■譚明偉 ■重慶市豐都縣水務局，重慶 408200

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境狀況越來越差，尤其是水土流失問題日益加劇。為了有效解決水土流失問題，政府加強了水土保持工作的治理，并建立了生態(tài)補償機制，以增強水土保持工作的實效性。不過，從收集到的資料來看，目前的水土保持生態(tài)補償機制還存在不少的問題，這影響到生態(tài)補償在水土保持中的作用，有必要對生態(tài)補償機制進行完善。

1 水土保持生態(tài)補償機制中存在的問題

1．1 水土保持生態(tài)補償缺乏法律的強制性

針對水土保持生態(tài)補償工作的要求，中央和地方政府制定了一系列的政策措施，但是這些政策基本上都是以鼓勵性的規(guī)定為主，沒有與之對應的法律規(guī)定，導致所制定的制度、措施實施受到影響。對于企業(yè)來說，這些制度和措施只是一種建議，它們可以接受也可以不接受，或者接受后不執(zhí)行的企業(yè)也不能強制執(zhí)行或處罰。其結果有兩個，一方面，由于缺乏制定的法律強制性，有可能影響到企業(yè)之間履行社會義務的公平性，比如說在同一個區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，不同的企業(yè)對生態(tài)環(huán)境有著相同或類似影響，但是在生態(tài)補償機制上有很大的差異，此時對于多投入的企業(yè)來說是不公平的。另一方面，因為沒有法律強制性，人為因素決定提取資金的穩(wěn)定性，導致生態(tài)補償缺乏長期的、持續(xù)性的投入。

1．2 水土保持生態(tài)補償機制資金來源渠道比較狹窄

水土保持生態(tài)補償機制需要長期的、穩(wěn)定的資金來源，畢竟水土流失、生態(tài)破壞并不是一朝一夕能夠解決的事情。我國雖然已經(jīng)建立了水土保持生態(tài)補償機制，但是在資金來源上還缺乏穩(wěn)定性，資金來源途徑主要有中央和地方政府、當?shù)厝罕?，其中當?shù)厝罕娡豆ね秳谡紦?jù)了80%以上，中央財政轉移支付的比例雖然不斷增加，但是增長速度緩慢，跟不上水土保持工作的需要。同時，中央財政轉移支付主要是縱向轉移支付，橫向轉移支付所占比例不多。雖然，在國家財政收入當中基金、生態(tài)稅、財政補貼、優(yōu)惠信貸等也有部分用于生態(tài)補償，但是這些資金規(guī)模本來就比較少，要用于環(huán)境保護、生態(tài)環(huán)境建設的方方面面，可用于生態(tài)補償?shù)谋壤桓?。而水土流失基本上發(fā)生在中西部比較貧困的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，財政資金不足以滿足生態(tài)保持的需要。

1．3 水土保持生態(tài)補償主客體不明確

我國目前的水土保持生態(tài)補償機制是資源開發(fā)型生態(tài)補償機制，是以政府統(tǒng)籌、企業(yè)參與為基本形式，政府在這一機制當中負責生態(tài)化和城市建設、新農(nóng)村建設等，統(tǒng)籌企業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的關系，水土保持實際上是補償內(nèi)容的一部分。在這種模式當中，政府和企業(yè)是補償?shù)闹黧w，但是二者之間的責任關系并不明確，農(nóng)戶是補償客體，但是卻缺乏明確的、科學的補償標準。在資金的使用上，一般是由縣級政府設立的專門機構負責統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用，在使用上水利部門只提供部門核算標準，經(jīng)常被挪用或者資金使用不到位，沒有體現(xiàn)出生態(tài)補償?？顚Ｓ玫幕疽?。而補償征收主體的水利、環(huán)境等主管部門，卻沒有資金的使用支配權。

2 水土保持生態(tài)補償機制的完善建議

2．1 建立健全水土保持生態(tài)補償法律規(guī)定

我國是一個是社會主義法治國家，水土流失治理不僅僅是一個技術問題，也是一個法律問題，法律是治理水土流失最后的保障。最近幾年，我國為水土保持工作當中出臺了一系列的法律、法規(guī)，也出臺了一些政策、制度，但是還沒有建立起以水土流失綜合防治為目的的法律、法規(guī)體系，尤其是在水土保持生態(tài)補償方面，目前還有立法空白。建議在今后的立法工作當中，將水土保持生態(tài)補償納入立法工作當中，使生態(tài)補償有明確的法律標準作為依據(jù)，解決由此導致的不公平問題。一方面，國務院應該針對不同地區(qū)的水土流失，確定不同地區(qū)的最低補償標準，標準的制定按照水土流失治理成本、給農(nóng)戶帶來的損失、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，既要體現(xiàn)出公平性、又要體現(xiàn)出統(tǒng)一性，只有這樣才能增強生態(tài)補償機制的可操作性，避免補償不公平對企業(yè)積極性的影響。另一個方面，應該明確不履行義務的處罰機制，這一點應該在法律規(guī)定當中確立，同時明確處罰的執(zhí)行單位，建議由環(huán)境執(zhí)法單位負責生態(tài)補償機制的查處、處罰，明確處罰的標準，在這里可以參考環(huán)境違法處罰標準，將處罰上限規(guī)定為違法所得的3倍以上、5倍以下，嚴重者處于5倍以上、上不封頂?shù)牧P款。

2．2 擴大生態(tài)補償資金來源

要想擴大生態(tài)補償資金來源，不能將當?shù)厝罕娡豆ね秳谧鳛橘Y金的主要來源，因為這不能有效地維護補償對象的利益。鑒于此，在生態(tài)補償資金來源上提出如下建議:第一，將企業(yè)作為生態(tài)補償資金的主要來源，我國的生態(tài)補償機制是資源型生態(tài)補償機制，企業(yè)在資源開發(fā)當中從資源開發(fā)中獲得利益，當其為了獲取利益而損害到生態(tài)環(huán)境的時候，企業(yè)就需要為其行為承擔生態(tài)補償代價，當然這種補償針對的既是實際受損人，也是指整個生態(tài)環(huán)境。企業(yè)應該在獲取利益的同時，在水土流失治理的預期資金范圍之內(nèi)，企業(yè)提供持續(xù)性的資金投入，能夠讓生態(tài)補償獲得穩(wěn)定的資金來源。第二，加大中央和地方財政的投入力度，水土流失是一個涉及公共利益的環(huán)境問題，中央和地方政府在在水土流失治理當中有義不容辭的責任，這就意味著中央和地方政府應該加大水土流失治理的投入力度，其中就包括生態(tài)補償?shù)耐度?，建立財政生態(tài)補償機制財政投入增長機制，比如說明確規(guī)定生態(tài)補償財政投入每年的增長不低于本地財政增長比例等，這樣也能逐步的提高生態(tài)補償投入規(guī)模。

2．3 要明確政府、企業(yè)、補償對象、流域機構的主體責任

明確政府、企業(yè)、補償對象、流域機構的主體責任，目前在生態(tài)補償機制當中，當?shù)厝罕娞幱诮^對的主體地位，政府、企業(yè)和流域機構的主體性地位并不明確，以政府和流域機構為例，他們將自己看成一個管理者，而不是生態(tài)補償?shù)膮⑴c者，在這種情況只管理、不參與，勢必會影響到生態(tài)補償機制的實行。因此，生態(tài)補償機制的完善中，要明確上述主體的主體責任。政府應該將自己看成一個參與者，而不是單純的管理者，參與者既要對其進行有效的管理，又要利用自己手中的資源，積極的參與到生態(tài)補償當中，比如說協(xié)調(diào)企業(yè)與補償對象之間的關系，協(xié)調(diào)企業(yè)與企業(yè)之間的關系，協(xié)調(diào)補償標準等;對于企業(yè)來說，應該將其作為最重要的主體，要明確企業(yè)的生態(tài)補償責任，規(guī)定其在什么項目、什么情況下才承擔生態(tài)補償機制，以及如何履行生態(tài)補償機制。第三，補償對象的主體責任，要明確生態(tài)補償對象的范圍有哪些，不同的補償對象補償標準是什么，這一點也應該在今后的生態(tài)補償機制當中加以規(guī)定。第四，流域機構的主體責任比較特殊，流域機構在生態(tài)補償機制既是補償對象，又是補償主體，在這種情況下要理清在什么時候是補償對象，什么時候是補償主體，這樣才能解決流域機構主體不明確的問題。

3 結語

總之，水土保持生態(tài)補償機制中目前還存在不少問題，在今后的生態(tài)補償機制完善中，應該針對存在的問題對現(xiàn)有的生態(tài)補償機制進行完善，來保障相關權利人的合法權益，利用生態(tài)補償機制為水土保持提供更好的保障。

［1］中國水土保持生態(tài)補償機制研究課題組．我國水土保持生態(tài)補償機制研究［J］．中國水土保持，2009(08)．

［2］姜德文，黨維勤，張宇龍，蒲勇平．水電、水庫、礦產(chǎn)開發(fā)中提取一定資金用于水土保持治理的研究［J］．水土保持通報．2009(02)．

［3］鄂竟平．積極探索水土保持生態(tài)補償機制努力實現(xiàn)生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展雙贏［J］．中國水土保持，2008(10)．