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        古代如何選拔官吏

        2015-08-25 12:40:14張國剛
        公務(wù)員文萃 2015年8期
        關(guān)鍵詞:通判君主官員

        張國剛

        美國著名學(xué)者福山4月份在清華大學(xué)公管學(xué)院有一次演講,說在世界上大多數(shù)國家都還是世襲制的時候,中國古代就建立了一套完備的官僚制度。這大約是學(xué)術(shù)界的共識。古今異世,但亦有傳承。歷史上的治國理政經(jīng)驗,特別是官吏選拔和監(jiān)管的經(jīng)驗,也許值得我們今天加以借鑒。

        怎樣才可以當(dāng)官?

        大約從春秋戰(zhàn)國算起,特別是商鞅變法之后,中國職業(yè)官僚選拔體制逐漸成熟。從最初的軍功爵制(按功績選拔人才),到察舉征辟制(推薦與選拔相結(jié)合),再到科舉制(考試選拔人才),歷史上摸索出了一套職業(yè)官僚管理體制。大體包括選拔、考核、監(jiān)察、升遷、待遇等環(huán)節(jié)。

        商鞅變法制度的二十等爵制,是最典型的軍功選官制度。這種制度的缺點是,有軍功者未必擅長治國理政。打天下的未必就能治好天下。因此,隨著官僚制度的成熟,會把任職與賞功區(qū)分開來。劉備因為參加鎮(zhèn)壓黃巾農(nóng)民軍,立了戰(zhàn)功,獲授縣尉職務(wù),過了幾年,清理軍功出身的干部,他被裁員,解釋無效,惹得他把前來裁員的上級(郡督郵)揍了一頓?!度龂萘x》把這事“嫁禍”給了猛張飛,其實是劉玄德自己干的。

        察舉征辟制是漢代常用的選官制度,特點是地方推薦與中央選拔相結(jié)合。各地在給朝廷進貢自己的農(nóng)副土特產(chǎn)的時候,有一種特別的“土產(chǎn)”——當(dāng)?shù)氐娜瞬拧_@叫作“任土作貢”,一方水土,養(yǎng)一方人嘛。被推薦上來的人選,需要經(jīng)過書面和口頭考試。內(nèi)容以推薦科目不同而有所不同。

        這些科目中,有一個叫直言極諫科。要求考生對當(dāng)朝時政得失,做出批評,并且提出自己的解決方案,叫作“對策”。漢武帝的名臣董仲舒就是因為提出了“罷黜百家,獨尊儒術(shù)”的對策,而被選拔上來的。于是,在唐宋以后的歷朝,正常用人渠道之外,“直言極諫”成為人才脫穎而出的特殊通道。唐太宗貞觀年間,門客馬周因為給人寫了一篇擊中時弊的“千古奇文”(毛澤東語),結(jié)果被一路提拔上來。唐代進士及第之后的“制科”,也保留了“直言極諫”科選拔特殊人才。這種渠道要求官員對于當(dāng)前棘手的社會與治理問題提出具有操作性的真知灼見。

        唐代的科舉制度,特別是進士科,主要考試不是死記硬背,除了詩文寫作才能,最重要的是“時務(wù)策”。進士及第只是取得做官的資格(叫“官資”),猶如我們今天的大學(xué)畢業(yè),有參加公務(wù)員選拔考試的資格。初任官的入職考試,與任期結(jié)束等待新職位的前任官員的考試,同時進行。吏部組織的考試內(nèi)容,包括身(身體條件)、言(言談表現(xiàn))、書(書法水平)、判(處理復(fù)雜政務(wù)和案件的能力)四個方面?!芭小钡目碱}一般取有關(guān)國家大事的問題和疑難案例,考察熟悉法令程度與處理事務(wù)能力。一個官員在晉升到中高級職位(五品以上)之前,每調(diào)任一個新的職位,都有一次任職能力的測試。這種測試結(jié)果與其上一任期的政績結(jié)合起來,是擬定其新職位的主要依據(jù)。

        如何考績問責(zé)?

        除了初次入仕的各種選拔手段,更值得今人關(guān)注的,是進入官場之后的選任和提拔機制。政績是選拔的基礎(chǔ)條件,而政績的考核除了“GDP標(biāo)準(zhǔn)”(賦稅征收)外,最重要的是民生問題,如戶口的增殖、社會秩序的和諧。唐太宗有一次到地方上去視察,當(dāng)?shù)匾粋€官員,征集老百姓穿著統(tǒng)一的服裝,夾道歡迎,還給隨行官員都贈送羊、魚和土特產(chǎn),遭到唐太宗的嚴厲批評,說他擾民。

        唐代的考課制度最有特色,通常是每年一小考,三四年任期結(jié)束有大考。考課的標(biāo)準(zhǔn),一般分為“四善”、“二十七最”。“四善”是在個人品德、工作作風(fēng)、態(tài)度方面對全體官員的共同要求,即“德義有聞”、“清慎明著”、“公平可稱”、“恪勤匪懈”?!岸咦睢笔歉鶕?jù)不同的工作性質(zhì)與職責(zé),對官員的個人才干和工作成績,提出的不同的原則性要求。比如教育口的官員,“訓(xùn)導(dǎo)有方,生徒充業(yè),為學(xué)官之最”。地方州縣官,“禮儀興修,肅清所部,為政教之最”。對于主管倉庫出納的官員,“謹于蓋藏,明于出納,為倉庫之最”。

        在任職標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下,對官員的考核,分為3級9等。列入第一級的都得達到任職目標(biāo)(“最”),只是在“四善”上分出優(yōu)劣,分為上上(一最四善)、上中(一最三善)、上下(一最二善)這樣3個等第。第二級的3個等第,都沒有達到最佳任職目標(biāo),但是,基本職任尚能完成,工作作風(fēng)雖有瑕疵,還沒有負面的劣跡發(fā)生。最糟糕的是第三級的末三等:“愛憎任情、處斷乖理為下上”(處理政事,任情背理,能力低下),“背公向私、職務(wù)廢缺為下中”(徇私舞弊,耽誤職事),“居官諂詐、貪濁有狀為下下”(為人奸詐,貪腐劣跡,確鑿無疑)。他們都犯有瀆職罪,輕則處事乖理,重則徇私舞弊、貪污腐敗。

        官僚體制中,職官與胥吏的考核不同,任職也有重大區(qū)別?!奥毠佟保ㄆ饭伲┦钦碌臎Q策者,由中央任命,中央考核。中央和地方各級政府的“吏”(胥吏、令史)是具體文書事務(wù)的操作者(一般公務(wù)員),有另外的選拔和考績方式。這有一點像西方行政系統(tǒng)中,政務(wù)官員與事務(wù)職員的區(qū)別。

        威風(fēng)八面“巡視員”

        除了年終考核,任期結(jié)束的考績,平時的巡視制度也是考核官員的重要途徑。漢武帝最早建立了系統(tǒng)的刺史巡察制度。全國劃分為13個巡視區(qū),設(shè)十三部州刺史巡察之。此后唐太宗十道巡察、唐玄宗十五道按察,明代的十三道巡按,莫不繼承此制。

        巡視制度的特點是,照顧炎武的說法,人數(shù)眾多,“秩卑權(quán)重、職廣位顯”。因為“巡視員”(刺史、御史)級別比較低,相對而言,不那么世故,具有一股銳氣,敢于揭發(fā)檢舉地方大員的瀆職行為。因為是以朝廷特派員的身份出巡,位尊權(quán)重,具有震懾作用。東漢李固為荊州刺史,揭發(fā)郡太守的貪腐行為,大將軍梁冀一再維護說情,李固就是揪住不放,絲毫不給權(quán)臣面子。

        與漢代的巡視制度主要是對地方一把手的監(jiān)察不同,隋唐以后的巡察使、按察使,比如唐玄宗開元年間的“六察”,擴大了督察范圍,不僅是地方一把手,還包括所有品官。監(jiān)察的重點也從地方社會治安,轉(zhuǎn)為著重監(jiān)察地方官員的理政能力,對中央政策法令的貫徹執(zhí)行情況,以及地方官員的貪贓枉法、虐民害政情況。

        明朝御史巡按制度,更加嚴格規(guī)范。巡按御史從十三道(十三?。?10名監(jiān)察御史中,經(jīng)過嚴格挑選而產(chǎn)生。他們的行政關(guān)系隸屬于中央的都察院,每名巡按御史的產(chǎn)生,都是先由都察院選出兩名候選人,最后由皇帝欽點其中一名出任。巡按御史職責(zé)是代天子出巡,“大事奏裁,小事立斷”(大事奏請皇帝批準(zhǔn),小事當(dāng)即自行決定),平時行政隸屬關(guān)系雖然歸中央都察院管理,但在履行職能時并不受都察院掌控,而是直接對皇帝負責(zé)。雖然級別不高,但權(quán)力很大,“以小監(jiān)大”、“以卑督尊”,他們既有敢于揭露問題的勇氣和動力,又有處理問題的權(quán)威。

        宋代的通判制度則是最有特點的同級監(jiān)察。通判是皇帝派駐地方監(jiān)察知州(府)的官吏,號稱“監(jiān)州”,與知州(知府)平級。電視劇《新包青天》中有一出戲《通判劫》,劇情講新任登州通判唐真,與朝廷派來監(jiān)察登州事務(wù)的命官包拯合作,偵破登州知州與富商李坤官商勾結(jié),所犯下的貪瀆罪行和金融詐騙案件。通判名義上是知州的輔佐,但有權(quán)力直接向皇帝報告事務(wù)。知州向下屬發(fā)布的命令,必須要通判一起署名,方能生效。所謂“通判”即因與知州聯(lián)署而得名。除了監(jiān)州的責(zé)任,通判還可以對兵刑錢谷、戶口賦役之事,進行裁決,也必須與知州聯(lián)名通簽,方可施行??傊未耐ㄅ?,實際上是兼有行政與監(jiān)察權(quán)的中央特派官員。

        理想豐滿VS現(xiàn)實骨感

        唐太宗說過,政之清濁,猶如江河,關(guān)鍵在其源頭。如若源頭渾濁,其流怎么可能清澈?唐太宗的意思是說,作為皇帝,他自己才是政治清明與否的關(guān)鍵。大約正因如此,唐太宗才能鼓勵魏征這樣的大臣進諫,他還規(guī)定皇帝的詔書,必須通過中書門下審查并蓋上紅印,才可以下發(fā)。

        換句話說,中國歷史上政治制度最大的缺失,官僚制度的最大漏洞,是對于皇帝權(quán)力監(jiān)管的缺位和無奈?;实鄣氖酪u,決定了其人選未必賢能。歷朝官僚隊伍出問題,首先就出在皇帝身上。

        按照儒家的理想,要從兩個方面限制天子(皇帝)的權(quán)力。第一,天子應(yīng)該垂拱而治,讓選賢與能的宰臣去獨立處理各項政務(wù)。這一點與道家的“無為而治”不盡同而略相通。第二,君主要通過納諫來避免自己決策和行政中的錯誤,臣下要敢于動用糾錯機制,即敢于直言極諫。

        孔子的孫子、孟子的老師子思曾批評衛(wèi)侯,決策理政,自以為是,聽不到也聽不進大家的意見。他說,即使君主的意見正確,也應(yīng)該集思廣益,何況決策失誤呢?君主搞一言堂,文過飾非,搞得大家都噤若寒蟬,不敢說真話,成天揣摩著領(lǐng)導(dǎo)的心思拍馬屁,非亡國不可。

        近年出土的郭店楚簡,記魯穆公問子思:“何如而可謂忠臣?”子思回答:“恒稱其君之惡者,可謂忠臣矣。”能夠講真話,指出國君過失的,就是忠臣。傳承子思學(xué)說的孟子,也對齊宣王說:敢于指出國君重大過錯的,乃是貴戚重臣的本分。假如多次指正,國君仍不改正,就應(yīng)該換掉他。這是何等大膽的言論!敢于向君主提意見,彌補國君決策中的失誤,不是給領(lǐng)導(dǎo)拆臺,而是補臺,即所謂“和而不同”。

        約略晚于孟子的大儒荀子從操作層面,談到進諫納諫的現(xiàn)實意義。《荀子·臣道》有一段話,可以顛覆世俗對于儒家的看法,大意是:君主決策行事錯誤,將危及國家政權(quán)。大臣們能向君主提出不同意見,被采納則罷,不采納則走人,這是勸諫;意見被采納就罷,不采納不惜以身相殉,這是死諍;若能聯(lián)合眾人,率領(lǐng)群臣百官強制糾正君主之錯,君主雖然不情愿,卻不能不聽從,從而消除了國之大患,這叫輔弼;如果有大臣能拒絕執(zhí)行君主錯誤的命令,借用君之重權(quán),糾正君之錯事,使國家轉(zhuǎn)危為安,除去君主蒙受的恥辱,成就國家的重大利益,這叫作匡正。因此,能勸諫、死諍、輔弼、匡正之人,英明的君主會尊敬優(yōu)待他們,但愚昧糊涂的君主卻視之為寇仇。

        荀子的這番“臣道”,把臣屬在糾正君主錯誤方面的職責(zé)講得淋漓盡致??墒?,這只是儒家的理想,現(xiàn)實政治中,秦皇漢武,都不能容納臣屬的直言極諫,只是程度不同罷了。及至明清,皇權(quán)的獨斷性雖然不至于為所欲為,但是,它作為吏治清濁的總閘門總源頭的地位,只是更加突出。只要這個源頭沒有程序化的制約,所有的文官體制,即使再精致,也都只是一種人治的精致。更何況,唐宋以后科舉出身的官僚,選拔程序雖然更加嚴格,但為“千鐘粟”、“黃金屋”、“顏如玉”而奮斗的多,懷抱“致君堯舜上、再使風(fēng)俗淳”理想的少。

        與西方的權(quán)力制約不同,中國古代強調(diào)權(quán)力協(xié)商。和而不同,進諫納諫,本質(zhì)上是要求執(zhí)政者,在重大決策問題上,要與自己的管理團隊,進行有效的溝通和協(xié)商,一把手權(quán)責(zé)第一,但是不要搞一言堂。盡管道理言之鑿鑿,可是,在現(xiàn)實政治操作層面,由于缺乏制度化、機制化的硬性約束,全憑君主的道德自覺,勢必出現(xiàn)人存政存,人去政息的現(xiàn)象。像唐太宗與魏征那樣的合作,在歷史上不過是鳳毛麟角!如果不從最高權(quán)力的源頭建立官員約束機制,再細致嚴密的文官系統(tǒng),也終究只是人治的陪襯罷了。

        (摘自《南風(fēng)窗》)

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