地方政府的一項重要職能是為公眾提供公共服務(wù)。為了更好地讓人民群眾共享政府提供的公共服務(wù)，國家提出了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的重要目標(biāo)。那么，在地方政府具體實踐中，公共服務(wù)水平和實際效果到底如何?本文按照我國行政區(qū)劃選取地市級政府作為研究對象(不包括直轄市和副省級市)，對全國317個地市級政府的公共服務(wù)績效狀況進(jìn)行評估。

一、公共服務(wù)績效評估的現(xiàn)實價值與指標(biāo)選擇

政府職能在不同歷史階段具有不同的內(nèi)涵和外延。我國行政體制改革一直把政府職能轉(zhuǎn)變作為核心。公共服務(wù)成為政府的一項重要職能，是我國政府職能轉(zhuǎn)變符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和時代要求的現(xiàn)實結(jié)果。2002年政府工作報告中首次明確政府職能的新定位，“切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來”①朱镕基:《政府工作報告——2002年3月5日在九屆全國人大第五次會議上》，《人民日報》2002年3月17日，第2版。。接著，在黨的十六大報告中提出，“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”②江澤民:《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，《江澤民文選(第三卷)》，北京:人民出版社，2006年，第549頁。。此后，又不斷強調(diào)要強化政府的公共服務(wù)職能，切實解決民生問題。

但是，面對不同區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，公共服務(wù)均等化成為一個迫切需要解決的社會問題。黨的十七大報告中開始強調(diào)，“必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。在2012年《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確提出，到2020年，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯縮小，爭取基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在十八屆三中全會決定中重申了地方政府的公共服務(wù)職能，而且強調(diào)了“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”的總目標(biāo)要求和在全面改善和保障民生部分“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的要求。

那么在實踐中，從地方政府提供公共服務(wù)的現(xiàn)實狀況來看，基本公共服務(wù)的均等化程度到底如何?哪些公共服務(wù)的差異較大，哪些領(lǐng)域公共服務(wù)的差異較小?這些都是需要評估與研究的現(xiàn)實問題。本文就是針對地市級政府這一層面為研究對象(不包括直轄市和副省級市)，在研究范圍上把全國317個地市級政府作為樣本，評估全國地方政府在履行公共服務(wù)領(lǐng)域職能以及公共服務(wù)的均衡發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)其中一些共性問題，為下一步更好地實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化目標(biāo)的政策建議提供參考。

對于政府公共服務(wù)績效評估，已經(jīng)出現(xiàn)了不同的指標(biāo)體系。例如，較早是國家人事部推出的政府績效評估指標(biāo)體系中，對公共服務(wù)評估的次級指標(biāo)只有3個:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息公開程序、公民滿意度。①參見范柏乃:《政府績效評估理論與實務(wù)》，北京:人民出版社，2009年，第202頁。又如，有些地方政府績效評估實踐中，把評估指標(biāo)體系按照經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、黨的建設(shè)這五大建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展與民生狀況來劃分。與此類似，也有些地方政府把公共服務(wù)項目的評估放在了社會發(fā)展領(lǐng)域，包括山東、湖南省的做法。

分析上述這些指標(biāo)設(shè)計，至少存在如下問題:一是評估范圍窄，無法涵蓋政府公共服務(wù)職能的基本而重要的內(nèi)容。二是分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也不全面，沒有涉及到醫(yī)療衛(wèi)生和文化體育這些基本公共服務(wù)項目。三是把一些不屬于政府公共服務(wù)職能的項目包括在內(nèi)，例如，政府公共服務(wù)上網(wǎng)率，這本身不是政府提供公共服務(wù)的范圍，而屬于政府管理方式問題。

在總結(jié)上述已有績效評估實踐中對公共服務(wù)績效評估指標(biāo)設(shè)計及其問題的基礎(chǔ)上，本文在公共服務(wù)評估指標(biāo)選擇上，注重運用客觀性指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo);同時把指標(biāo)在公共服務(wù)領(lǐng)域的重點性與全面性相結(jié)合的特點突出出來。根據(jù)政府公共服務(wù)職能所涉及的重要領(lǐng)域，選擇了基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育這4項指標(biāo)。這里要說明的是，社會保障這一公共服務(wù)領(lǐng)域的評估，考慮到其與社會管理職能關(guān)系更為密切，因此把它放入了對地方政府社會管理績效的評估體系。然后，在三級指標(biāo)選擇上，全部是客觀指標(biāo)，并且是能夠體現(xiàn)公共服務(wù)效果和一些重要領(lǐng)域的結(jié)果指標(biāo)，根據(jù)指標(biāo)數(shù)據(jù)來源和可量化標(biāo)準(zhǔn)，最后確定了20個三級指標(biāo)。本文就是從這些具體指標(biāo)評估以及二級指標(biāo)的評估，分析發(fā)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)領(lǐng)域的一些具有共性特點的問題，為政策建議提供一些基礎(chǔ)。

二、地市級政府公共服務(wù)績效總體評估結(jié)果

對全國317個地市級政府(按行政區(qū)劃不包括副省級城市)公共服務(wù)的績效評估，根據(jù)研究中確定的四大指標(biāo)維度，對基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育這四類公共服務(wù)總體績效進(jìn)行評估。在評估指標(biāo)體系中選擇的都是正向指標(biāo)，基本原則是得分越高，說明該項公共服務(wù)績效越高。評估所用的所有指標(biāo)數(shù)據(jù)都來自官方正式出版物，包括中國統(tǒng)計年鑒、財政年鑒，地方政府的年鑒、統(tǒng)計年鑒、財政年鑒，還有相關(guān)專項年鑒。

1.地市級政府的總體績效狀況

對全國317個地市級公共服務(wù)總體評估，根據(jù)排序賦值與權(quán)重得分結(jié)果，公共服務(wù)總體績效結(jié)果，在317個地市級政府中，第一名是江蘇無錫市，最后一名是青海的玉樹州。從全國排名前30的地市級政府來看，它們在不同省份以及地區(qū)分布情況，如表1所示。

表1 公共服務(wù)總績效全國前30名地級市政府的分布情況

可見，排名前30的地市級政府，在分布上同時具有分散和集中的特點。這些地級市分布在11個省(自治區(qū))，是比較分散的。然而，有超過一半的地級市，即16個是在山東、江蘇、浙江這3個省份，這種分布又是比較集中的。而且，30個地市級政府中有22個，即73%都分布在東部地區(qū)省份。西部地區(qū)有5個，占到17%;中部地區(qū)有3個，只占10%。從這種分布特點可以看出兩點。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與GDP總量高，是公共服務(wù)總體績效高的重要條件，或者說是一個基本前提。江蘇、山東、浙江三省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和GDP總量當(dāng)時在全國排名前4位，公共服務(wù)績效高的地級市在這幾個省份中分布數(shù)量也最多。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高又不是保證公共服務(wù)總體績效高的充分條件。有些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高或GDP總量高，但是公共服務(wù)總體績效并不高。比如，東北地區(qū)三省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體上高于西部地區(qū)，但這三省中沒有一個地級政府公共服務(wù)總體績效進(jìn)入全國前30名。

2.省級政府層次的績效差異狀況

從27個省份(不含4個直轄市)各自所轄地市級政府的公共服務(wù)績效平均值得分來看，排在前5名的分別是:浙江、山東、福建、江蘇、河北;最后5名是:貴州、四川、青海、西藏、云南。從各省內(nèi)部地市級之間公共服務(wù)均等化發(fā)展程度分析，結(jié)果與各省公共服務(wù)平均水平排序并不一致。按照各省所轄地市級政府公共服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)差來排序，標(biāo)準(zhǔn)差越小，說明均等化程度越高。

圖1 各省內(nèi)公共服務(wù)總體績效均等化程度排名

如圖1所示，從公共服務(wù)均等化程度結(jié)果看，有9個省份的均等化程度低于全國平均水平。具體有這樣幾種情況:一是，有些省份公共服務(wù)總體平均值較高，但省內(nèi)均等化發(fā)展程度卻較低。較具代表性的是江蘇，雖然該省公共服務(wù)平均水平位于全國第4位，但其省內(nèi)各地市級的公共服務(wù)水平差異卻很大，均等化程度低于全國平均水平。二是，有些省份公共服務(wù)總體平均水平偏低，但其均等化程度較高，這種情況屬于低水平均衡，需要整體提升公共服務(wù)水平。較具代表性的是西藏，其公共服務(wù)差異或均等化程度排全國省份第2位，但其平均水平則是倒數(shù)第4位。三是，有些省份公共服務(wù)總體評價水平較高，而且內(nèi)部差異也較小，這些屬于公共服務(wù)整體水平和均等化程度較高的省份，例如浙江、福建。

整體上分析各省公共服務(wù)績效平均值與標(biāo)準(zhǔn)差反映的均等化程度差異，發(fā)現(xiàn)不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的一些省份，面臨著實現(xiàn)公共服務(wù)均等化發(fā)展的重大問題;而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的省份，有的也面臨著公共服務(wù)均等化發(fā)展的任務(wù)。

三、地市級政府各類公共服務(wù)的績效差異分析

分析了公共服務(wù)總體績效狀況之后，本部分選取評估公共服務(wù)的一些具體指標(biāo)績效，包括二級指標(biāo)和部分三級指標(biāo)，分析不同領(lǐng)域公共服務(wù)的具體績效差異狀況。

1.四類公共服務(wù)的績效差異

對全國317個地市級政府的四大類公共服務(wù)績效評估，是公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系中二級指標(biāo)的評估，具體選取的是基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化體育這4個指標(biāo)。

表2 全國地市級政府四類公共服務(wù)績效差異結(jié)果

從四類公共服務(wù)總體績效得分的標(biāo)準(zhǔn)差來分析，如表2所示，基礎(chǔ)設(shè)施這一類公共服務(wù)領(lǐng)域得分的標(biāo)準(zhǔn)差最大，其次是教育科技，第三是文化體育，最后是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差的統(tǒng)計含義，比如，基礎(chǔ)設(shè)施這一類公共服務(wù)績效的標(biāo)準(zhǔn)差最大，說明全國317個地市級政府在這一公共服務(wù)領(lǐng)域的得分?jǐn)?shù)據(jù)波動性最大，或者說不均等程度最大。這主要可能是因為沒有一項全國統(tǒng)一的強制性標(biāo)準(zhǔn)，而是各地根據(jù)自己的財政條件提供這類公共服務(wù)。

從這四大類公共服務(wù)績效得分與GDP和財政收入的關(guān)系來看，與GDP和財政總收入關(guān)系最大的是基礎(chǔ)設(shè)施這一類公共服務(wù);其次是教育科技這一公共服務(wù)領(lǐng)域。這說明，基礎(chǔ)設(shè)施和教育科技這兩類公共服務(wù)領(lǐng)域的績效，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間有著顯著正相關(guān)關(guān)系。要實現(xiàn)這兩類公共服務(wù)的均等化發(fā)展，難度比較大，因為受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，或者說受GDP和財政收入限制比較大。

2.四個基本公共服務(wù)具體指標(biāo)的差異

下面分析一些更為具體的指標(biāo)績效，包括各類公共服務(wù)中具有代表性的指標(biāo)，比如:農(nóng)村自來水覆蓋率;教育領(lǐng)域的師生比;醫(yī)療領(lǐng)域的醫(yī)生與床位比重;文化體育的萬人圖書館、博物館等指標(biāo)。選取的這幾個指標(biāo)分別是各類公共服務(wù)的重要指標(biāo)，也是基礎(chǔ)性公共服務(wù)指標(biāo)。通過這些指標(biāo)分析，可以判斷全國地級市層次在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的差距。

從普通中小學(xué)師生比這一指標(biāo)分析的絕對值來看，在全國317個地市級政府當(dāng)中，比例最高的是新疆阿勒泰地區(qū)，為1083.53;而比例最低的則是青海玉樹，為323.91;兩者相差約3.35倍。其中，高于全國平均值的地級市有147個，占46.37%。

從萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員這一指標(biāo)的絕對值來看，在全國317個地市級政府當(dāng)中，數(shù)量最多的是新疆烏魯木齊，為80.13;而數(shù)量最少的則是廣東潮州，僅為12.36;兩者相差6.48倍。其中，高于全國平均值的地級市有139個，占43.85%。

從農(nóng)村自來水覆蓋率這一指標(biāo)數(shù)據(jù)來看，在全國317個地市級政府當(dāng)中，覆蓋率最高是100%，全國共有9個地級市;而覆蓋率最低的是西藏林芝，僅達(dá)到10.9%;兩者相差達(dá)9.17倍。其中，高于全國平均水平的地級市有156個，占到49.21%。

從萬人擁有圖書館、博物館等數(shù)量來看，在全國317個地市級政府當(dāng)中，數(shù)量最多的是新疆哈密地區(qū)，為9.78;而數(shù)量最少的則是青海玉樹。其中，高于全國平均水平的地級市有90個，占到28.39%。

根據(jù)分析數(shù)據(jù)可以判斷，普通中小學(xué)師生比所代表的教育領(lǐng)域的公共服務(wù)，與其他三類公共服務(wù)領(lǐng)域相比較而言，全國差異是最小的，或者說均衡發(fā)展程度較高。其次是萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員所代表的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和農(nóng)村自來水覆蓋率代表的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，差異更大一些。而萬人擁有圖書館等數(shù)量所代表的文化體育這一公共服務(wù)領(lǐng)域，差異是最大的，而且高于全國平均水平的地級市比例是最低的，可見其均衡發(fā)展程度是最低的。

3.三類公共服務(wù)財政支出指標(biāo)的差異

在分析各類公共服務(wù)總體績效差異基礎(chǔ)上，分別對教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等三類服務(wù)中的財政支出這一重要指標(biāo)進(jìn)行具體分析。根據(jù)這一重要指標(biāo)的評估結(jié)果，判斷三類公共服務(wù)領(lǐng)域在各地區(qū)的差異。

教育科技的財政支出占地方一般預(yù)算支出的比重，全國317個地市級政府中，排在第一名或者說教育科技投入比重最高的是福建莆田，最后一名是青海玉樹。教育科技支出比重排在前20名地市級政府的分布情況:廣東4個，廣西3個，西藏3個，新疆3個，福建2個，浙江、山東、山西、安徽、云南各1個。從地區(qū)劃分來看，這些地級市分布是，東部地區(qū)有8個，中部地區(qū)2個，西部地區(qū)10個。教育科技支出比重排在最后20名地市級政府的分布:遼寧3個，江西3個，青海2個，安徽2個，四川6個，內(nèi)蒙古、甘肅、黑龍江、寧夏各1個。從地區(qū)劃分來看，東北地區(qū)有4個，中部地區(qū)5個，西部地區(qū)11個。

從上述教育科技財政支出比重前后各20名的對比分析，可判斷出，東部地區(qū)的支出比重總體上排在第一位，因為前20名中東部地區(qū)占了40%，而后20名沒有東部地區(qū)的地級市。而東北地區(qū)則相反，沒有進(jìn)入前20名的地級市，最后20名中卻占到了20%。西部地區(qū)特點更為明顯，呈現(xiàn)出兩極分化和更加不平衡狀況，西部地區(qū)的地級市在前20名中占到一半，而在最后20名也占到一半稍多。從這一指標(biāo)上分析，西部地區(qū)教育公共服務(wù)的發(fā)展差異最大，均等化發(fā)展難度也最大。

醫(yī)療衛(wèi)生的財政支出占地方一般預(yù)算支出的比重，全國317個地市級政府中，排在第一名的是安徽亳州市，最后一名是青海玉樹。其中前20名的分布是:安徽有5個，廣西4個，四川3個，河北3個，河南2個，云南、江西、廣東各1個。從地區(qū)劃分來看，這些地級市分布是，中部地區(qū)有8個，西部地區(qū)8個，東部地區(qū)4個。排在最后20名地市級政府的情況:遼寧有4個，廣東4個，四川4個，山東、新疆、西藏、湖南、安徽、江蘇、內(nèi)蒙古、青海各1個。從地區(qū)劃分來看，東部地區(qū)有6個，東北地區(qū)4個，中部地區(qū)2個，西部地區(qū)8個。

從上述醫(yī)療衛(wèi)生財政支出比重前后各20名地級市的對比分析，可以初步判斷出，中部地區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生支出比重方面是較高的，在前20名占到40%，尤其是以安徽省最為突出。而東部地區(qū)情況則較差一些，尤其是廣東最為突出，在最后20名當(dāng)中占20%。這些差異說明，醫(yī)療衛(wèi)生財政支出的比重與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、GPD和財政收入沒有必然的正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地級市政府未必有較高的醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)支出比重。

文化體育等經(jīng)費財政支出占地方一般預(yù)算支出比重的大小，全國317個地市級政府中，排在第一名的是浙江衢州市，排在最后的是山西忻州市。其中前20名地市級政府分布是:浙江有3個，新疆4個，內(nèi)蒙古2個，青海2個，陜西、河南、廣東、海南、甘肅、安徽、江蘇、西藏、寧夏各有1個。從地區(qū)劃分來看，這些地級市的分布是，東部地區(qū)有6個，中部地區(qū)2個，西部地區(qū)12個。排在最后20名地市級政府的情況:云南有5個，湖北5個，廣西2個，四川2個，山西2個，安徽、貴州、遼寧、湖南各有1個。從地區(qū)劃分來看，中部地區(qū)有9個，西部地區(qū)10個，東北地區(qū)1個。

從上述文化體育經(jīng)費財政支出比重前后20名地級市的對比可以看出，東部地區(qū)的文化體育支出水平較高，沒有排在最后20名的地級市;中部地區(qū)較差，排在全國最后20名的地級市政府比例是最高的;而西部地區(qū)則是呈現(xiàn)出兩極分化狀態(tài)。

四、本研究的主要發(fā)現(xiàn)與政策意義

通過對全國317個地市級政府的公共服務(wù)績效進(jìn)行分析，尤其是不同地區(qū)之間公共服務(wù)差異性分析，可以從總體上看出公共服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，以及公共服務(wù)績效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家政策等因素之間的一些初步關(guān)系。

1.公共服務(wù)績效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系判斷

通過全國317個地市級政府的公共服務(wù)績效排名，大致可以得出兩點結(jié)論性判斷。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高是提供高績效公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和前提。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低或財政收入低，就會在很大程度上影響到公共服務(wù)的總體績效。從全國317個地級市來分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與GDP總量高，是公共服務(wù)總體績效高的重要條件，或者說是一個基本前提，這從全國排名前30的地市級政府就可以看出。從27個省份公共服務(wù)績效平均水平分析，基本上呈現(xiàn)出東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份排名靠前、西部省份排名靠后的狀態(tài)。從不同區(qū)域分析，就東部和西部地區(qū)而言，公共服務(wù)績效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和績效是成正比的。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效最高、財政收入與GDP總量和人均GDP都最高，其公共服務(wù)績效也最高;而西部地區(qū)則正好相反。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高并不是公共服務(wù)績效高的充分條件。如果只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或GDP與財政收入達(dá)到一定水平，但其他方面條件不具備，也不會必然或自動實現(xiàn)公共服務(wù)的高績效。還與地方政府對某一項公共服務(wù)領(lǐng)域的重視程度、支出意愿有一定關(guān)聯(lián)。所以，要從其他領(lǐng)域找原因，提出加強公共服務(wù)的政策建議。不少地方公共服務(wù)績效差，未必是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高或財政條件不具備，而是在公共服務(wù)財政支出或財政分配上出現(xiàn)了問題。例如，文化體育領(lǐng)域的財政支出比重，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財政收入沒有必然的正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地級市政府，在文化體育的財政支出比重并不一定高;相反，經(jīng)濟(jì)較為不發(fā)達(dá)地區(qū)的地級市政府中卻有不少在文化體育公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出比重較高。

2.不同公共服務(wù)類別和指標(biāo)的績效差異判斷

從基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育這四大類公共服務(wù)的總體績效分析得出:在全國317個地級市中間，基礎(chǔ)設(shè)施這一領(lǐng)域績效差異最大，或者說最不均衡。教育科技和文化體育的差異程度在四類公共服務(wù)領(lǐng)域居于中間狀態(tài)。而醫(yī)療衛(wèi)生這一公共服務(wù)領(lǐng)域的差異相比較而言是最小的。這最可能的原因是國務(wù)院實施統(tǒng)一政策，即實行了從農(nóng)村到城市的基本醫(yī)療保險，以及農(nóng)村的新型合作醫(yī)療政策，使得不同省份和地方政府都加大了提供醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的力度，從而利于縮小這類公共服務(wù)的差距。

從四大類公共服務(wù)領(lǐng)域各抽取一個具體公共服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行評估，結(jié)果發(fā)現(xiàn):與其他三個指標(biāo)(即農(nóng)村自來水覆蓋率、醫(yī)生與床位和人口的比重、萬人擁有圖書館、博物館)的績效相比，普通中小學(xué)師生比這一指標(biāo)的績效，在全國317個地級市的績效差距上是最小的;而萬人擁有圖書館、博物館等數(shù)量這一指標(biāo)的績效，全國的差距則是最大的，這可能因為多年來對地方政府的公共文化服務(wù)強調(diào)不夠而導(dǎo)致的地方政府對圖書館和博物館等服務(wù)供給的隨意性問題，在一定程度上加大了各地之間的差距。

3.制定公共服務(wù)的統(tǒng)一政策與分層落實

前已發(fā)現(xiàn)，地方政府公共服務(wù)績效水平并不完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、GDP和財政收入，還受其他因素影響。其中一個重要因素是公共服務(wù)領(lǐng)域的政策與制度設(shè)計，特別是與中央政府關(guān)于公共服務(wù)政策的統(tǒng)一性與強制性有關(guān)。

特別是要實現(xiàn)各地方教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展，必須在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，增加對這些基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出及支出比重，建立起以均等化為導(dǎo)向的公共財政制度和公共財政分配政策。增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，加大政府對教育、衛(wèi)生等的投入，提高供給公共服務(wù)的效率。加大公共服務(wù)領(lǐng)域的中央財政轉(zhuǎn)移支付力度和省級向下一級政府財政轉(zhuǎn)移支付力度。例如，“基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)衛(wèi)生等公共服務(wù)，應(yīng)由中央、省和縣三級政府共同承擔(dān)，各級政府承擔(dān)的比例視各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定”①安體富，任強:《公共服務(wù)均等化:理論、問題和對策》，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第8期。。同時，逐步提高各項公共服務(wù)的投入在政府財政支出中的比重，這對于政府全面履行公共服務(wù)職能而言是一項基本而重要的任務(wù)。

就不同區(qū)域公共服務(wù)績效差異而言，不論是基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技，還是醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育，都是西部地區(qū)內(nèi)部績效差異最大，也即西部地區(qū)基本公共服務(wù)水平最不均衡?？梢?，西部地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，不僅要解決公共服務(wù)整體水平低的問題，還要解決公共服務(wù)不均衡的問題。為此，必須由中央政府加大對西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，這是保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的西部地區(qū)提高基本公共服務(wù)均等化水平的一個前提。實施中央向地方轉(zhuǎn)移支付來促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均衡化發(fā)展的政策，必須有重要的轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整改革?！坝捎诟鞯刎斦顩r不同，需要建立針對不同情況的專項轉(zhuǎn)移支付配套政策;對于確?；竟卜?wù)均等化的專項轉(zhuǎn)移支付，則不需要接受該專項轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)提供配套資金?！雹趯O德超:《推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的直接途徑》，《東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第4期。這樣，對于那些西部較為落后的地區(qū)，地方財政收入來源較少和財政自給能力不足，就可以享受少提供與中央轉(zhuǎn)移支付相配套的資金，或者不須提供配套資金而無條件享受轉(zhuǎn)移支付資金。這樣的目的是為了進(jìn)一步縮小地區(qū)間公共服務(wù)結(jié)果的巨大差異，更接近公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

促進(jìn)各地公共服務(wù)均等化的制度建設(shè)中，可以考慮制定和完善社會資本介入提供公共服務(wù)的制度，這與政府購買公共服務(wù)的制度有效結(jié)合起來。李克強總理在2015年3月5日的政府工作報告中，對于增加公共服務(wù)的供給和增加公共產(chǎn)品的投資方面，提出了鼓勵社會參與和社會資本的介入③李克強:《政府工作報告——2015年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上》，《人民日報》2015年3月17日，第2版。，這在一定程度上對政府提供公共服務(wù)的財政支出是一個重要補充。

在國家統(tǒng)一政策之下，加強具有統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)考核?？梢钥紤]，對不同領(lǐng)域公共服務(wù)的財政支出也要求像教育領(lǐng)域支出那樣，設(shè)定出具有強制性的指標(biāo)和財政支出比例。這些政策制定與實施都要堅持一個根本要求，“要始終堅持讓人民群眾在改革中受益?！⒏庸接行У捏w制機制，讓全體人民共享改革發(fā)展成果”④《扎實做好經(jīng)濟(jì)體制改革各項工作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供動力和保障》，《人民日報》2014年2月19日，第1版。。而且要特別注重“政策頂層設(shè)計與政策分層對接的關(guān)系”⑤《完善和發(fā)展中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2014年2月18日，第1版。，在中央政府提出公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)的要求之下，各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)馗黜椆卜?wù)提供的實際情況，以及不同領(lǐng)域公共服務(wù)發(fā)展的差異化程度，有針對性地制定出更為具體的推進(jìn)公共服務(wù)均等化的政策。