張宏偉

(北京工商大學馬克思主義學院，北京100048)

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?，F(xiàn)代化的國家治理體系必然是一整套相生相濟、共同作用的國家制度。習近平強調:“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要使各方面制度更加科學、更加完善，實現(xiàn)國家和社會各項事務治理制度化、規(guī)范化和程序化”。［1］參政黨民主監(jiān)督不僅是社會主義監(jiān)督體系的主要組成部分，還是中國特色政黨制度的重要內容。因此，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須實現(xiàn)參政黨民主監(jiān)督的規(guī)范化和程序化。

一、參政黨監(jiān)督在國家治理體系現(xiàn)代化中的功能定位

完善的國家制度體系是國家治理的良好制度平臺，是國家治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要因素。國家治理體系的現(xiàn)代化就是國家制度體系的現(xiàn)代化，隨著經濟結構的繼續(xù)升級，社會階層不斷變化，利益訴求也日益多元，現(xiàn)代化的國家治理需要協(xié)調發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧;需要尊重差異、爭取共識;更需要科學決策、依法行政。參政黨作為我國主要的政治主體之一，它的監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，民主監(jiān)督體系的不斷完善對推進國家治理體系現(xiàn)代化具有重要作用。

（一）參政黨監(jiān)督有利于綜合協(xié)調政府和社會多元治理主體之間的關系

現(xiàn)代治理理論認為，政府不能成為國家唯一的治理主體，治理希望有一種合理的界限，借助多元的制度和組織結構安排，充分發(fā)揮不同行為主體在資源配置、政治管理和社會穩(wěn)定等方面的作用。我國的參政黨監(jiān)督在協(xié)調政府與社會多元治理主體的關系方面具有獨特優(yōu)勢。參政黨的政治地位以及它所聯(lián)系的社會群體與階層決定了它在政府與社會之間的承接性。參政黨民主監(jiān)督是一種既具有高層政治性，又具有廣泛群眾性的人民監(jiān)督。

參政黨監(jiān)督首先是高層次的黨際政治監(jiān)督。從監(jiān)督渠道來看，各民主黨派的負責人不僅要定期參加與執(zhí)政黨領導的協(xié)商座談會，而且在人大、政協(xié)和各級權力部門，都有參政黨成員擔任要職，他們對事關國家重大方針政策的制定和實施均可提出批評建議。從監(jiān)督內容來看，各民主黨派具有良好的政治素養(yǎng)和較強的政治責任感，它的成員都來源于各行各業(yè)的知識分子和專家學者，他們在各領域都有突出貢獻和獨到見解，因此說，他們提出的意見建議是高質量和專業(yè)化的，對于政府的決策治理具有很強的參考價值和借鑒性。其次，參政黨監(jiān)督還是有著廣泛群眾代表性的人民監(jiān)督。參政黨的成員來自各行各業(yè)，它對執(zhí)政黨的監(jiān)督實質就是它所聯(lián)系的那部分人民群眾的利益表達，是人民當家做主的本質體現(xiàn)。因此，參政黨監(jiān)督能夠反映不同階層和不同利益群體的多方訴求，是執(zhí)政黨以及權力機關與社會各方面溝通的重要渠道，在多元治理主體的環(huán)境中，充分尊重不同行為主體的政治訴求，化解社會大眾和政府的直接矛盾沖突。參政黨民主監(jiān)督的高度和廣度為政府行使權威和公共決策，提供更多咨詢、討論、妥協(xié)和博弈的空間，在國家與社會、政府與群眾之間搭建溝通對話的機制和平臺。

（二）參政黨監(jiān)督有助于維護國家政治公共秩序，推進政治體制改革

推進國家治理體系現(xiàn)代化的目的之一就是降低國家治理成本，提高國家現(xiàn)代化收益。而只有實現(xiàn)執(zhí)政黨科學民主執(zhí)政，避免決策失誤才能有效降低治理費用，減少治理成本。當前的中國共產黨是一個擁有8000多萬黨員的執(zhí)政大黨，領導著一個十幾億人口的國家政權。這樣的一個位高權重、成員眾多的政黨，如果失去了人民有效的監(jiān)督，必然濫用權力。因此，必須充分發(fā)揮參政黨的監(jiān)督作用，加強異體監(jiān)督，使參政黨對執(zhí)政黨提批評意見成為常態(tài)化，這也是我國政治體制改革的重要內容之一。

推進國家治理體系現(xiàn)代化和提升國家治理能力水平的關鍵在于執(zhí)政黨領導能力的現(xiàn)代化，而實現(xiàn)決策的科學化和民主化是領導現(xiàn)代化建設的客觀需要。作為決策主體的執(zhí)政黨，要想做到科學決策和民主決策，必須廣泛聽取意見，虛心采納建議。參政黨監(jiān)督對實現(xiàn)決策的科學化和民主化有其獨特優(yōu)勢。鄧小平講:“共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面，對下決心會更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發(fā)生了問題也比較容易糾正”。［2］我國的參政黨依法參加國家政權，參與國家事務管理，參與國家方針政策和法律法規(guī)的制定和執(zhí)行，它們通過多樣化的民主監(jiān)督形式，反映所代表界別群眾的政治訴求，積極向執(zhí)政黨及其國家權力機關提出意見和建議，進而實現(xiàn)廣泛的政治參與，成為執(zhí)政黨廣泛接受社會各界人士的意愿，準確把握實際情況促進民主決策的重要渠道。同時，我國的參政黨地位超脫，人才薈萃，能夠吸納社會精英人士的大量智慧，它們可以通過高層談心會和政治協(xié)商會等具有一定級別的政治座談直接向執(zhí)政黨獻計獻策，對執(zhí)政黨實現(xiàn)決策科學化大有幫助，所以李瑞環(huán)指出:“希望各民主黨派的同志，更多地參與黨和政府重大決策的討論，更多地監(jiān)督黨和政府領導人，監(jiān)督黨和政府機關的工作，使我們國家的建設與發(fā)展盡可能少出差錯，少走彎路”。［3］

參政黨監(jiān)督與權力監(jiān)督最大的不同在于它是一種“柔性監(jiān)督”，參政黨對執(zhí)政黨及其國家機關的批評和建議只是一種社會反饋和修錯機制，它可以及時客觀真實地反映社情民意，從外部督促執(zhí)政黨糾正決策失誤和完善政策，增強國家政治秩序治理能力。正是這種“軟”監(jiān)督，才能與其他形式的“硬”監(jiān)督相互配合，有效避免國家權力資源的過度消耗和浪費，從而達到善治的效果。

（三）參政黨監(jiān)督有利于實現(xiàn)社會更加公平正義，全面推進依法治國

公平正義是維系國家治理合法性和有效性的重要基礎。改革開放以來，國家治理過程中面臨的兩大嚴重問題是公平問題和腐敗問題。參政黨對執(zhí)政黨的民主監(jiān)督一定程度上促使執(zhí)政黨及其公職人員依法行使權力，轉變司法機關及其工作人員的作風，提升執(zhí)法水平，推進社會問題在法制環(huán)境下和諧解決，進而維護社會公平正義。

十八屆四中全會指出要加快建設法治政府，提高司法公信力，推進法治社會建設。我國參政黨監(jiān)督的主要內容就是對國家各項法律的實施，政府部門重大決策的制定執(zhí)行以及公職人員清廉執(zhí)政、依法行政等情況的監(jiān)督。一方面，參政黨不僅對執(zhí)政黨及其國家公職人員依憲行政提出批評建議，還要對現(xiàn)有法律法規(guī)不完善不合理的方面提出意見，為進一步提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系出力獻策。另一方面，參政黨通過擔任各級公檢法部門的領導職務，參與行政執(zhí)法，通過行使審判權進行民主監(jiān)督。同時，1萬多名參政黨成員受聘擔任各級司法機關的“特約人員”，參與反腐倡廉、司法公正等專項監(jiān)督檢查，就違反相關法律法規(guī)的行為提出批評意見和整改建議。

市場經濟條件下，追求自身利益的最大化也是政府行政人員的行事原則。這種政府自利性無限制的發(fā)展必然影響社會公平，而參政黨監(jiān)督在抑制權力尋租，保障公平正義，處理政府權力與社會權利的關系方面具有重要作用?！坝行ПO(jiān)督，意味著科學合理地將政府的自利性置于公開、公正、公平和透明的監(jiān)督制約機制之下，從制度安排上約束自利性的膨脹與泛濫”。［4］代表各階層利益的參政黨通過對執(zhí)政黨提出意見和建議，使各界別群體能夠更大程度上平等參與國家事務的協(xié)商，有利于持不同意見者之間的溝通和解決糾紛，在理性討論和協(xié)商中達成共識，解決好利益訴求和社會公平的關系。

二、當前我國參政黨監(jiān)督存在的問題及其原因分析

參政黨職能發(fā)揮的過程中，相比較政治協(xié)商和參政議政職能，民主監(jiān)督職能是最弱的。長期以來，參政黨民主監(jiān)督缺乏力度和實效，主要表現(xiàn)在:從參政黨自身建設來說，參政黨的黨派性和組織性不強，導致監(jiān)督缺乏政黨性;從監(jiān)督的外部環(huán)境來說，雖然在執(zhí)政黨的政策和相關文件中對參政黨的監(jiān)督非常重視，但在具體的操作過程中卻沒有一套完整的程序，缺乏規(guī)范性。參政黨民主監(jiān)督存在這些問題的主要原因在于。

（一）中國傳統(tǒng)政治文化影響參政黨監(jiān)督意愿

周恩來曾講:“各個民主黨派，不論名稱是什么，仍然是政黨，都有一定的代表性。但不能用英、美政黨的標準來衡量他們。他們是從中國的土壤中生長出來的”。［5］所以說，參政黨的民主監(jiān)督行為必然受中國兩千多年的傳統(tǒng)政治文化所影響。

中國傳統(tǒng)政治文化中最缺失的是民主和法治。第一，民主傳統(tǒng)的缺失首先表現(xiàn)為執(zhí)政黨的官本位思想嚴重。彭真講:“我國經歷了幾千年的封建社會，封建殘余思想至今影響著我們。有的人沒有當‘長’的時候對民主和法制還覺得重要一點，當了什么首長就對民主和法制不那么熱心了，甚至有點嫌麻煩了”。［6］一些共產黨的領導干部聽不得民主黨派提出的意見和建議，給民主黨派的監(jiān)督檢查設置各種障礙，對提批評建議的民主黨派成員進行打擊報復。因此，對于大多數(shù)擔任副職的參政黨來說民主監(jiān)督只能流于形式。其次表現(xiàn)為參政黨的臣民意識強烈。從我國的歷次政治運動來看，在20世紀的反右派運動擴大化和文化大革命中，參政黨就是因為對執(zhí)政黨提了很多直言不諱的批評建議而飽受政治上不公正的待遇，所以改革開放以后，參政黨很多成員出于自身安全的考慮，長期堅持“清官思想和不在其位不謀其政的觀念”，對執(zhí)政黨始終客客氣氣，多提一些無關痛癢的意見和建議。從我國的政黨關系來看，因為參政黨的組織資源和政黨經費都是由執(zhí)政黨來提供和安排的，這就造成參政黨對執(zhí)政黨的依附心理，長期以來對執(zhí)政黨的依賴性愈來愈強，進而影響參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督主動性。第二，法治傳統(tǒng)缺失的最直接表現(xiàn)就是人治，人們利益的取得和維護不是靠法律來保障，更多的是依賴執(zhí)政黨的文件政策以及領導者的權威?！皥猿謴牡懒x上贏得政治權威并通過捍衛(wèi)道德學說來表現(xiàn)這種權威，這對帝國制度的運作是個根本的因素。由于缺乏對政府權力的制度上的牽制，那么用什么來阻止權力的濫用并保證政府將真正為社會服務?儒家意識形態(tài)提供了答案:好人，而不是制度化的限制，才是好政府的保證?！瓰榱舜_保政治決策的公正和明智，中國的傳統(tǒng)依靠為官者的個人素質，而不是依靠規(guī)則或體制結構”。［7］因而在實際當中，參政黨民主監(jiān)督的膽量取決于執(zhí)政黨的肚量，參政黨的監(jiān)督力度取決于執(zhí)政黨的重視程度。中國政黨制度的法治化建設相對滯后，致使我國參政黨監(jiān)督缺乏法律保障。

（二）不健全的監(jiān)督運行機制影響了參政黨監(jiān)督效果

哈貝馬斯指出:“民主就像一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程。離開了這個旋轉的過程，民主政治這個陀螺就會倒下。在這個旋轉的過程中程序的作用是至關重要的”。［8］我國的參政黨監(jiān)督制度設計的初衷是完美的，但在實際操作層面，由于缺乏具體的、配套的和完備的運行機制，致使監(jiān)督效果不盡人如意。

首先，參政黨監(jiān)督前知情渠道不暢。一般來說，各民主黨派通過協(xié)商座談會、討論建議會和聽證會等形式了解政治信息。但這些方式大多是政協(xié)自己組織或政協(xié)委員作為“客人”受邀請才參與其中的，很多信息不僅具有滯后性，而且還傳達不到位，信息流通從中央到地方逐層遞減。還有很多重大決策和重要人事任免的決定都是突發(fā)性告知，或者是有選擇性告知。信息溝通不到位造成民主黨派對國家的方針政策了解失真，知情有限，使各民主黨派對監(jiān)督客體的工作無法精確衡量，無法提出真正有用的意見建議。其次，監(jiān)督過程中手段單一，沒有形成監(jiān)督合力。參政黨成員無論作為人大代表，還是特約監(jiān)督員都是以個人身份開展監(jiān)督，這種監(jiān)督缺乏政黨監(jiān)督應有的剛性和影響力。參政黨成員雖然在權力部門任職，但監(jiān)督形式與權力監(jiān)督是分離的，民主監(jiān)督缺乏權力支撐;不能充分利用社會輿論監(jiān)督包括網絡監(jiān)督的廣泛性和時效性，民主監(jiān)督缺乏足夠的社會影響力。再次，參政黨監(jiān)督后結果反饋不及時。執(zhí)政黨黨委及權力部門對參政黨提出的意見建議時有怠慢，要么視而不見，要么敷衍了事。雖然中共高層對參政黨的提議和相關批評非常重視，但在其他層面，參政黨的監(jiān)督結果很受冷落。因為監(jiān)督結果得不到后續(xù)跟蹤調查和及時反饋，監(jiān)督最終只能是不了了之。

三、推進國家治理體系現(xiàn)代化以提升參政黨監(jiān)督實效

影響國家治理體系現(xiàn)代化的因素有很多，其中該國政治精英的行為與選擇通常被視為重要的影響因素。我國的政治精英主要包括執(zhí)政的共產黨和參政的八個民主黨派，它們之間的政治協(xié)商和民主監(jiān)督已成為我國政黨制度的重要特色。十八屆三中全會指出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因此，我國參政黨監(jiān)督制度的發(fā)展與國家治理體系的完善和治理能力的提升是相輔相成的。

（一）完善多黨合作制度建設以健全參政黨監(jiān)督機制

中國多黨合作制度的不斷完善有利于執(zhí)政黨和參政黨行為的規(guī)范化和程序化。要實現(xiàn)參政黨監(jiān)督的程序化就要在知情、溝通和反饋三個環(huán)節(jié)些工夫。

第一，知情環(huán)節(jié)關鍵在于頻繁的政治互動。一方面，確保政務信息的透明化和公開化。建立公示制度，強化政務信息公開的“剛性約束”，規(guī)范通報秩序，通過定期會議執(zhí)政黨向參政黨及時通報重要情況，以利于參政黨直接了解執(zhí)政黨的動向和意圖，堅持重大問題先協(xié)商后決策的原則。另一方面，通過信息化手段增強獲取信息的主動性，打破單純依靠執(zhí)政黨提供信息的被動性，廣泛運用網絡信息平臺，借助微博、微信、網絡論壇和網絡問卷調查等手段，主動收集信息，不斷拓寬知情領域。

第二，溝通環(huán)節(jié)關鍵在于渠道暢通，要確保參政黨成員能夠在政府、人大和政協(xié)組織中占有一定的數(shù)量。首先，改革人事制度，政府各部門、司法和檢察機關要多給民主黨派成員擔任正職的機會，爭取各權力部門中民主黨派擔任領導職務的數(shù)量過半。其次，政府部門要聘請更多的民主黨派成員擔任“特約監(jiān)察員”，增多民主黨派與政府有關部門對口聯(lián)系的頻率。再次，推動各民主黨派同政府有關部門以及人大、政協(xié)各專門委員會相互配合，選好題目，有計劃地進行調查研究。

第三，反饋環(huán)節(jié)關鍵在于監(jiān)督效果的評估。對監(jiān)督效果進行常規(guī)評估，不僅是對參政黨民主監(jiān)督職能是否履行的督促，更是對執(zhí)政黨是否認真聽取參政黨批評建議的檢查。完善參政黨民主監(jiān)督反饋機制，在組織建設上，要有專門的機構和人員對執(zhí)政黨是否接納吸收參政黨的意見建議負責;在具體操作層面，負責機構要定期向社會公布參政黨監(jiān)督情況，對參政黨提出的意見建議，檢查相關部門做出回復，并說明建議沒被采納的原因，參政黨如若對回復不滿意，可以要求相關部門再做進一步說明，參政黨也可向負責機構的上級直接申訴。

（二）廣泛發(fā)展協(xié)商民主以拓寬參政黨民主監(jiān)督渠道

健全的協(xié)商民主制度是我國治理體系現(xiàn)代化的主要標志。社會主義協(xié)商民主同選舉民主一樣都是我國民主政治的實現(xiàn)形式，也是我國政治文明建設的成果。社會主義協(xié)商民主的形式是多元的，在全社會開展廣泛協(xié)商，尊重公民表達政治訴求的權利，擴大公民有序政治參與的渠道，通過廣泛的協(xié)商平臺，參政黨也能夠全面地介入國家和地方重要公共事務的決策、執(zhí)行和監(jiān)督中。

薩托利明確提出:“政黨是表達的渠道，這就是說，政黨首先且最主要的是表達的手段:它們是工具，是代理機構，通過表達人民的要求而代表他們”。［9］利益表達功能是政黨的首要職能，我國參政黨民主監(jiān)督的實質就是為所代表的階層群體表達政治訴求，民主監(jiān)督寓于參政議政之中。擴大參政黨的知情范圍和參與程度，是實現(xiàn)民主監(jiān)督的基礎和條件。協(xié)商民主的廣泛發(fā)展，協(xié)商內容、協(xié)商過程和結果不斷公開化和透明化，有利于拓展參政黨參與國家政治生活和社會生活的深度和廣度，擴大參政黨真實了解政治信息的范圍;有效推進參政黨成員和各級政府部門的對口聯(lián)系，就重要問題和重要情況及時向各民主黨派負責人通報;參政黨廣泛參與協(xié)商民主不僅可以實行于決策前，還可以實現(xiàn)把政治協(xié)商納入決策中，使民主參與貫徹于政治決策的全過程，讓不同的意見建議和利益訴求在協(xié)商民主中得到充分體現(xiàn)。

（三）推進政黨制度法治化建設以加強參政黨監(jiān)督保障

鄧小平在總結“文化大革命”的教訓時曾講:“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化”。［10］以“法治的理念、法治的體制、法治的程序”推進我國政黨運行機制的制度化和法律化是對歷史教訓的深刻總結，只有全面推進依法治國，才能保障參政黨監(jiān)督的規(guī)范有序進行。

十八屆四中全會提出，依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。我國政黨運行機制要實現(xiàn)制度化和法律化，關鍵在于執(zhí)政黨的依法行政和參政黨的依法參政。首先，依法行政主要指執(zhí)政黨要帶頭守法，保證執(zhí)法，是執(zhí)政黨治國理政的基本方式，這就要求必須用法治規(guī)范共產黨的領導方式和執(zhí)政方式。為了防止“以黨代政”“家長制”和“一言堂”行為的出現(xiàn)，必須強化對行政權力的制約和監(jiān)督，把參政黨民主監(jiān)督引入執(zhí)政黨內部監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，要充分重視參政黨監(jiān)督在對政府內部權力的制約和領導人問責機制中的作用。只有以法治的理念、法治的體制、法制的程序規(guī)范執(zhí)政黨的行為，用法律的途徑保障參政黨參政議政和民主監(jiān)督的權利，有效制止執(zhí)政黨對民主監(jiān)督的輕視，使得執(zhí)政黨不敢不接受參政黨的監(jiān)督。其次，參政黨依法參政主要指各民主黨派不僅要有對國家憲法法律的信仰、敬畏和遵守的理念，更要有良法來規(guī)范和保障參政黨作為政黨所應有的功能。雖說參政黨對執(zhí)政黨的民主監(jiān)督是社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，可我國的《監(jiān)督法》中卻不涉及政黨監(jiān)督，對參政黨民主監(jiān)督職能的規(guī)定大多出自中共中央頒布的關于人民政協(xié)、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的意見和決定。應通過立法來保障參政黨民主監(jiān)督的權利，通過制定《政黨法》或《民主監(jiān)督法》，為參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督提供必要的法制條件和保障。依靠權威的法律法規(guī)，為參政黨監(jiān)督劃定清晰邊界，規(guī)范實施細節(jié)和提供有力支撐，進而保證一切忠誠正直的民主黨派人士，對于執(zhí)政黨的任何一級組織直至中央的負責人的嚴重瀆職行為和違法亂紀行為，有權如實地監(jiān)督匯報。執(zhí)政黨及政府的任何一級組織和任何干部都不得干涉民主黨派行使民主監(jiān)督的權利。

［1］ 中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京:人民出版社，2014:43.

［2］ 鄧小平.鄧小平文選(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1994:273.

［3］ 人民日報［N］.1994年2月18日.

［4］ 陳國權，李院林.政府自利性:問題與對策［J］.浙江大學學報(人文社會科學版)，2004(1).

［5］ 周恩來.周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選［M］.北京:人民出版社，1984:171.

［6］ 彭真.彭真文選(1941-1990年)［M］.北京:人民出版社，1991:534.

［7］ (美)詹姆斯·R·湯森，布蘭克林·沃馬克.中國政治［M］.顧速，董方，譯.南京:江蘇人民出版社，1994:42.

［8］ (德)哈貝馬斯.在事實與規(guī)范之間［M］.童世駿，譯.北京:三聯(lián)書店，2003:6.

［9］ (意大利)G·薩托利.政黨與政黨體制［M］.王明進，譯.北京:商務印書館，2006:56.

［10］ 鄧小平.鄧小平文選(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1994:146.