王景堅+凌楓

摘 要：渡口渡船容易發(fā)生群死群傷事故，相關單位及人員務必根據法律法規(guī)要求落實安全管理責任，正確、全面履職?；诖耍疚慕Y合新頒布的《內河渡口渡船安全管理規(guī)定》，著力闡明海事管理機構對渡口渡船安全監(jiān)督管理過程中需要注意的問題及把握的側重點。

關鍵詞：渡船 職責 管理

渡船是方便人民群眾出行的重要水上交通工具，渡運安全關乎千家萬戶的幸福，然而，近年發(fā)生的客渡船重大交通事故，暴露出當前渡口渡船管理體制、政策法規(guī)、技術手段等方面仍然存在諸多不足。作為監(jiān)管部門之一的海事管理機構必須認真履行法律法規(guī)賦予的管理職責，不斷完善渡船安全監(jiān)督管理，保障渡船航行安全。

1.客觀定位，正確理解和執(zhí)行《內河渡口渡船安全管理規(guī)定》（以下稱9號令）

（1）正確理解9號令中海事機構應承擔的主要職責。9號令第三條規(guī)定：交通運輸部主管全國內河交通安全管理工作?？h級地方人民政府依據《中華人民共和國內河交通安全管理條例》，負責設置和撤銷渡口的審批，建立、健全渡口安全管理責任制，指定負責渡口和渡運安全管理的部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依據《中華人民共和國內河交通安全管理條例》和國務院相關規(guī)定履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口渡船的安全管理職責。

縣級人民政府指定的部門在職責范圍內負責對渡口和渡運實施安全管理。

各級海事管理機構依據各自職責對所轄內河水域內渡船的水上交通安全實施監(jiān)督管理。

以上條款明確規(guī)定了各相關單位的管理職責，這里面有兩個問題應當引起我們重視和思考。一是地級市（東莞、中山）下面沒有縣級政府，直接到鎮(zhèn)政府，那么鎮(zhèn)政府是否能夠替代縣級政府并同時履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職責呢？如果答案是肯定的，那么鎮(zhèn)政府則具體承擔縣級以上人民政府和鎮(zhèn)政府的雙重職責；如果答案是否定的，對于地級市、鎮(zhèn)政府這種二元行政區(qū)域，應該由誰來履行法規(guī)規(guī)定的縣級人民政府的的職責。筆者認為，在沒有縣級人民政府的情況下，應該遵循“誰審批、誰負責”的原則，由地級市政府承擔渡口渡船安全管理的職能，并由其指定具體部門負責對渡口和渡運實施安全管理。二是縣級人民政府指定的部門在職責范圍內負責對渡口和渡運實施安全管理，各級海事管理機構依據各自職責對所轄內河水域渡船的水上交通安全實施監(jiān)督管理。在這里明確了海事機構僅對渡船的水上交通安全實施監(jiān)督管理，應當著重圍繞渡船適航、渡工適任、通航環(huán)境順暢等方面開展工作，其他的諸如渡口碼頭安全設施、渡口安全管理制度、上下渡船秩序維護等應由指定部門督促渡口運營人落實。

（2）9號令第四條規(guī)定縣級以上人民政府應當加強對內河渡口渡船安全管理工作的組織領導。

第三十五條規(guī)定縣級以上地方人民政府及其指定的有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當建立渡口渡運安全檢查制度，并組織落實。在監(jiān)督檢查中發(fā)現渡口存在安全隱患的，應當責令立即消除安全隱患或者限期整改。

第三十八條規(guī)定海事管理機構應當建立渡船安全監(jiān)督管理制度。在監(jiān)督管理中發(fā)現渡船存在重大安全隱患的，應當責令立即消除安全隱患或者限期整改，并及時通報當地縣級以上人民政府及其相關部門。

以上條款表明在日常渡運安全管理中，地方政府或者指定部門處于組織領導地位，應當由其牽頭組織相關部門開展渡口渡船的聯合檢查或者專項檢查活動，并按照有關制度加強渡運安全隱患檢查整改。海事機構應當在地方政府的領導下，建立渡船安全監(jiān)督管理制度，在檢查中發(fā)現渡船存在重大安全隱患的，除了責令其消除安全隱患之外，還應當及時通報當地政府及其相關部門。目前這種隱患通報機制還存在一些問題，一是海事處所在地沒有縣級人民政府，并涉及到幾個鎮(zhèn)，直接報送給市政府涉嫌越級，一般是對各鎮(zhèn)分頭通報；二是隱患通報后極少有整改結果信息回饋。鑒于這種情況，筆者認為基層海事處在通報相關鎮(zhèn)政府后應當將情況上報分支局，由其匯總后通報市政府及指定部門。如果沒有指定部門，建議直接報送當地安委會。

（3）關于9號令責任主體及處罰依據模糊條款的理解。

①9號令采用了渡口運營人術語，附則解釋為負責渡口營運和安全管理的經營人或者管理人；而在第六章法律責任的對象均為渡船所有人或經營人。兩者之間法律關系值得商榷。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口渡船多數采取承包經營模式，渡船登記證書所有人和經營人一般是村委會，村委會普遍采取招投包形式將渡口渡船轉包給其他人員經營，從而就造成了船舶登記證書上的經營人與承包合同上實際經營人不一致。針對復雜的承包經營關系和不同身份人員，筆者認為頂層管理者從法律層面有必要對相關對象和法律關系加以明確和統(tǒng)一，尤其是船舶登記證書所有人或者經營人的責任，未經登記不得對抗第三人；地方政府也要對這種多次轉包做出必要的限制，避免相互間產生責任推諉。但就具體海事行政執(zhí)法而言，明確將法定登記的船舶所有人或者經營人、經任職的渡船船員作為重點監(jiān)管對象，不應受其經營權轉包而主體責任隨之轉移的影響或者干擾。

②9號令個別條款責任主體表述模糊及罰則依據不明顯。

如第七條規(guī)定渡口應當根據其渡運對象的種類、數量、水域情況和過渡要求，合理設置碼頭、引道，配置必要的指示標志、船岸通訊和船舶助航、消防、安全救生等設施。本條主體為渡口，但渡口是物，不具備民事行為能力，那么由誰履行該項職責，如果渡口不履行此義務，該處罰誰，以什么條款處罰？

又如第十條規(guī)定渡口運營人應當加強對渡口安全設施和渡船渡運的安全管理，根據國家有關規(guī)定建立渡口、渡船安全管理制度，落實安全管理責任制。如果渡口運營人不落實此義務，又缺乏相應的責罰，該怎么處理。

再如第十四條規(guī)定了渡口運營人應當督促渡船清點并如實記錄每航次渡船載客數量及車輛駕駛員等隨船過渡人員，并開展定期或者不定期核查。而渡船是物，不具備清點和如實記錄人數的民事能力，責任主體不明確。

針對前述情況，結合《安全生產法》第五條“生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責”的規(guī)定，筆者認為申請設立渡口的單位（村委會或者其他組織）主要負責人必須對其所屬渡口承擔《安全生產法》第十七條的職責，對渡口渡船安全生產擔負主體責任，并有足夠投入保證渡口設備設施符合渡口安全運營的要求，加強渡運安全生產檢查督促，及時消除渡運安全隱患。endprint

（4）關于9號令未能明確界定渡口水域產生的問題。

9號令第五條規(guī)定了縣級人民政府在審批渡口的設置和撤銷時應當充分考慮安全因素，明確渡運水域范圍、渡運路線、渡運時段、渡口位置等主要內容。

第二十六條規(guī)定了渡船應當在渡運水域內按照核定的渡運路線航行。在渡運水域內不得從事水上過駁、采砂、捕撈、養(yǎng)殖、設置永久性固定設施等可能危及渡船航行安全的作業(yè)或者活動。第二十七條規(guī)定順航道行駛的船舶駛近渡運水域時，應當加強了望，謹慎駕駛，采取有效措施協助避讓。

但是目前政府對渡口設置的批復文件中，對渡運水域范圍、渡運時段均未有明確的界定，以上條款在執(zhí)行中便缺少法規(guī)依據，無法約束影響渡運安全的上述行為。此外，各渡口開航時間比較混亂，普遍存在夜間有人過渡即開航的現象，對渡運安全管理及緊急情況下的處置工作造成不便，因此盡快確定渡口水域及渡運時段等顯得十分迫切。

綜上所述，正確理解是有效執(zhí)行《內河渡口渡船安全管理規(guī)定》的先決條件，也是海事管理機構實施具體監(jiān)督管理事務中應當把握的原則和立場，既要避免執(zhí)法越位也要防止缺位。

2.圍繞職責，突出抓好渡船安全監(jiān)管重點部位

通常，人、船舶、環(huán)境、管理是導致事故發(fā)生的四大要素，而且人為因素占到80%以上，多宗渡運事故也表明是由于人的思想認識偏差、駕駛操作不當、僥幸心理較強、管理水平低下所致。

（1）有針對性開展渡船船員培訓考核。目前渡船船員大多是渡口所在地或者附近村民，普遍年紀較大、文化程度低、學習能力較差，特別是渡船船員長期在固定的水域駕駛固定的船舶，形成了固定駕駛習慣和思維方式，缺乏比較借鑒，缺乏學習提高。鑒于各渡口所處水域情況不同，除了強化渡船船員安全知識更新之外，應當結合季節(jié)性和渡船年限，有針對性對渡船船員開展實操能力考核，特別是AIS設備使用、雷雨大風防抗、緊急情況下自救等，同時，逐步提高渡船船員培訓考試發(fā)證資格要求，改變當前渡船船員素質普遍較低的狀況，從源頭上最大限度減少人為因素造成事故。

（2）狠抓渡船檢驗質量關。由于渡船多數是由一些小型造船廠制造，其設計能力相當差，同時在船型選取、推進功率選擇、操縱系統(tǒng)配置等方面受制于造船預算，使得渡船的設計、建造與實際使用存在不匹配的問題，通常存在以下幾種現象：一是乘客人數未超定額但船舶已超過滿載水線；二是船舶本身未合理設置壓載，使用時船尾吃水過小，船舶后車無力，影響操縱性能，使用者則在船尾加載不規(guī)則石塊、水泥塊等；三是因吃水不足，舵效差，使用者擅自拆除舵角限位塊，導致舵葉左右擺向超過60度，回舵時間過長，無法及時操控舵向；四是用作舵鏈的鋼絲纜直接暴露在甲板上，無防護裝置等，這些設計或者使用保養(yǎng)的硬傷，任何一個都足以對渡船安全構成重大威脅。因此，船舶檢驗部門應當高度重視渡船的檢驗把關，絕對不能放松標準，對不滿足檢驗規(guī)范要求的絕對不予發(fā)證，同時利用渡船更新改造契機推薦使用設計更加科學、建造質量更加可靠、綠色環(huán)保的新型渡船。

（3）嚴格落實現場監(jiān)督工作制度。9號令第三十八條明確規(guī)定海事管理機構應當建立渡船安全監(jiān)督管理制度。廣東海事局也將渡口渡船列為四類重點監(jiān)管船舶之一。因此，各分支局務必要建立健全渡船安全監(jiān)督管理工作制度，嚴格按照規(guī)定的檢查頻率、內容、要求等開展監(jiān)督檢查，發(fā)現安全隱患時要求其立即或者限期整改，超期不整改的采取相應海事行政強制措施，并及時通報當地政府及指定部門。同時，可采取不同轄區(qū)交叉登船檢查方式開展不定期內部工作督查，確保安全監(jiān)督管理工作制度落實。

（4）反饋通報。各級海事管理機構應當與地方政府、交通運輸、安監(jiān)、港航、航道等部門建立渡運安全信息通報機制，在地方政府組織領導下召開聯席工作會議或者現場推進會，根據各方職責，著力解決影響轄區(qū)渡運安全的突出問題；并建議地方政府在進行村委會安全生產考核、發(fā)放渡口渡船維護改造資金及燃料補助時，可以將渡運安全管理狀況作為主要考量指標。

3.整合資源，提高渡運安全事故應急處置能力

避免渡運事故發(fā)生是保障人民群眾生命財產安全的最佳理想狀態(tài)。這就要求我們一方面要運用科學辦法查找當前渡運存在的薄弱環(huán)節(jié)持續(xù)改進，逐步消除引誘渡運事故發(fā)生的可能因素；另一方面要切實做好渡運事故險情發(fā)生時的應急處置準備工作，防患于未然。

《內河渡口渡船安全管理規(guī)定》第十五條：日渡運量超過300人次渡口的運營人及載客定額超過12人的渡船應當編制渡口渡船安全應急預案，每月至少組織一次船岸應急演習。日渡運量較少的渡口及載客定額12人以下的渡船，應當制定應急措施，每季度至少組織一次演練。

《內河交通安全管理條例》第四十八條：海事管理機構收到船舶、浮動設施遇險求救信號或者報告后，必須立即組織力量救助遇險人員，同時向遇險地縣級以上地方人民政府和上級海事管理機構報告。遇險地縣級以上地方人民政府收到海事管理機構的報告后，應當對救助工作進行領導和協調，動員各方力量積極參與救助。第五十一條：海事管理機構接到內河交通事故報告后，必須立即派員前往現場，進行調查和取證。

以上法律法規(guī)賦予海事管理機構組織力量救助遇險人員及進行內河交通事故調查職責，因此海事管理機構在日常管理中應當重點檢查渡口渡船應急預案的科學性、可操行以及評估其演練效果，提出海事專業(yè)意見；另外，應當加強轄區(qū)水上應急資源管理，將渡運水域優(yōu)先考慮在輻射能力范圍內，并充分利用自身技術優(yōu)勢，指揮協調附近相關船舶、人員及時開展人命救助工作，積極協助地方政府做好水上應急處置及善后工作。

4.結束語

渡口渡船安全管理是以地方政府為主導、各部門分工合作的系統(tǒng)工程。海事管理機構要堅決糾正以往大包大攬或者保姆式監(jiān)管模式，將資源和精力重點放在自身監(jiān)管職責的薄弱環(huán)節(jié)，同時也要努力推動地方政府逐步建橋撤渡和合并臨近渡口、實行公司化、公交化經營等，提高渡口渡船硬件設施和管理水平，進一步厘清各部門管理職責和工作界限，著力消除渡口渡船真空地帶或者薄弱環(huán)節(jié)，努力實現渡口渡船安全營運的無縫管理，不斷提高渡口渡船安全監(jiān)管質量，為民眾出行打造安全、便捷、環(huán)保的水上通道。endprint