韓 義

(湖南省財政廳經(jīng)濟建設(shè)處，湖南長沙 410015)

2011 年12 月2 日湖南省水運工作會議在長沙召開，此次會議是新中國建立后省政府召開的第一次全省水運工作會議，也是加快推進(jìn)“十二五”湖南水運發(fā)展的一次關(guān)鍵會議。時過3 年，在“十二五”即將收官，“十三五”即將啟動的重要時刻，我們應(yīng)對全省水運交通“十二五”任務(wù)完成情況及時總結(jié)，為提前謀劃“十三五”水運發(fā)展提供思路?；诖?，今年10 月，我廳與水運局前往岳陽、衡陽等地調(diào)研，現(xiàn)將相關(guān)情況匯報如下。

1 江湖時代:一個千載難逢的發(fā)展機遇

“十二五”期全省水運規(guī)劃完成投資161 億元，截止2013 年底，3 年累計完成投資85 億元，完成進(jìn)度53%。今年計劃完成水運投入34 億元，預(yù)計基本可以完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。和3 年前相比，國際國內(nèi)形勢發(fā)生了較大變化，特別是今年以來一系列重大政策的出臺，為我省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了新的機遇。在此背景下，我們認(rèn)為有必要對水運交通的重要性進(jìn)行再認(rèn)識。

1.1 發(fā)展水運是對接國家戰(zhàn)略的有力抓手

2013 年11 月初，習(xí)近平總書記在我省考察時指出，希望湖南發(fā)揮作為東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過渡帶、長江開放經(jīng)濟帶和沿海開放經(jīng)濟帶結(jié)合部(簡稱“一帶一部”)的區(qū)位優(yōu)勢，抓住產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和國家支持中西部地區(qū)發(fā)展的重大機遇，提高經(jīng)濟整體素質(zhì)和競爭力。2014 年9 月25 日，國務(wù)院出臺長江經(jīng)濟帶發(fā)展指導(dǎo)意見。幾乎同一時間，國務(wù)院正式批復(fù)《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》。長江與洞庭，都納入中國發(fā)展“新棋局”，湖南正式進(jìn)入利好政策疊加的“江湖時代”。讓我們冷靜分析這些重大的國家戰(zhàn)略，不難發(fā)現(xiàn)，他們幾乎同時都聚焦湖南的水運發(fā)展。因此，擺在省委、省政府面前的不是應(yīng)不應(yīng)該發(fā)展水運，而是加快發(fā)展我省的水運交通既是未來湖南發(fā)展的新途徑，更是黨中央、國務(wù)院交給湖南的戰(zhàn)略任務(wù)。

1.2 發(fā)展水運是凸顯湖南優(yōu)勢的路徑選擇

全省有通航河流373 條，通航里程11 968 km，全國排第三位，其中千噸級及以上航道700 km。我省岳陽市境內(nèi)擁有長江黃金水道163 km，洞庭湖和湘、資、沅、澧4 條水系連通全省70%的縣市區(qū)。湘江、沅水已列入國家高等級航道建設(shè)規(guī)劃。全省有港口63 個，最大靠泊能力5 000 t，長沙港和岳陽港成為全國內(nèi)河主要港口，岳陽港城陵磯港區(qū)為國家一類開放口岸，長沙港霞凝港區(qū)為國家二類開放口岸。全省已基本形成以洞庭湖為中心，長江、湘江、沅水干流為依托，岳陽港、長沙港為主樞紐的內(nèi)河水運體系。全省眾多產(chǎn)業(yè)均臨水靠港、沿江布局，特別是湘江沿線已經(jīng)發(fā)展成為我省最重要的工業(yè)走廊，湘江兩岸聚集了全省70%的大中型企業(yè)，工業(yè)產(chǎn)值占全省總額的60%以上，經(jīng)“一湖四水”可溝通湖南74 個縣市區(qū)，連接全省70%的大中型工礦企業(yè)和全省80%的地域，為湖南水運發(fā)展提供了豐富的資源要素空間。

1.3 發(fā)展水運是建設(shè)兩型社會的重要內(nèi)容

在當(dāng)今市場競爭日趨激烈，環(huán)境保護壓力不斷加大，土地供需矛盾持續(xù)緊張的新形勢下，水路運輸相對于其它運輸方式，因具有“運能大、成本低、污染少、占地少”等顯著優(yōu)勢，是典型的低成本、低碳運輸方式，迎來新的發(fā)展機遇。據(jù)有關(guān)測算，水運、鐵路和公路的運輸成本分別為0.033 元/(t·km)、0.16 元/(t·km)和0.48 元/(t·km)，水運與鐵路、公路運輸方式的單位能耗比大致為1 ∶2.5 ∶8.6。在綜合運輸體系中，水運單位能耗與鐵路、公路單位能耗比為1 ∶1.8 ∶13.9，水運單位二氧化碳排放量與鐵路、公路比為1 ∶2.5 ∶8.6。按“十二五”末湘江水運貨物周轉(zhuǎn)量460 億t·km 計算，與鐵路運輸比，可節(jié)約近20 萬t 標(biāo)準(zhǔn)煤，減少50 多萬t二氧化碳排放;與公路運輸比，可節(jié)約320 多萬t 標(biāo)準(zhǔn)煤，減少830 多萬t 二氧化碳排放。水運明顯是天然的綠色運輸方式。

1.4 發(fā)展水運是創(chuàng)建開放湖南的基礎(chǔ)條件

近幾年來，我省對外貿(mào)易發(fā)展緩慢，湖南實行“走出去”戰(zhàn)略的步履越來越艱難。2013 年，我省進(jìn)出口總額251.6 億美元，居中部倒數(shù)第二，僅占全國總量的0.6%;外貿(mào)依存度僅6%，居中部倒數(shù)第一，不到全國平均水平(45%)的七分之一。鑒于此，省委、省政府下定決心擴大對外貿(mào)易和投資，引進(jìn)外商直接投資對我省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級具有極為重要的影響。實踐證明，湖南要在對外貿(mào)易和投資，引進(jìn)外商直接投資方面取得大的突破，離不開水運的支撐。在高度競爭的市場經(jīng)濟條件下，在決定產(chǎn)品盈利能力和企業(yè)市場競爭力的諸多要素中，運輸成本的影響已日益突出。加快我省水運發(fā)展，充分發(fā)揮內(nèi)河水運優(yōu)勢，降低社會綜合運輸成本，可以有效縮小我省與東南沿海地區(qū)在區(qū)位條件上的差距，促進(jìn)對外貿(mào)易和投資，引進(jìn)外商直接投資由沿江傳統(tǒng)優(yōu)勢地區(qū)向我省的轉(zhuǎn)移，有利于我省在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中占據(jù)先機。

1.5 發(fā)展水運是歐美經(jīng)濟騰飛的成功經(jīng)驗

美國極其重視開挖人工運河與重點航道建設(shè)，日益構(gòu)架出以密西西比河干流和北部五大湖為主體、江河湖海相互連通、規(guī)模宏大的水運體系，有力促進(jìn)了東部沿海、沿江城市與內(nèi)陸城市的協(xié)同發(fā)展。美國東北沿海城市群港口分布較為密集，沿海城市都有出海港口。北美五大湖城市群水運尤為發(fā)達(dá)，對北美的工業(yè)化產(chǎn)生了巨大的拉動作用;伊利諾依——密歇根運河把地處內(nèi)陸的芝加哥與五大湖和大西洋連接起來，使其變成了重要的港口城。歐洲各國歷來也非常重視開挖運河與重要航道建設(shè)，大力發(fā)展內(nèi)河航運，并以此作為促進(jìn)本國或本地區(qū)開發(fā)開放、經(jīng)濟社會發(fā)展的重要條件。萊茵河黃金水道，幾百年來一直是歐洲最為重要的交通要道與物流通道，通過修建一系列運河與多瑙河、羅訥河等流域連接，構(gòu)成了一個四通八達(dá)的歐洲水運網(wǎng)，已成為世界上航運最繁忙最發(fā)達(dá)的國際河流之一。萊茵河流域是世界上著名的人口、產(chǎn)業(yè)與城市密集帶，以法蘭克福、巴塞爾、科隆、鹿特丹等大城市為依托，這些大城市匯聚周邊中小城市共同組成城市圈，進(jìn)而匯聚形成超級城市帶、世界上工業(yè)經(jīng)濟最發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)帶最密集的區(qū)域之一——歐洲西北部城市群。

2 望江興嘆:一個水鄉(xiāng)澤國的諸多無奈

近年來，水運交通建設(shè)取得了較快發(fā)展，但與其他交通項目相比，在關(guān)注程度、投入規(guī)模、社會效益等方面相差甚遠(yuǎn)。以投入規(guī)模為例，全省水運“十二五”規(guī)劃總投資為161 億元，僅占整個交通規(guī)劃4 000 億元的4%，今年水運項目的投資計劃是34億元，僅占今年總盤子660 億元的5%。為什么各級政府明知湖南發(fā)展水運有許多優(yōu)勢，但長期以來一直冷落水運。經(jīng)調(diào)研，我們認(rèn)為主要有如下幾個原因。

2.1 我省水運發(fā)展滯后與水運自身的特殊性有關(guān)

水上交通和陸上交通在建設(shè)和管理上有三個不同:一是發(fā)展模式不同。陸上交通建設(shè)是驅(qū)動型發(fā)展模式，即運輸需求大于現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)供給能力，驅(qū)動基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與完善，基礎(chǔ)設(shè)施一經(jīng)建成即將有效緩解交通壓力。而水上交通項目是誘導(dǎo)性發(fā)展模式，即通過加快水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大幅改善水路運輸條件，通過市場競爭，發(fā)揮水運低成本優(yōu)勢，促進(jìn)水運的逐步培育與發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)水運在節(jié)能、環(huán)保、節(jié)約用地等方面的綜合優(yōu)勢，貫徹新時期綠色可持續(xù)發(fā)展的新思路。二是投入效益不同。與陸上交通相比，由于水運項目普遍存在前期投入大、建設(shè)周期長、成本回收慢等特點，使得政府不愿投入、企業(yè)不敢投入。三是受惠對象不同。從內(nèi)陸省份來看，群眾出行普遍選擇方便快捷的陸上交通工具，極少選擇水上交通工具出行。水運項目建成后，得益的主要是企業(yè)，城鄉(xiāng)居民受惠較少，在提出“民生為本”口號下，政府發(fā)展水運的積極性不高。正是基于上述三個特點，水運在運輸體系中的地位逐漸下滑。水路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因收費條件相對較差，多以社會效益為主，籌資一直嚴(yán)重困難，投入嚴(yán)重不足，水運基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平隨之加速惡化。水路運輸條件低下反過來進(jìn)一步加劇貨源企業(yè)，特別是新興產(chǎn)業(yè)更加倚重公路、鐵路等運輸保障相對穩(wěn)定運輸方式，水運市場進(jìn)一步萎縮。水運發(fā)展深陷于這種惡性循環(huán)的發(fā)展怪圈。

2.2 我省水運發(fā)展滯后與政府發(fā)展思路落后有關(guān)

究其原因，主要是長江干流僅流經(jīng)岳陽一市(坐擁長江干線161 km)，而湘、資、沅、澧“四水”和洞庭湖航運各自分割，因而一直未能上升為省級發(fā)展戰(zhàn)略層面。更深一層次分析，就打造長江經(jīng)濟帶，湖南還是沒跳出行政區(qū)域的框框，各地仍然比較習(xí)慣于以當(dāng)?shù)卣疄橹髋渲冒毒€資源，導(dǎo)致一定程度的無序競爭，難以形成省際省內(nèi)區(qū)域發(fā)展的合力，難以充分發(fā)揮長江黃金水道的巨大潛能。早在2012年8 月省政府常務(wù)會議就已經(jīng)研究部署城陵磯港區(qū)發(fā)展，但是由于沒有督導(dǎo)或者督導(dǎo)不力，使得一些早應(yīng)該啟動或者建成的基礎(chǔ)設(shè)施，至今還在頭腦里或圖紙上。又如，岳陽雖是長江沿岸首批對外開放城市，起步較早，但政策支持和開發(fā)強度不如湖北、江西、安徽、江蘇等省，湖北提出“一帶兩圈”(以長江經(jīng)濟帶為主軸、武漢城市圈和鄂西生態(tài)文化旅游圈為兩輪)，江西提出以九江為“龍頭”打造全省經(jīng)濟社會發(fā)展的增長極，都在積極實施，并且早已見成效。

2.3 我省水運發(fā)展滯后與當(dāng)前的管理體制混亂有關(guān)

按照目前的管理體制，干線航道養(yǎng)護歸省里負(fù)責(zé)，支線航道養(yǎng)護歸市縣負(fù)責(zé);航道養(yǎng)護歸航道部門負(fù)責(zé)，水上安全歸海事部門負(fù)責(zé)。簡而言之，就是“建管養(yǎng)職能脫節(jié)，省市縣權(quán)責(zé)失衡”。同一件事情，被割裂成多個層級、多個部門管理，難以實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，工作效率低下。以航道養(yǎng)護為例，省財政在預(yù)算中對省水運管理局下轄4 個直屬航道局(長沙、衡陽、益陽、常德)人員經(jīng)費給予足額安排，并考慮了少量養(yǎng)護工程經(jīng)費，省直管的約2 010 km 高等級干線航道得到的基本管理養(yǎng)護。其余近10 000 km 由市縣政府負(fù)責(zé)管養(yǎng)的地方航道，至今沒能建立健全相應(yīng)的管養(yǎng)體系，因既沒有配備應(yīng)有的養(yǎng)護人員，也沒有相應(yīng)的養(yǎng)護資金來源，航道基本處于棄養(yǎng)狀態(tài)，航道通航條件每況愈下，安全隱患頻出。

2.4 我省水運發(fā)展滯后與政府投入不足有關(guān)

一方面建設(shè)資金籌資壓力巨大。我省過去主要靠國家補助，地方財政少量預(yù)算安排，社會資金投入的水運發(fā)展籌資模式已很難滿足當(dāng)今加快水運發(fā)展的需要。由于省水運投現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)規(guī)模較小，且在當(dāng)前水運建設(shè)資金剛性需求巨大，資本金注入相對有限的條件下，很難騰出更多的資金做大優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)這個“孵化池”，滾動發(fā)展，不斷壯大面臨實際困難。特別是，我省四大干流梯級渠化已相當(dāng)成熟，優(yōu)質(zhì)資源絕大部分已被電力部門所占據(jù)，旨在通過建設(shè)航電樞紐來帶動水運發(fā)展的“以電養(yǎng)航，以電促航，滾動發(fā)展”策略，失去了最好的實施時機。另一方面執(zhí)法設(shè)備投入嚴(yán)重不足。一是工作船艇嚴(yán)重短缺，既有船艇普遍老化;二是執(zhí)法執(zhí)勤車輛嚴(yán)重短缺;三是應(yīng)急站點建設(shè)滯后，應(yīng)急救助能力弱。裝備嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀與海事人員正常履職實際需求存在巨大缺口，基層海事人員所肩負(fù)的安全監(jiān)管責(zé)任與現(xiàn)實的履職條件和手段存在極大反差，已造成了海事系統(tǒng)招不來人，留不住人的尷尬。

2.5 我省水運發(fā)展滯后與配套設(shè)施不完善有關(guān)

水運發(fā)展離不開充足穩(wěn)定的貨源，因此腹地產(chǎn)業(yè)特別是臨港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是支撐水運持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。由于水運建設(shè)投入不足，水運基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，水路運輸持續(xù)萎縮，我省已有大型企業(yè)的原材料及產(chǎn)品運輸，更多的倚重公路、鐵路等運輸方式，產(chǎn)業(yè)布局與水運脫節(jié)的現(xiàn)象較為普遍。如今，隨著水運基礎(chǔ)設(shè)施的條件不斷改善，連接港口與重點企業(yè)等水運貨源地之間的集疏運系統(tǒng)不完善，公、水、鐵多式聯(lián)運的綜合運輸體系尚未成形，制約了貨物運輸順利地向水路轉(zhuǎn)移，“宜水則水”的目標(biāo)難以實現(xiàn)。我省臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后更加嚴(yán)重，至今仍處于起步階段。

3 四水通衢:一個惠及三湘的宏偉藍(lán)圖

按照《湖南省水運發(fā)展規(guī)劃》確定的總體發(fā)展目標(biāo)，未來10 ～20 年，將是我省內(nèi)河水運發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，“十三五”期，更是推進(jìn)我省內(nèi)河水運現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵期?！笆濉蔽沂?nèi)河水運發(fā)展的基本思路:在“十二五”發(fā)展的基礎(chǔ)上，以“高等級航道網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代港口規(guī)?；?、安全監(jiān)管信息化”為目標(biāo)，全面加快提升我省內(nèi)河水運服務(wù)能力，

讓湖南內(nèi)河水運成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，真正實現(xiàn)“四水通衢”的宏偉目標(biāo)［1］。具體思路如下。

3.1 以項目為載體，進(jìn)一步加大公共財政支持力度

一是注重項目儲備。建議從明年開始啟動“十三五”水上交通省級重點項目庫建設(shè)，為爭取中央項目資金做準(zhǔn)備。省財政可考慮從省預(yù)算內(nèi)基建、中央燃油稅資金中對進(jìn)入項目庫的項目前期工作給予適當(dāng)補助。二是設(shè)立水運發(fā)展基金。建議借鑒江蘇、浙江等地的先進(jìn)經(jīng)驗，從2016 開始省財政從水運規(guī)費、水資源費、河道采沙費、水電站發(fā)電收益、燃油稅等渠道募集水運發(fā)展專項基金，初定規(guī)模為3～5 億元，專項用于水運發(fā)展建設(shè)。三是明確財政投入的重點。建議各級公共財政資金集中用于干線航道的提級改造和水上交通安全治理，航電樞紐和港口碼頭建設(shè)可采用PPP 模式，吸引社會資金投入。

3.2 以長岳為基點，進(jìn)一步提升湖南水運競爭優(yōu)勢

一是抱團申報“洞庭新區(qū)”。從目前的基礎(chǔ)條件來看，長沙和岳陽單獨申報國家級新區(qū)成功概率不大，省政府可考慮將長沙的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和岳陽的交通區(qū)位優(yōu)勢結(jié)合起來，先爭取國家級保稅區(qū)落戶長岳，實現(xiàn)通關(guān)一體化，再聯(lián)合申報國家級新區(qū)，爭取國家的扶持政策。二是兼顧其他干線航道的建設(shè)。適當(dāng)兼顧澧水及洞庭湖區(qū)等其它干線航道建設(shè)需要，進(jìn)一步加快實施全省高等級航道骨干網(wǎng)提級改造。到“十三五”末，基本建成湘江、沅水等水運主通道高標(biāo)準(zhǔn)全線貫通，澧水、漣水、淞虎航道等其它重要干線航道高標(biāo)準(zhǔn)延伸的全省高等級航道主骨架。三是兼顧其他港口碼頭建設(shè)。適當(dāng)考慮其它重要港口發(fā)展的需要，繼續(xù)加快全省港口體系的現(xiàn)代化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化改造。到“十三五”末，岳陽港在全省水運的龍頭地位得到有效發(fā)揮，長沙港作為我省第二大核心港的功能進(jìn)一步凸顯，其它地方重要港口提供有力支撐和補充，全省規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化港口體系初步形成。

3.3 以水運投為平臺，進(jìn)一步做大做強做實港航企業(yè)

一是倒逼水運投轉(zhuǎn)型升級。未來幾年，各級政府的融資平臺將面臨存亡之危，這就迫使各家公司另尋出路。在當(dāng)前中央強力推進(jìn)PPP 模式的形勢下，建議水運投以此為契機，將目前的自身的融資平臺角色逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w企業(yè)。省政府可考慮將省里直管的干線航道的養(yǎng)護工程外包給水運投承攬。二是做大做強水運企業(yè)。水運發(fā)展要想走市場化運作的道路，就必須依靠企業(yè)的載體作用，而且是能夠上市融資的大型企業(yè)。省政府可考慮將全省的造船、運輸、倉儲、港口裝卸等企業(yè)整合組建湖南港航集團，并力爭在“十三五”期間掛牌上市。三是為企業(yè)松綁減負(fù)。簡化水運項目建設(shè)前期工作審批程序，取消港口建設(shè)費等費用，認(rèn)真落實現(xiàn)行的用地、用工、信貸等方面的政策，盡可能降低企業(yè)的運行成本。

3.4 以政策為引導(dǎo)，進(jìn)一步優(yōu)化全省臨港產(chǎn)業(yè)布局

一是繼續(xù)加大對臨港園區(qū)的支持。每年省財政的園區(qū)獎補資金繼續(xù)支持臨港園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是優(yōu)化全省產(chǎn)業(yè)布局。省政府應(yīng)出臺政策，將全省具有競爭優(yōu)勢的、大耗水、大運量的企業(yè)，例如鋼鐵、石化、能源、裝備制造等逐步向岳陽港轉(zhuǎn)移。若省政府擔(dān)心此舉會影響長株潭的經(jīng)濟增長，可先考慮將企業(yè)總部留守原地，將生產(chǎn)、倉儲環(huán)節(jié)向岳陽轉(zhuǎn)移。三是鼓勵省級融資平臺投資煤炭基地。我省每年的用煤缺口至少在4 000 萬t 以上，南陽洲煤炭基地的建成對緩解我省運煤保電的壓力具有極其重要的現(xiàn)實意義。省政府可考慮湘鐵集團和發(fā)展集團分別投資基地的運煤專線和堆場建設(shè)。

3.5 以平安為宗旨，進(jìn)一步抓好水上交通安全工作

我省海事隊伍正式組建時間較晚，特別是縣市級海事機構(gòu)多為近幾年剛剛組建，人員經(jīng)費基本納入地方財政預(yù)算予以保障，但正常履職所必需的執(zhí)法船艇、執(zhí)法執(zhí)勤工作車、單兵裝備、救助站點及物資嚴(yán)重匱乏。目前，全省尚有5 個市級海事機構(gòu)和57 個縣級海事機構(gòu)完全沒有執(zhí)法工作船艇，9 個市級海事機構(gòu)和86 個縣級海事機構(gòu)完全無執(zhí)法執(zhí)勤車，除已建成岳陽、長沙、常德、衡陽等4 個市級應(yīng)急指揮分中心外，其它市、縣均無應(yīng)急救助站點。要切實提高全省海事系統(tǒng)系統(tǒng)安全監(jiān)管及救助能力，適應(yīng)水上安全發(fā)展的需要，關(guān)鍵在于盡快建立全省海事系統(tǒng)設(shè)備設(shè)施建設(shè)的投入機制。建議參照陸上交警省地共建模式，人員工資及其它正常經(jīng)費由市、縣財政安排，而設(shè)施與執(zhí)法裝備主要由省支持建設(shè)。

［1］郭輝東.湖南水運發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想［J］.湖南交通科技，2009(1).