一般分為傳統(tǒng)社區(qū)和新社區(qū)兩種形式。傳統(tǒng)的城市社區(qū)一般是過去單位制下的衍生品，如機(jī)關(guān)大院、單位集資房等等；而新社區(qū)則是住房改革以來商品住宅市場導(dǎo)向下的新事物，包括新建的商品房小區(qū)、城中村改造形成的小區(qū)的等。無論是傳統(tǒng)社區(qū)還是新社區(qū)，社區(qū)居民的構(gòu)成體系和涉及的利益方越來越復(fù)雜，為了滿足社區(qū)成員的多種需求及不同利益主體的訴求，要求社區(qū)具備政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、服務(wù)等多方面功能。

基于此，社區(qū)規(guī)劃整治一般應(yīng)包含兩個層面的意思：一是物質(zhì)層面的環(huán)境改造，這是目前國內(nèi)大多數(shù)社區(qū)尤其是老舊社區(qū)已經(jīng)開展或正在開展的一項工作；二是非物質(zhì)層面的社區(qū)管理制度創(chuàng)新，這里面主要涉及到社區(qū)改造的配套管理政策、社區(qū)公眾參與機(jī)制、后續(xù)維護(hù)機(jī)制（物業(yè)管理制度）等方面。

從規(guī)劃角度來說，社區(qū)規(guī)劃整治工作需制定社區(qū)發(fā)展的總目標(biāo)和制定社區(qū)服務(wù)、社區(qū)保障、社區(qū)組織、社區(qū)民主、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文明和社區(qū)管理等各個方面的具體的行動計劃，并根據(jù)確定的目標(biāo)、計劃在社區(qū)中進(jìn)行一系列的社區(qū)工作。其實(shí)質(zhì)是一種社會規(guī)劃管理行動，除了具有重要的物質(zhì)基礎(chǔ)之外，其真正重點(diǎn)在于：一是綜合考慮經(jīng)濟(jì)和社會效益，制定整體協(xié)調(diào)的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)的軟要素管理手段；二是立足具體社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，廣泛聽取居民建議，明確社區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要和訴求，建立起廣泛的公眾參與機(jī)制。

2　重慶市渝中區(qū)社區(qū)整治規(guī)劃的實(shí)踐與探索

2.1背景：千年老城、都市核心，承載著傳承文化記憶與展示新形象的重任

重慶市渝中區(qū)位于長江、嘉陵江兩江交匯處，是重慶的母城，重慶開埠始于此，承載著3000年江州府、800年重慶城、100年解放碑的文化積淀，一座座建筑都承載著城市的記憶、一條條街道都見證著歷史的變遷，同時渝中區(qū)也是最能體現(xiàn)重慶山地特征的區(qū)域，依據(jù)地形的高低起伏，呈現(xiàn)豐富的層次感，余秋雨曾經(jīng)評價“這是一座站立的城市”。在重慶構(gòu)建國家中心城市，打造國際大都市區(qū)的過程中，渝中區(qū)作為典型的老城區(qū)，面臨著諸多挑戰(zhàn)與選擇。為了留住城市印記、展現(xiàn)老街舊貌，渝中區(qū)在2009-2013年間，開展了全面的社區(qū)整治規(guī)劃工作?；仡欉@幾年的成績與問題，或能為我國舊城更新的社區(qū)整治工作提供些許借鑒。

圖1　渝中區(qū)衛(wèi)星影像圖（2 0 1 3）

圖2　渝中區(qū)夜景鳥瞰圖（2 0 1 3）

2.2過程：耗時4年、歷經(jīng)4個階段，政府主導(dǎo)、多方參與、共同推動

2009年，重慶市發(fā)布了《關(guān)于開展主城區(qū)居住區(qū)綜合整治工作的通知》，同期渝中區(qū)啟動了主干道建筑立面和居住區(qū)綜合整治的重要工作。在物質(zhì)規(guī)劃層面，2009-2011年間，渝中區(qū)共整治27條主干道，14個居住區(qū)，36個社區(qū)，整治面積達(dá)1800萬㎡，工程整治量達(dá)416萬㎡。截至2013年，已完成全部72個社區(qū)的整治工作。在非物質(zhì)規(guī)劃層面，渝中區(qū)啟動了社區(qū)形象設(shè)計、社區(qū)文化重塑等系列工作。

社區(qū)整治組織管理主體為市國土房管局與市建委，具體實(shí)施主體為區(qū)國土房管局與區(qū)建委。資金由市、區(qū)兩級財政支付，分?jǐn)偙壤s為7：3。根據(jù)具體整治項目的不同，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和比例有所不同。在組織管理中，市建委負(fù)責(zé)制定分年度社區(qū)整治項目的數(shù)量與類型，社區(qū)整治項目的方案的審查、批準(zhǔn)與竣工驗收；市國土房管局負(fù)責(zé)落實(shí)年度社區(qū)整治項目的具體內(nèi)容與項目的下達(dá)。市規(guī)劃局參與各階段方案審查和施工圖審查，并負(fù)責(zé)辦理相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。

渝中區(qū)社區(qū)整治工程實(shí)施過程劃分為4個階段，第一階段是組織社區(qū)整治項目方案設(shè)計與專家評審，第二階段是組織社區(qū)整治項目招牌掛確定施工單位，第三階段是組織社區(qū)整治項目設(shè)計方案向社區(qū)居民公示征求意見，第四階段是組織邀請專家提供社區(qū)整治工程施工技術(shù)指導(dǎo)。

2.3問題：新舊社區(qū)混雜，產(chǎn)權(quán)利益不明，公共服務(wù)職能面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)

社區(qū)規(guī)劃是微觀尺度的規(guī)劃，所關(guān)注的問題具有瑣碎化和多樣化的特點(diǎn)，為此，本次工作重點(diǎn)以問題為導(dǎo)向，對物質(zhì)空間、社會環(huán)境和政策管理開展大量調(diào)研，總結(jié)渝中區(qū)社區(qū)發(fā)展中存在的實(shí)際問題：

社區(qū)類型新老混雜，產(chǎn)權(quán)利益復(fù)雜。渝中區(qū)社區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)目前有幾種屬性：公房、未進(jìn)行房改房單位房、房改房后的個人房、1998年后的居住小區(qū)房。目前需要整治的老、舊社區(qū)往往是建成使用時間在20年以上的，同一社區(qū)中既有私房、也有單位房或公房等，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜。

由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰，涉及到房屋立面整治、社區(qū)環(huán)境更新等工作難度相當(dāng)大。如公房、單位房權(quán)屬的居民，由于他們只具有向房管局或單位繳納固定租金而獲得房屋的居住權(quán)，而沒有房主的自主使用權(quán)，平時房屋建筑的維護(hù)都是由房管局或單位負(fù)責(zé)，因而在整治工作中配合度較差。而私房業(yè)主認(rèn)為他們獲有了房屋的自主使用權(quán)，因而在實(shí)施社區(qū)環(huán)境更新需要拆除他們的違章搭建時，也困難重重。

由于需要整治的社區(qū)大多建成使用時間在20年以上，多為還遷房、單位房、公房，受當(dāng)時社會環(huán)境的影響，社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配套類型少，甚至基本沒有，無法滿足當(dāng)前居民的日常生活需求。渝中區(qū)在進(jìn)行社區(qū)整治中也發(fā)現(xiàn)了很多社區(qū)都面臨增加配套公共服務(wù)設(shè)施的需求，但由于工程之初考慮不足，以及老社區(qū)基本沒有多余用地，或建筑物產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，難以回購，造成無法添置新的公共服務(wù)設(shè)施。

2.4措施：全域整治、延續(xù)文脈，確保公共空間優(yōu)先、完善配套服務(wù)設(shè)施

針對發(fā)展中存在的問題，梳理社區(qū)居民、相關(guān)管理部門利益訴求和意見；聯(lián)合區(qū)級行政主管部門及街道、社區(qū)代表展開座談會，深入探討和完善社區(qū)當(dāng)前所面臨的問題、應(yīng)對措施和可能需要協(xié)調(diào)的注意事項。經(jīng)過多輪商榷，基本達(dá)成多方利益的協(xié)調(diào)，并最終確定了渝中區(qū)社區(qū)規(guī)劃整治的主要思路及措施：

一是實(shí)現(xiàn)整治范圍的全覆蓋，對全區(qū)72個現(xiàn)有社區(qū)按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了不同程度的改造和修繕；擴(kuò)大了整治的內(nèi)容和對象，不僅對主干道臨街的“面子工程”進(jìn)行了治理，也對背街巷的“里子工程”進(jìn)行了治理，基本實(shí)現(xiàn)了表面如一、表里如新。如對外漏的管線進(jìn)行改造包裝，使其與建筑有機(jī)融合。

二是延續(xù)重慶歷史文脈，充分挖掘社區(qū)的文化內(nèi)涵，將抗戰(zhàn)文化以及賦有山地特色的都市文化等地域文脈融入到不同的社區(qū)綜合整治案例之中，將渝中區(qū)的老社區(qū)努力打造成為重慶的都市旅游區(qū)、重慶特色文化的文化展示區(qū)以及居民和諧建設(shè)區(qū)，重點(diǎn)開展了山城步道的示范項目建設(shè)，重塑山城新形象。

三是注重城市空間的營造，集中力量拆除一批違法建筑，確保公共空間的公有性，同時增設(shè)了一定的社區(qū)公共設(shè)施（如廁所），增強(qiáng)了公共空間的使用性。關(guān)注社區(qū)居住空間的場所營造，以及關(guān)注居民的認(rèn)可參與度，通過居住社區(qū)的物質(zhì)環(huán)境的改善與社區(qū)文化氛圍的塑造，注重建筑細(xì)節(jié)和文化元素的展示，讓街巷真正成為居民們重要的生活交往空間，提升社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃的核心目標(biāo)。

四是完善服務(wù)配套設(shè)施，按照有利于社區(qū)服務(wù)的原則，根據(jù)資源服務(wù)功能和服務(wù)半徑的配置要求，分別對街道、社區(qū)兩個層級的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化配置和布局。將有關(guān)社區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施的政策和規(guī)范要求在規(guī)劃選址意見書和規(guī)劃公告函中注明，如要求新建或改建住宅小區(qū)，開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)按每100戶15㎡的標(biāo)準(zhǔn)無償提供社區(qū)組織工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施等。

圖3　建筑立面整治前后對比

圖4　電線電纜改造前后對比

圖5　充分考慮山地地形

圖6　深挖社區(qū)歷史文化

2.5后期：加強(qiáng)后續(xù)維護(hù)與管理的指導(dǎo)，引導(dǎo)社區(qū)可持續(xù)健康發(fā)展

在規(guī)劃整治工作結(jié)束后，強(qiáng)化社區(qū)后續(xù)維護(hù)與物業(yè)管理工作，根據(jù)不同的利益主體訴求，按照社區(qū)的不同類型進(jìn)行了分類指導(dǎo)，并制定了相應(yīng)的措施。

對于老舊住宅區(qū)采取三種模式，即引進(jìn)物業(yè)管理、社區(qū)自治和居民自治三種：一是對具備條件的老舊住宅區(qū)，成立業(yè)主委員會，實(shí)行居民自治和引進(jìn)物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)施專業(yè)管理；二是對沒有條件實(shí)行居民自治和引進(jìn)專業(yè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的老舊住宅區(qū)，則由社區(qū)居委會組建“物業(yè)服務(wù)中心”；三是按照“民事、民議、民定”的原則，確定管理模式、服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，以及物業(yè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

由于渝中區(qū)轄區(qū)內(nèi)居住社區(qū)大多為1998年前建成的，社區(qū)沒有大修基金，也沒有物業(yè)管理公司，因此大多數(shù)社區(qū)在整治竣工后通常采取社區(qū)自治與居民自治相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)的日常維護(hù)，包括環(huán)境的清潔、安全秩序的看管等。由此，渝中區(qū)政府制定了由財政補(bǔ)助 （按照社區(qū)建筑面積每㎡每月0.3元）、居民自籌（按照每戶每月5元）的政策，保障社區(qū)每月必需的大修基金，支付相應(yīng)的清潔、保安費(fèi)用；同時由社區(qū)居委會出面聘用社區(qū)的下崗工人、無業(yè)人員從事社區(qū)清潔、保安的工作，并從補(bǔ)助的大修基金中拿出一部分作為勞動酬勞。

對于較新和新建商住小區(qū)，通過加強(qiáng)物業(yè)管理覆蓋率、規(guī)范物業(yè)服務(wù)市場、提高物業(yè)矛盾糾紛調(diào)處率、加強(qiáng)業(yè)主組織建設(shè)、開展物業(yè)管理創(chuàng)優(yōu)和星級評比活動等多種方式加強(qiáng)社區(qū)的物業(yè)管理工作。

圖7　社區(qū)居民自治清理社區(qū)環(huán)境

2.6成效：社區(qū)滿意度和認(rèn)同度明顯上升、社區(qū)居民自豪感不斷增加

通過渝中區(qū)的社區(qū)綜合整治工作，取得了四個方面的成效：一是群眾的社區(qū)認(rèn)同度和參與度得到了提高，主人翁意識逐步加強(qiáng)；二是居民的財產(chǎn)和利益得到了相應(yīng)提升，社區(qū)的房屋租金和價格都有明顯的上漲；三是社區(qū)的生活環(huán)境得到了改善，原居民的回遷逐步增多，群眾對社區(qū)環(huán)境的珍惜度也明顯增強(qiáng)，亂丟垃圾現(xiàn)象明顯減少；四是黨群關(guān)系得到了進(jìn)一步的提升，居民對政府的信任度大大增加。

3　重慶市渝中區(qū)社區(qū)整治規(guī)劃的主要經(jīng)驗

重慶市渝中區(qū)的社區(qū)整治工作是在以“政府引導(dǎo)、專家領(lǐng)銜、社區(qū)自治、群眾參與”為宗旨的前提下，而開展的一項卓有成效的民生工程，較好的將自上而下的政策指引與自下而上的民生問題進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合。總體來說，具有以下三個方面值得借鑒的經(jīng)驗：

3.1引入智庫：聆聽專家意見，廣泛吸收經(jīng)驗

渝中區(qū)在社區(qū)整治過程中，充分征求專家意見，聘請了不同行業(yè)的專家擔(dān)當(dāng)顧問。這些顧問參與整治的全過程，在方案編制階段，積極指導(dǎo)建設(shè)單位合理選位，精心設(shè)計；在方案審查中，對不按規(guī)定配置社區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施或其設(shè)計方案不滿足規(guī)劃和實(shí)際使用要求的建設(shè)項目，采取否決制；在改造實(shí)施階段，加強(qiáng)跟蹤服務(wù)，指導(dǎo)其順利實(shí)施，專家顧問的意見作為建設(shè)項目申請規(guī)劃竣工驗收的重要前置條件。

此外，渝中區(qū)還多次就相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容召開社區(qū)規(guī)劃沙龍和專題座談會，聽取各方聲音，圍繞社區(qū)整治的工作背景與工作思路、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展、社區(qū)社會管理創(chuàng)新、社區(qū)整治中的規(guī)劃創(chuàng)新和規(guī)劃師的角色等問題展開深入的研討。保證了本規(guī)劃的基礎(chǔ)不是建立在單向的技術(shù)認(rèn)識上，而是多方價值觀的體現(xiàn)。

圖8　專家顧問改造現(xiàn)場調(diào)研

圖9　社區(qū)規(guī)劃沙龍座談會

圖10　社區(qū)整治工程座談會

3.2依靠居民：深入社區(qū)實(shí)際，調(diào)動居民參與積極性

渝中區(qū)社區(qū)整治工程基本實(shí)現(xiàn)了社區(qū)原住居民的全過程參與，在規(guī)劃設(shè)計的方案階段、具體實(shí)施的施工階段、竣工驗收階段以及后續(xù)維護(hù)階段都充分征求了社區(qū)居民的意見，并將居民的滿意度作為社區(qū)整治成效的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第一階段，整治方案的公示與征求居民意見。方案公示階段由街道、居委會、設(shè)計單位組成工作組，到基層社區(qū)向居民介紹整治方案的內(nèi)容，按照5天的公示時間向居民收集意見，針對居民的具體意見反復(fù)進(jìn)行討論、協(xié)調(diào)與修改。該階段是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治、公眾參與的最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。從具體的實(shí)踐來看，應(yīng)該社區(qū)整治工程選擇了數(shù)個重要社區(qū)進(jìn)行示范性的方案公示，但該階段并沒有覆蓋所有的整治社區(qū)，即公眾參與還是屬于范例化、個案化形式。

第二階段，整治實(shí)施中的居民監(jiān)督。主要表現(xiàn)在居民對整治施工單位的工作監(jiān)督、對違章搭建物拆遷的監(jiān)督；為推動搭建建筑的拆遷，整治公共環(huán)境，街道和居委會管理部門會社區(qū)聽證會，召集相關(guān)利益人，分析搭建物拆除的必要性，從政府管理角度說服搭建的戶主主動拆除，通過聽證會的召開，其他居民也會從提升社區(qū)居住環(huán)境的角度主動勸說搭建的戶主拆除，從而保障整治工程的順利推進(jìn)。該階段體現(xiàn)了政府與居民之間的博弈關(guān)系，既有合作也有矛盾；也反映出了居民與居民之間因利益不同也會有矛盾與合作。事實(shí)上，從目前實(shí)施情況來看，違章搭建基本為行政強(qiáng)拆，僅有極少數(shù)居民能夠主動拆除?？梢?，為推動實(shí)施階段的順利進(jìn)行，需要制定政府、居民（包括代表不同利益全體的代表）之間的互動機(jī)制，減輕政府的行政壓力，調(diào)動居民的積極性。

第三階段，整治工程竣工后的居民自治維護(hù)。如前文所述，渝中區(qū)轄區(qū)內(nèi)居住社區(qū)大多建設(shè)年份較早，因此大多數(shù)社區(qū)在整治竣工后通常采取社區(qū)自治與居民自治相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)的日常維護(hù)，并由財政補(bǔ)助和居民自籌的方式籌集大修基金，也可以聘用社區(qū)的下崗工人、無業(yè)人員對社區(qū)環(huán)境進(jìn)行維護(hù)。通過居民的自籌自護(hù)，使居民參與到社區(qū)的建設(shè)和維護(hù)之中。該階段可以說是整治改造工程中的一大創(chuàng)舉，是渝中區(qū)政府根據(jù)渝中區(qū)社區(qū)實(shí)際情況作出政策應(yīng)對。大修基金的政策解決了老社區(qū)缺乏日常維護(hù)資金的困境，為后續(xù)的社區(qū)環(huán)境維護(hù)與建筑維護(hù)提供了經(jīng)濟(jì)保障；而聘用社區(qū)的下崗工人、無業(yè)人員從事社區(qū)清潔、保安工作的措施則體現(xiàn)了政府對底層民眾的關(guān)注，也有利于居民之間社區(qū)認(rèn)同感的建立。

圖11　社區(qū)工作者介紹規(guī)劃

圖12　社區(qū)居民共同協(xié)商

圖13　整治實(shí)施中居民監(jiān)督

3.3形成合力：政府部門重視，配套政策及管理到位

為避免政府部門條塊分割導(dǎo)致的各自為政，本次整治工作搭建了國土、規(guī)劃、建委、市政等多部門聯(lián)動，市、區(qū)、街道、社區(qū)四級管理共同參與的組織架構(gòu)。此外，還制定了一系列的規(guī)范性政策文件：一是市政府發(fā)布的關(guān)于開展社區(qū)整治工作的政策動員文件：二是市政府及相關(guān)部門制定的關(guān)于社區(qū)整治工作的技術(shù)指導(dǎo)文件；三是市級相關(guān)部門出臺的關(guān)于社區(qū)整治工作的資金保障措施；四是相關(guān)區(qū)級政府、部門出臺的具體落實(shí)上級政府關(guān)于開展社區(qū)整治工作的各項文件，這些文件包含了政策動員、技術(shù)指導(dǎo)及資金保障等不同方面。

圖14　社區(qū)整治管理框圖

4　重慶市渝中區(qū)社區(qū)整治規(guī)劃存在的不足

從渝中區(qū)社區(qū)整治的4年實(shí)踐來看，社區(qū)整治工作依舊側(cè)重于物質(zhì)層面的建設(shè)，例如街道景觀整治、房屋立面改造、城市綠化亮化等。渝中區(qū)的社區(qū)改造規(guī)劃多是單個社區(qū)的工程性規(guī)劃，缺乏上位規(guī)劃在總體格局、風(fēng)貌控制、規(guī)劃指引和實(shí)施機(jī)制等方面的系統(tǒng)要求。

目前，重慶市的社區(qū)整治工作主要由城鄉(xiāng)建委和國土房管部門負(fù)責(zé)牽頭，規(guī)劃部門在參與方式上主要是對房屋立面整治效果（色彩、風(fēng)格、高度等）的方案審批、公共服務(wù)配套設(shè)施的審查，以及提供專家咨詢和智力支持，而缺乏深度的規(guī)劃管理配合工作。造成這一問題主要有兩個原因：一是傳統(tǒng)的“重工程、輕規(guī)劃”的基本思路所限；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域本身工作的缺失，從規(guī)劃編制體系的角度來看，城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，在規(guī)劃范圍方面，總體規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃都針對特定的行政區(qū)域，控制性詳細(xì)規(guī)劃的范圍包括標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)（街區(qū)）、地塊兩個層級，修建性詳細(xì)規(guī)劃則針對具體的地塊（或若干地塊），沒有相應(yīng)的規(guī)劃與社區(qū)這一層級相對應(yīng)；三是傳統(tǒng)城市規(guī)劃對老城區(qū)建設(shè)的忽視，相關(guān)的法規(guī)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)偏重于新區(qū)建設(shè)，老城區(qū)社區(qū)的有機(jī)更新缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)支撐體系，需要強(qiáng)化規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系來加強(qiáng)對社區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)。

5　重慶市渝中區(qū)社區(qū)整治規(guī)劃的若干啟示

5.1技術(shù)創(chuàng)新：進(jìn)一步完善社區(qū)規(guī)劃編制方法和內(nèi)容

為加強(qiáng)社區(qū)層面的規(guī)劃實(shí)施性和可操作性，需從規(guī)劃方法和內(nèi)容方面進(jìn)一步充實(shí)完善。從技術(shù)方法上，要對現(xiàn)行的城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行完善，重點(diǎn)針對城市中的老、舊社區(qū)出臺特定的有機(jī)更新的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定。如突破 “指標(biāo)簡單量化、條文標(biāo)定”等一般規(guī)劃控制模式，發(fā)掘具有明顯地方特色的建構(gòu)筑物和具有地方特色的城市空間景觀，從建筑容積率、建筑密度、建筑后退間距、建筑消防間距、綠地率等提出特殊控制的技術(shù)規(guī)定。

從規(guī)劃內(nèi)容方法上，除工程性的街道景觀整治、房屋立面改造、城市綠化亮化，還需豐富社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、社區(qū)文化特色傳承、社區(qū)資產(chǎn)發(fā)展等創(chuàng)新性內(nèi)容。劃定社區(qū)更新單元，建立社區(qū)規(guī)劃實(shí)施項目庫，形成后續(xù)社區(qū)規(guī)劃實(shí)施不同責(zé)任主體的行動指引，制定、落實(shí)分年度社區(qū)整治項目數(shù)量與類型，實(shí)施項目工程管理，組織項目審查、批準(zhǔn)與竣工驗收，使社區(qū)規(guī)劃成為行之有效的可持續(xù)的行動模式。

5.2管理維護(hù)：吸納社會力量拓展資金來源渠道

渝中區(qū)社區(qū)整治工程能夠取得良好的效果很大一部分來自于整治資金的充足保障，基本完全來自于市、區(qū)兩級財政支持。但社區(qū)改造需要持續(xù)的、龐大的資金系統(tǒng)支撐，完全依賴財政資金力度很難持續(xù)開展與推廣。因此，擴(kuò)大資金的來源渠道是非常必要的，也是社區(qū)整治工程能否推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。建議政府能夠設(shè)立資金鼓勵制度，搭建資金投融資平臺，根據(jù)政府財政、企業(yè)資金、社團(tuán)資金投入方式、運(yùn)作方式的不同制定不同的鼓勵政策。

5.3監(jiān)督機(jī)制：引入第三方加強(qiáng)整治工作的全過程監(jiān)督與管理

作為涉及基礎(chǔ)民生工程的社區(qū)整治，是與居民關(guān)系最密切的建設(shè)活動，也是實(shí)踐規(guī)劃建設(shè)活動公眾參與、居民自治的最好的平臺。從渝中區(qū)的實(shí)踐來看，整治中考慮了社區(qū)居民的公眾參與，尤其在整治方案的公示與征求意見階段、整治實(shí)施中的居民監(jiān)督階段，設(shè)定了居民參與的機(jī)制。但僅限于居民個人參與，不可避免的會出現(xiàn)不同利益主體為了自身利益而忽視整體利益的情況。為真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)整治利益最大化、整體效果最優(yōu)的目標(biāo)，建議實(shí)施管理部門委托第三方（NGO組織）作為公眾參與環(huán)節(jié)的監(jiān)督方，根據(jù)整治工程涉及的主要利益主體的特征（通常整治過程中涉及的利益主體有政府方、市場投資方、社區(qū)居民甲方、社區(qū)居民乙方），在整治方案的公示與征求意見階段、整治實(shí)施中的居民監(jiān)督階段，制定公眾參與的機(jī)制，協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系，最終形成可行的途徑。

［1］倪曄.城市和諧社區(qū)規(guī)劃管理的構(gòu)思與研究［D］.同濟(jì)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

［2］周蜀秦.城市社區(qū)規(guī)劃：讓公眾參與進(jìn)來［J］.廣西城鎮(zhèn)建設(shè)，2012，（4）：32-34.

［3］張曉平，鄒自力，湯江龍.溝通式規(guī)劃方法在我國土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用 ［J］.安徽農(nóng)學(xué)通報，2009，15（13）：182-184.

［4］劉卓君.基于倡導(dǎo)性規(guī)劃理論的武漢市城市規(guī)劃公眾參與［J］.現(xiàn)代園林，2012，（2）：32-36.

［5］王瑛，蔣丕彥，夏天.不能再被忽視的社區(qū)規(guī)劃——深圳市龍崗區(qū)五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃試點(diǎn)工作的啟示 ［J］.城市規(guī)劃，2009，（4）：54-56.

［6］胡偉.城市規(guī)劃與社區(qū)規(guī)劃之辨析［J］.城市規(guī)劃匯刊，2001，（1）：60-63.

責(zé)任編輯：孫蘇

住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化助推綠色崛起

河北省日前就推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化出臺指導(dǎo)意見，確定了發(fā)展目標(biāo)和措施?！皟赡陜?nèi)，河北省將培育4個省級住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化綜合試點(diǎn)城市；到2016年年底，全省住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化項目開工面積將達(dá)到200萬m2，單體預(yù)制裝配率達(dá)到30%以上?！焙颖笔∽》砍青l(xiāng)建設(shè)廳副廳長王舟在河北省住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化新聞發(fā)布會上介紹說，河北將從8個方面重點(diǎn)推進(jìn)、大力發(fā)展住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，提高住宅品質(zhì)，助推全省綠色崛起。

（摘自：《中國建設(shè)報》）

Community Regulation and Planning in Urban Renew al

City communities，the basic composing elements of theentire city and urban adm inistration，play an irreplaceable role in unveiling urban contextand features.From the harsh problems caused by extensivemode like remote neighbourhood，uncoordinated community environment，community environmental incongruity and communitymanagement loophole，it is regarded that community regulation and planning are the key tools to tackle the problems in community construction.Based on the regulation practice of Yuzhong district in Chongqing，some experience and inspiration are summarized from theaspectsof regulationmechanism，regulation compilingmethods，public involvementand regulation fund source.

community regulation and p lanning；regulationmechanism；community planning compilingmethods；public involvement

TU 984.11+3

A

1671-9107（2015）10-0017-06

2015-09-01

曹春霞（1978-），男，湖北武漢人，研究生，高級工程師，注冊城市規(guī)劃師，主要從事城市規(guī)劃設(shè)計與研究工作。