( 中共臨朐縣委黨校 山東濰坊 262600 )

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、社會結構的變動，社區(qū)治理的內容和形式也不斷發(fā)生變化。臨朐相較于濰坊市內其他縣市區(qū)，是欠發(fā)達地區(qū)。近年來，臨朐以社區(qū)治理創(chuàng)新為載體，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展，城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)突出各自優(yōu)勢，互補、協(xié)調、互動、互助，形成了城市帶動農(nóng)村、農(nóng)村補給城市的良性循環(huán)。

一、臨朐社區(qū)治理創(chuàng)新的主要做法

臨朐縣2010年3月開始進行農(nóng)村行政管理體制改革，把原先的937個行政村合并為345個中心村?？h政府出臺了《關于推進農(nóng)村社區(qū)化服務與建設的意見》和《關于加強城市社區(qū)工作的意見》，成立了社區(qū)建設領導小組，統(tǒng)一指導全縣的城鄉(xiāng)社區(qū)一體化建設。按照規(guī)模適度、地域相近、有利于整合利用現(xiàn)有公共資源的原則，臨朐在全縣規(guī)劃了65個社區(qū)，每個社區(qū)覆蓋10-15個行政村約3000戶人家。

1.因地制宜，分類規(guī)化，分類指導。根據(jù)全縣各地發(fā)展基礎，臨朐把社區(qū)建設分為四類。一是城中村改造后形成的社區(qū)。城中村村民已無地可種，大部分從事第二、第三產(chǎn)業(yè)。通過城中村改造，村民全部上樓，不斷完善基礎設施，著力進行文化思想建設和居民素質提升，促使居民從質上完成從村民到市民的轉變；二是城鄉(xiāng)結合部社區(qū)。這類社區(qū)人員一般有兩部分組成，一部分是原有居民，家中有少量土地，但不以務農(nóng)為主，另一部分是外來打工人員。這類社區(qū)情況最復雜，管理及服務任務最重；三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地村為中心，輻射周圍形成社區(qū)。這類社區(qū)在發(fā)展時打破原村莊建制，積極實施村莊改造，重點建設新型農(nóng)民居住區(qū)，著力打造綜合服務中心，成為推動新農(nóng)村建設的主要力量；四是大村帶動型社區(qū)。在非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地，選擇那些人口較多、基礎條件較好、村級班子健全有力、群眾滿意度高的大村作為中心村，成立社區(qū)，配套完善綜合服務功能，輻射帶動周邊發(fā)展。

2.財政扶持，多元投入，有效利用閑置資源。臨朐建立了“政府引導、多方參與、市場運作”的資金投入模式，形成了各級財政配套、各類涉農(nóng)部門幫扶、各種社會力量投入相結合的資金投入機制?？h直部門進行包靠幫扶，全縣把26個重要社區(qū)駐地村，作為“規(guī)范化建設重點村”進行建設，要求縣直包靠部門從資金、物資等方面提供扶持，力圖以點帶面，帶動農(nóng)村社區(qū)建設與發(fā)展。鼓勵社會資金投入，把吸引無償捐助、回報鄉(xiāng)親與運用市場機制、獲得合理回報相結合，引導各類社會資金投入到社區(qū)建設上來。積極利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的閑置資源，如已撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公樓、已合并學校后所棄校舍、已棄置計生站、供銷社等，進行設施提升改造，一方面使閑置資源得到了充分統(tǒng)籌利用，另一方面也節(jié)省了大量建設資金。

3．完善服務體系，創(chuàng)建服務中心。按照“統(tǒng)籌兼顧、以人為本和服務至上”的原則，臨朐著重完善社區(qū)的服務功能，以社區(qū)服務中心建設為核心，不斷擴大服務內容，提高服務質量。在服務方式上，根據(jù)服務類別做出職責劃分，在社區(qū)服務中心設立專業(yè)性服務窗口，各專業(yè)服務窗口集中辦公，“一站式”服務。在服務內容上，一是提供均等化的基本公共服務，大力進行公共基礎設施建設，組織、支持各種健康有益的文化活動，完善醫(yī)療體系，整治美化環(huán)境，健全社會保障，維護社區(qū)治安；二是支持成立各種專業(yè)合作社，積極為社區(qū)居民提供農(nóng)資、科技、信息、信貸等經(jīng)濟方面的服務；三是完善居民自我服務體系，支持成立各種社會互助組織，引導其健康發(fā)展，充分發(fā)揮其在調節(jié)糾紛、婚喪嫁娶、困難幫助等方面的作用；四是大力開展志愿服務，滿足農(nóng)村居民的一些特殊服務需求，如殘疾人救助、心理咨詢、義務診療等，彌補其它服務的不足。

二、臨朐社區(qū)治理創(chuàng)新的積極效應

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展是科學發(fā)展觀的一項基本要求。隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消和農(nóng)村市場機制的完善，農(nóng)民對政府公共服務的需求在與日俱增。特別是醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會治安、人口計生、社會保障及優(yōu)撫等方面的公共服務，由于與群眾生活息息相關，更加受到農(nóng)民的關注。臨朐社區(qū)治理創(chuàng)新，注重城鄉(xiāng)聯(lián)動，促進人流、物流、信息流在城鄉(xiāng)之間的暢通運行，打破公共服務供給方面的“城鄉(xiāng)二元結構”，形成以中心城區(qū)、城區(qū)副中心、重點鎮(zhèn)、中心村為框架的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，為臨朐經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了積極效應。

1.社區(qū)治理創(chuàng)新有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，為各種資金投入提供了很好的機會。農(nóng)村基礎設施的改善、農(nóng)村經(jīng)濟實力的增強，又可以吸引更多的外來投資，從而形成良性循環(huán)，不斷增強農(nóng)村自我發(fā)展自我造血的能力。

2.社區(qū)治理創(chuàng)新為縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)公共服務均等化提供了有效載體。隨著農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民對公共服務的需求也越來越多，標準也越來越高。醫(yī)療、文化、環(huán)保、治安等各方面的公共需求，原先的農(nóng)村體制已不能滿足，城鄉(xiāng)一體的社區(qū)建設則能有效解決這個問題。欠發(fā)達地區(qū)的社區(qū)建設,可以為農(nóng)村居民提供類似城市的服務,在促進農(nóng)民經(jīng)濟增收的同時，大幅度提高農(nóng)民的文化消費，同時改善農(nóng)村臟、亂、差的落后生活環(huán)境，把農(nóng)村變得更加美麗。

3.社區(qū)治理創(chuàng)新有利于城市與農(nóng)村之間各種生產(chǎn)要素的自由流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補。例如，城市發(fā)展中用地短缺，而農(nóng)村可以通過社區(qū)建設，騰挪出大量建筑用地。再例如，城市發(fā)展需要大量勞動力，農(nóng)村勞動力比較富裕，通過城鄉(xiāng)社區(qū)一體化這個平臺，可以逐步把農(nóng)民變市民，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)的相互交融、相互協(xié)調的發(fā)展。

三、臨朐社區(qū)治理創(chuàng)新中存在的主要問題

臨朐縣依據(jù)現(xiàn)實，在社區(qū)治理的過程中，探索出一套在欠發(fā)達地區(qū)如何開展社區(qū)建設的經(jīng)驗做法，并取得了較好成效，越來越多的社區(qū)居民從中得到實惠。但是，我們必須看到，由于經(jīng)濟基礎相對薄弱、農(nóng)民文化程度不高等各種不利因素的存在，臨朐的城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設還存在著的一些問題。深入分析和妥善解決這些問題，將會有利于城鄉(xiāng)社區(qū)建設一體化的進一步發(fā)展。

一是社區(qū)建設官方色彩濃厚，政府與社區(qū)角色界定不明確。在社區(qū)建設中，政府發(fā)揮主導作用是應當肯定的，但是社區(qū)不是政府，兩者還是有相當區(qū)別的。臨朐在城鄉(xiāng)社區(qū)建設一體化的過程中，政府一直是提供公共服務的主體，部分人就據(jù)此認為社區(qū)是政府的派出機構，社區(qū)工作就是政府職能的延伸，以抓政府工作的方式抓社區(qū)建設與管理。這種錯誤認識，一方面造成政府“越位”現(xiàn)象，不僅浪費政府資源，而且影響社區(qū)功能的發(fā)揮，居民還很容易形成誤解，認為社區(qū)建設是純政府事務，與自己無關，所以不能調動居民參與社區(qū)建設的積極性，甚至產(chǎn)生抵觸情緒；另一方面，造成政府“缺位”現(xiàn)象，致使社區(qū)在具體服務內容上缺乏針對性，追求政績的形式主義有所增長，而群眾真正需要的一些服務內容，卻出現(xiàn)空白，在社區(qū)無法解決，服務方式單一老套，服務質量無法令群眾滿意。

二是建設資金來源單一，公共產(chǎn)品供給不足。臨朐是欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口占全縣人口的大多數(shù)，財政收入與人均收入與全市發(fā)達地區(qū)相比，還有一定差距。社區(qū)建設有很大一部分是需要政府投資的福利性和公益性項目，由于財政薄弱，導致資金投入不足，很多東西想搞往往是有心無力。政府投入往往缺乏計劃性和經(jīng)常性，后續(xù)能力不足。即使投資，規(guī)模也小，有的地方甚至還存在著投入的盲目性與隨意性。從吸引社會資金投入的方面來看，雖然也采取了很多措施，但情況也不容樂觀。社會項目投資，往往薄利、微利。從投資資金來講，以最少的投入獲取最大的回報，是它的本性追求，這兩方的反差，使得社會建設很難吸引到社會資金，由此造成社區(qū)建設資金來源單一。由于資金缺乏，致使公共產(chǎn)品供給不足。政府往往注意表面的硬件方面的建設，而對服務的軟件方面，如科技推廣、文化娛樂、教育培訓、信息共亨往往做得不夠。

三是社區(qū)組織管理水平不高，專業(yè)人才缺乏。社區(qū)建設需要一支具有較高素質的專業(yè)隊伍。從臨朐的實際來看，城中村社區(qū)在這方面搞得較好，如興隆社區(qū)，2013年4月曾面向社會公開招聘社區(qū)工作人員，報考人數(shù)較多，競爭較為激烈，最后擇優(yōu)錄取了三名大學本科學歷、能力較為突出的社區(qū)工作人員。但是對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，因沒有吸引人才的優(yōu)厚待遇，就沒有實行這種辦法的可能。從面上看，社區(qū)普遍缺乏人才，組織管理水平不高。社區(qū)干部往往從村內選舉出來，年齡偏大、文化偏低，組織水平一般。在社區(qū)人員的學習培訓上，也是投入較少，培訓質量得不到保證。社區(qū)組織往往缺乏健全的運行管理機制，缺乏有效的監(jiān)督和評估機制，群眾認同度低，社區(qū)的作用發(fā)揮受到了很大限制。

四、深化社區(qū)治理創(chuàng)新的對策建議

以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，促進城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展是全面建設小康社會的重要戰(zhàn)略部署。在此背景下，欠發(fā)達地區(qū)在社區(qū)治理時尤其要體現(xiàn)城鄉(xiāng)等值的社會理念，摒棄城鄉(xiāng)二元治理的思想，使農(nóng)村社區(qū)居民與城市社區(qū)居民共享改革發(fā)展的成果。

1.堅持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，建立協(xié)同推進工作機制。首先，要把城鄉(xiāng)社區(qū)治理作為一盤棋通盤考慮。通過城鄉(xiāng)一體化社區(qū)治理，逐步消除城鄉(xiāng)差別，為農(nóng)村居民創(chuàng)造一個與城市居民一樣、各種權利都能得到保障的生產(chǎn)和生活環(huán)境。欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟文化落后、資金短缺，各方面建設條件與城市無法相比，作為政府在規(guī)化時更應注意農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，想方設法縮小城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展差距。那種為追求政績、面子工程，著重在條件較好地區(qū)建設樣板社區(qū)的思想是要不得的。如果這樣，就會違背科學發(fā)展觀，使城鄉(xiāng)差距進一步拉大。其次，要正視城鄉(xiāng)差距。農(nóng)村與城市不同，如果運用城市社區(qū)建設的經(jīng)驗去搞農(nóng)村社區(qū)建設，把城市社區(qū)建設的政策辦法全部照搬至農(nóng)村，結果往往會碰壁。因此，要根據(jù)農(nóng)村實際考慮提出與城市社區(qū)建設不同的建設目標、建設路徑和建設方式。要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度框架下，建立領導協(xié)調機制，進行更積極的制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，大膽嘗試、勇于探索，逐步促進城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展。

2.建立符合城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展要求的多元投入機制。政府對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設的資金投入應加以傾斜，安排專項資金用于農(nóng)村社區(qū)建設，逐步改變城鄉(xiāng)資源配置差距過大的問題，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動。農(nóng)村社區(qū)也要充分挖掘自身內部潛力，調動各方積極性，形成多層次的社會參與機制，多種形式吸引社會資金投入，增強社區(qū)發(fā)展實力，努力實現(xiàn)多元發(fā)展。臨朐農(nóng)村的年輕人，大多外出創(chuàng)業(yè)或打工，留守人員主要是老人、婦女和兒童。社區(qū)建設中，要充分發(fā)揮老黨員、老干部、老教師及村中威望較高的老年人的作用，采用合適形式——比如，各種志愿組織，將人們凝聚起來，形成大家的事大家辦、服務社區(qū)就是服務自己的意識，以自愿捐款、義務勞動等多種形式參與社區(qū)建設。

3.建立城鄉(xiāng)社區(qū)交流機制，加強社區(qū)自身建設。城市社區(qū)發(fā)展較早，有一定的辦區(qū)經(jīng)驗，而且社區(qū)專業(yè)人才較多，對農(nóng)村社區(qū)的建設有借鑒意義?？稍谡慕y(tǒng)一安排下，進行城鄉(xiāng)社區(qū)之間的“一對一、結對子”活動，促進經(jīng)驗交流、人才交流，實現(xiàn)資源共亨、優(yōu)勢互補。農(nóng)村社區(qū)要積極主動，采取“走出去學、引進來教”的方式，積極培養(yǎng)、培訓自己的社區(qū)干部，創(chuàng)造條件吸引人才，充分發(fā)揮大學生村官的作用，不斷提升社區(qū)管理人員、工作人員素質。農(nóng)村社區(qū)要借此理順社區(qū)內外各種關系，充分挖掘內部潛力，提升工作效率，完善服務功能。要通過交流，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動，城市設施向農(nóng)村延伸，城市服務向農(nóng)村覆蓋，現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，城鄉(xiāng)社區(qū)共同發(fā)展，城鄉(xiāng)居民共亨發(fā)展成果的美好局面。