陳卓群　周樹輝

[摘 要]農(nóng)村最低生活保障制度是我國社會保障體系不可或缺的一部分，在制度實(shí)施的過程中，還存在諸多不完備的地方。通過對北京市郊區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研得出的數(shù)據(jù)分析，了解當(dāng)?shù)氐捅Ｈ后w的特征及生活現(xiàn)狀，并對現(xiàn)行的低保政策實(shí)施情況進(jìn)行評價(jià)，進(jìn)而提出一些可行性建議。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；最低生活保障；農(nóng)村低保

[中圖分類號]F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2015）09-0049-06

我國，存在兩種生活保障制度——城鎮(zhèn)生活保障制度和農(nóng)村生活保障制度。但是，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，兩種生活保障制度的未來發(fā)展趨勢是要融合為一種。那么這個(gè)融合過程肯定是要從較差向好轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變，最后成為城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，逐步達(dá)到整合為一的保障制度。北京市的最低生活保障制度較為完善，是最易融合為城鄉(xiāng)一體化的一種最低生活保障制度。因此，研究北京市郊區(qū)的最低生活保障制度具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。本文作者擬對北京延慶縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)研、采集，在此基礎(chǔ)上分析其存在的問題和形成原因，提出政策建議。

一、我國農(nóng)村最低生活保障制度的歷史沿革

目前，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村是世界上大多數(shù)貧困人口的生活居住地，他們生活貧困，所以農(nóng)村救助是社會救助制度實(shí)施的主要內(nèi)容。我國農(nóng)村貧困救助包括扶持貧困戶和農(nóng)村最低生活保障制度。

農(nóng)村最低生活保障制度是指家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困群眾，由地方政府按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助[1]。農(nóng)村最低生活保障制度對象是農(nóng)村中缺乏或喪失勞動能力、無依無靠、沒有生活來源的老、弱、孤、寡、殘疾人員[2]，在吃、穿、燒、葬和教5個(gè)方面給予最基本的保障[3]。

農(nóng)村最低生活保障制度作為政府向社會提供的制度性公共產(chǎn)品，是一種以政府為主體參與社會資源再分配的行為，屬于財(cái)政分配范疇，是政府財(cái)政分配活動的重要內(nèi)容，為農(nóng)村最低生活保障制度平穩(wěn)運(yùn)行提供物質(zhì)保障。

從1996年，民政部先后在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌開展試點(diǎn)，隨后農(nóng)村最低生活保障制度在沿海和一些省會城市紛紛建立了起來。2006年各地積極貫徹黨中央關(guān)于逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度的指示精神，工作進(jìn)展明顯加快。2006年底，全國有23個(gè)省份2 133個(gè)（民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2007）縣（市）建立了農(nóng)村最低生活保障制度，有1 593.1萬人、777.2萬戶得到了農(nóng)村最低生活保障，分別比上年增長93.1%和91.4%[4]，平均每人月補(bǔ)差額為34.5元，全國民政部門累計(jì)發(fā)放農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助金41.6億元。

截至2013年底，全國農(nóng)村最低生活保障對象2 931.1萬戶、5 388.0萬人，農(nóng)村最低生活保障資金866.9億元，比上年增長20.7%，農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)2 434元/人、年，增長17.7%；月人均補(bǔ)助水平116元，比上年增長11.7%（見圖1）。

從2001年起，政府加大了對最低生活保障制度的資金投入，財(cái)政用于最低生活保障制度的支出逐年增長[5]。無論是農(nóng)村最低生活保障還是城鎮(zhèn)最低生活保障，低保保障金在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重也在增大，從2009年開始，農(nóng)村最低生活保障資金年增長速度明顯超過城市低保金，2013年農(nóng)村最低生活保障資金866.9億元，高出城市最低生活保障資金110.2億元，且在國家財(cái)政社會保障和就業(yè)支出中占的比例也逐步增加（見表1）。

北京作為國家的首都，政策執(zhí)行力較強(qiáng)，在北京郊區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民的素質(zhì)相對較高，對國家政策的關(guān)注度也相對較高，所以本文選取北京農(nóng)村作為研究對象。截至2013年12月底，北京市最低生活保障對象共16.55萬人，其中城市最低生活保障對象10.19萬人，農(nóng)村最低生活保障對象6.36萬人。2014年2月北京市的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為560元，已達(dá)到城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的86%。2007～2013年北京農(nóng)村最低生活保障人數(shù)如圖2。

二、北京郊區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)踐調(diào)查

延慶縣位于北京市西北部，屬于遠(yuǎn)郊區(qū)縣之一，延慶縣轄11個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)，總面積2 000平方公里。延慶縣是個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，有80%以上的人生活在農(nóng)村。該縣從2002年7月1日實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，雖然低保標(biāo)準(zhǔn)先后經(jīng)過了3次調(diào)整，由800元調(diào)整到900元，現(xiàn)在調(diào)整至1 100元，但是仍舊是北京各區(qū)縣中農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)最低的。

沈家營鎮(zhèn)位于延慶城東4公里，以養(yǎng)殖奶牛業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)支柱；工業(yè)以食品和鑄造、毛衣加工等為主。井莊鎮(zhèn)以旅游業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，山水并茂，植被豐富，是集綠色生態(tài)自然風(fēng)景區(qū)和民俗旅游為一體的休閑娛樂區(qū)。

本文選擇北京市延慶縣的沈家營鎮(zhèn)和井莊鎮(zhèn)兩個(gè)鄉(xiāng)種的4個(gè)村作為樣本村，在2013年進(jìn)行實(shí)地入戶調(diào)研研究。首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行座談，全面了解本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村最低生活保障整體情況，然后進(jìn)入村里進(jìn)行調(diào)研?？紤]到農(nóng)戶由于文化程度低或視力不明等原因降低調(diào)研質(zhì)量，筆者提前做好從調(diào)研問卷，對被訪者逐條詢問，訪談過程主要以對話為主，訪談對象盡量呈多樣化，男、女、老人都占有一定的比例。事后對問卷各個(gè)問題進(jìn)行逐條整理，分類統(tǒng)計(jì)，得出調(diào)研結(jié)果。

（一）調(diào)查研究過程

按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的農(nóng)村最低生活保障對象名單進(jìn)行隨機(jī)抽取低保樣本。村里低保戶數(shù)不足15戶的全部納入樣本范圍，另取5戶非低保戶；低保戶多于15戶的村子，按照樣本多樣性原則取15戶，另取5戶非低保戶。這5戶非低保戶中，按照不同經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行隨機(jī)抽取，經(jīng)濟(jì)條件好的為1戶/村，經(jīng)濟(jì)條件中等的為2戶/村，經(jīng)濟(jì)條件差的為2戶/村。樣本總數(shù)為64戶，普通戶樣本數(shù)為20戶（見表2）。

（二）農(nóng)村最低生活保障對象的特點(diǎn)

通過對樣本村的實(shí)踐調(diào)查，整理數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障人員存在以下問題：endprint

（1）文化程度低。低收入家庭的一個(gè)重要的特征就是文化程度低。在家庭最高學(xué)歷調(diào)查中，沒受過正式教育的人家占50%。

（2）身體狀況不佳，喪失勞動力。80.95%的農(nóng)村最低生活保障家庭中至少有一個(gè)殘疾人或大病者，包括大病患者、精神病患者、肢體殘疾等，他們基本上完全依賴他人，靠自身努力很難完全擺脫貧困境地[6]。農(nóng)村最低生活保障戶中有54.9%的保障對象完全喪失了勞動能力，35.4%的保障對象喪失部分勞動能力，雖然他們從事一些力所能及的勞動，但農(nóng)村的勞動強(qiáng)度已經(jīng)超出了他們的身體承受范圍，無法增加收入。

（3）收入來源單一。95%的保障對象或家庭成員為農(nóng)民，收入來源主要為農(nóng)業(yè)收入，沒有人外出打工或在正式工作單位就業(yè)，不會或沒有本錢做生意，收入來源少。這種有限的經(jīng)濟(jì)收入，使得貧困家庭在天災(zāi)人禍面前顯得極為脆弱。

（4）農(nóng)村最低生活保障群體最關(guān)心的問題。前3個(gè)問題依次是收入問題（59.8%）、醫(yī)療問題（50.3%）、子女教育（45.6%），明顯高于普通農(nóng)村居民；只有22.7%的保障人員關(guān)注就業(yè)問題。如果政府提供工作，保障對象中愿意就業(yè)的人員只有32.99%，其余的67.01%不愿意參加工作。從表3可以看出，現(xiàn)階段農(nóng)村最低生活保障家庭大多數(shù)都面臨或因勞動力缺失或被醫(yī)藥費(fèi)所累的困境。

三、 北京郊區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的不足

在農(nóng)村居民對農(nóng)村最低生活保障的滿意程度評價(jià)中，雖然很多農(nóng)民對農(nóng)村最低生活保障制度的具體內(nèi)容不了解，但是他們都知道這是國家扶持農(nóng)民脫貧的一項(xiàng)政策，對政策整體的滿意度較高[7]。每年上級政府都會準(zhǔn)時(shí)下?lián)苻r(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)資金，98%的農(nóng)村最低生活保障戶能按時(shí)、足額的領(lǐng)取保障金。但是，該制度在具體實(shí)施的過程中仍然存在很多有待解決的問題。

（一）農(nóng)村最低生活保障對象難確定

盡管北京市的各區(qū)、縣對農(nóng)村最低生活保障對象的家庭收入進(jìn)行了明確的劃分，在收入類別中應(yīng)該把哪些收入劃入到家庭收入中做了詳細(xì)說明，但在執(zhí)行中依然難以掌握[8]。一是對于應(yīng)計(jì)算的家庭收入，實(shí)際執(zhí)行中難以核實(shí)。保障對象收入調(diào)查和核實(shí)存在較大困難。

不少地方完全將農(nóng)村最低生活保障對象的認(rèn)定工作交由村委會負(fù)責(zé)，放棄了應(yīng)有的監(jiān)督職責(zé)。農(nóng)村最低生活保障制度評議小組中有人情因素的現(xiàn)象存在，在出具的證明中有隨意性、不負(fù)責(zé)任的情況。農(nóng)村居民的收入核算難，農(nóng)村家庭生產(chǎn)經(jīng)營狀況、農(nóng)民外出務(wù)工等情況難以掌握，實(shí)際收入難以核算。在確定農(nóng)村最低生活保障戶時(shí)，還是存在“進(jìn)村上門看房子，進(jìn)屋看被子，吃飯看盤子，穿著看身子，銀行看折子”簡單粗放的考察辦法，難免在確定低保對象中存在不合理現(xiàn)象。被訪者認(rèn)為在農(nóng)村最低生活保障實(shí)施過程中存在不合理現(xiàn)象的占18.45%，基本合理的占81.55%，其中“錯(cuò)?！钡默F(xiàn)象不嚴(yán)重（93.20%），而“漏?！钡默F(xiàn)象比較嚴(yán)重（76.70%）。

（二）農(nóng)村最低生活保障覆蓋程度低

截止2013年底，北京市農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為57 497人，而農(nóng)業(yè)人口289.7萬人，覆蓋率僅為1.98%。延慶縣農(nóng)業(yè)人口72萬人，低保人口6 511人，覆蓋率僅為0.91%。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村最低生活保障對象的大多是有精神疾病人、身體殘疾人，那些因教育致貧、因?yàn)?zāi)致貧等帶有特殊性、突發(fā)性的群體，很多家庭貧困但有子女的老年人和有正常勞動力但生活在貧困線下的窮困人口還排斥在保障范圍之外，覆蓋率不到5%（見表4）。

（三）農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助水平不高

2013年1月，北京市各區(qū)縣政府制定城鄉(xiāng)低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為人均740元/月。從表5中可以看出，低收入家庭的年收入標(biāo)準(zhǔn)比全市最低的延慶縣人均純年收入相差了近一倍。低保人員的家庭純收入低于人均生活消費(fèi)支出水平。

調(diào)研走訪的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最高低保標(biāo)準(zhǔn)580元/人、月，最低110元/人、月，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相差較大。在物價(jià)飛漲的的今天，低保補(bǔ)助還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以維持一個(gè)喪失勞動能力的人的基本生活，大多數(shù)的低保戶（69.14%）在享受低保補(bǔ)助后情況有所好轉(zhuǎn)，但是效果不明顯，相對于貧困家庭的花費(fèi)，低保補(bǔ)助只能杯水車薪（見表6）。

（四）農(nóng)村最低生活保障形式單一

現(xiàn)有的保障方式無一例外是發(fā)現(xiàn)金，或者直接將錢存入卡或者存折里，形式單一。

近幾年，北京市下了較大功夫推廣農(nóng)村最低生活保障配套措施，普遍建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度，針對低收入群眾面臨的各種實(shí)際困難，先后建立了農(nóng)村醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等系列救助制度，此外還設(shè)立了殘疾人救助，每月補(bǔ)助一些，救助綜合效應(yīng)大大加強(qiáng)。

農(nóng)民希望的配套措施為（多選）：減免醫(yī)療費(fèi)用（48.8%）、糧油、衣物等實(shí)物幫困（46.4%）、減免學(xué)雜費(fèi)（20.0%）、提供確切的就業(yè)機(jī)會（12.8%）。

（五）對農(nóng)村最低生活保障制度認(rèn)識和宣傳不夠

首先，在調(diào)查的村干部中，有很大一部分人都不清楚農(nóng)村最低生活保障制度的具體條例。他們以為低保只是傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度的延續(xù)，單純依靠舊經(jīng)驗(yàn)辦事，眼光仍局限于傳統(tǒng)的“三無”對象，不能正確理解此項(xiàng)制度在新形勢下所具有的重要創(chuàng)新意義。而農(nóng)村居民對低保政策的知曉途徑主要是通過村干部（見表7）。

其次，基層干部對于低保制度的宣傳不夠，特別是比較詳細(xì)的各項(xiàng)條例與公民權(quán)利強(qiáng)調(diào)不夠。造成了農(nóng)村居民對低保制度的知曉率很低，如表8。低保對象中，對政策非常了解的高知情群體一般都是低保對象中文化程度較高的人，但是這部分僅占了17%；對政策了解的一般村民只是知道有這樣的一個(gè)政策，但是低保政策具體的條例并不清楚。非低保戶對農(nóng)村最低生活保障政策了解程度更少（51.03%），很多人不知道有這樣的政策。說明村級干部的宣傳工作很不到位。非常了解的占4.55%，比較了解的占27.27%，一般了解的占31.82%，不了解的占36.36%，這跟北京的低保對象有關(guān)。在訪問的的對象中，呆傻、老年者居多，他們已經(jīng)沒有正常人的意識，根本沒有辦法了解農(nóng)村最低生活保障制度。endprint

一些比較貧困的農(nóng)民，有些根本不知道有低保制度，還有些人擔(dān)心由于申請了最低生活保障而受到歧視，特別是擔(dān)心影響子女和再就業(yè)等。此類的顧慮，應(yīng)該通過相關(guān)干部正確的引導(dǎo)和明確的宣傳，盡可能避免誤解。

在政策期望知曉途徑中，農(nóng)村居民更希望通過廣播（52.43%）的途徑來了解政策。他們的文化程度較低，不易讀懂文字之類的文件，且每戶的工作時(shí)間不同，不易集中開村民大會，而廣播的方式更易于村民接受，這有助于他們認(rèn)識和理解農(nóng)村最低生活保障制度。

（六）農(nóng)村最低生活保障與城市低保最低生活保障制度并軌難度大

加快城市化進(jìn)程是一個(gè)重要工作目標(biāo)，北京市有9個(gè)區(qū)、縣的農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤哂?0%，隨著城市化水平的逐步提高，農(nóng)村居民換入城鎮(zhèn)戶口并享受同樣的公共服務(wù)，包括社會保障服務(wù)及養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等，是件長期而艱巨的任務(wù)。城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為人均每650元/月，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)560元/月。2014年7月份農(nóng)村最低生活保障人數(shù)57 497人，要使農(nóng)村最低生活保障人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)到城市低保水平，那么財(cái)政投入要增加574萬元。農(nóng)村與城市的最低保障水平相差之大顯而易見，如果加快城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市最低生活保障制度的并軌，無疑給財(cái)政較為困難的區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來巨大壓力。

四、 政策建議

（一）合理確定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定，要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際消費(fèi)支出來界定，能夠更真實(shí)反映農(nóng)村居民基本生活，應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣母鱾€(gè)部門協(xié)調(diào)工作，對維持基本生活所需的衣、食、住、行等費(fèi)用及水、電等生活必需品所需費(fèi)用進(jìn)行核算，同時(shí)要兼顧未成年人義務(wù)教育費(fèi)用做一次比較徹底的調(diào)查，走訪調(diào)查每一類低保家庭，并參考當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來確定人均基本消費(fèi)和支出平均水平。

（二）加大農(nóng)村最低生活保障資金投入，合理劃分各級財(cái)政分擔(dān)比例

完善多渠道籌資體制和財(cái)政撥款制度。在縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上，縮短轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)，提高轉(zhuǎn)移支付效率[9]。擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障金的來源，調(diào)整個(gè)人所得稅的使用方向，征收社會保障稅。

合理劃分各級政府財(cái)政分擔(dān)比例，建立最低生活保障資金保證機(jī)制。目前北京農(nóng)村最低生活保障資金主要由區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財(cái)政負(fù)擔(dān)，與這兩級政府的財(cái)政收入不相稱，負(fù)擔(dān)較大。適當(dāng)調(diào)整市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，建立專項(xiàng)資金來解決農(nóng)村最低生活保障資金問題。可按照4∶4∶2的比例，分別由市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)村最低生活保障資金[10]。

（三）建立有層級的農(nóng)村最低生活保障制度

北京市農(nóng)村最低生活保障人群分為全額享受和差額享受兩種類型，從調(diào)研數(shù)據(jù)上可以得知，享受全額救助的人占少數(shù)，但難以克服低保制度的養(yǎng)懶現(xiàn)象。針對有勞動能力的農(nóng)村最低生活保障對象，確定一個(gè)享受農(nóng)村最低生活保障的期限，同時(shí)啟動再就業(yè)救助，重新就業(yè)后不得繼續(xù)領(lǐng)取低保資金。增加農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助對象的范圍，老人、兒童、學(xué)生等對象也納入進(jìn)來。

（四）完善農(nóng)村最低生活保障制度的配套體系

健全醫(yī)療救助體系、再就業(yè)救助體系、教育救助體系、重大自然災(zāi)害救助體系、扶貧等與農(nóng)村最低生活保障相結(jié)合的農(nóng)村社會救助體系。雖然北京市已經(jīng)逐步開展各項(xiàng)救助工作，但仍不足以解決因重大疾病和子女上學(xué)給農(nóng)業(yè)人口帶來的生活困難。醫(yī)療問題和子女上學(xué)問題是除收入以外農(nóng)業(yè)人口最關(guān)心的問題，有必要在現(xiàn)行的農(nóng)村最低生活保障制度基礎(chǔ)上，逐步完善重大疾病救助和子女教育救助，使廣大貧困農(nóng)戶在遇到困難時(shí)可以通過社會救助，解決溫飽問題。

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An Empirical Study on the Rural Area Subsistence Allowance System

within the Course of Rural and Urban Integration

——A Case Study of Beijing Suburban Areas

Chen Zhuoqun1 ，Zhou Shuhui 2

（1.Northeast Normal University，Changchun 130024，China ；

2.Chinese Academy of Agricultural Mechanization Sciences，Beijing 100083，China）

Abstract： Subsistence allowance system for rural residents is an indispensable part of social security system. However，some imperfection still exists during the implementation of this system. In accordance with the data obtained through the fieldwork in the Beijing suburban area，the article evaluated the current performance of subsistence allowance system and presented the feature and the status quo of relative residents. At last，it also proposed feasible suggestions.

Key words： urban and rural integration；subsistence allowances；rural subsistence allowance

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint