吳昌奇 ，賈杏林

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)動(dòng)物醫(yī)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410128；2.湖南省永州市雙牌縣畜牧水產(chǎn)局，湖南雙牌425200）

自2011年12月實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，雙牌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫工作由以往的縣鄉(xiāng)共管、縣管為主變更為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的管理體制。該體制運(yùn)行3年多以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫工作出現(xiàn)了動(dòng)物防疫職能被弱化、管理體制不通暢等問(wèn)題，影響了全縣動(dòng)物防疫工作有效、正常開(kāi)展，亟需全面建立健全動(dòng)物防疫工作體系及理清獸醫(yī)體制管理機(jī)制，以確保動(dòng)物防疫工作的正常開(kāi)展和養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。筆者對(duì)雙牌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后基層動(dòng)防管理體系存在的問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行如下分析。

1 存在的問(wèn)題

1.1 職權(quán)改革不明朗

機(jī)構(gòu)改革后，雙牌縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的動(dòng)物防疫站并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務(wù)中心，人、財(cái)、權(quán)均移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。而該中心僅大概地明確了從事公益性事務(wù)服務(wù)工作的職能，尚未更多地觸及到深層次的體制問(wèn)題。按照《動(dòng)物防疫法》規(guī)定，動(dòng)物及產(chǎn)品的檢疫權(quán)由縣級(jí)及以上獸醫(yī)主管部門(mén)來(lái)承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)檢疫執(zhí)法權(quán)，動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫工作無(wú)據(jù)可依，不能合法開(kāi)展動(dòng)物檢疫工作。同時(shí)，根據(jù)湘牧漁發(fā)[2012]19號(hào)文件精神，雙牌縣在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了雙牌縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，為縣動(dòng)物防疫監(jiān)督站的派出機(jī)構(gòu)，但人員均為已經(jīng)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原動(dòng)物防疫站人員兼理，有名無(wú)實(shí)。該中心或動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所兼理人員若要行使獸醫(yī)行政執(zhí)法管理的相關(guān)權(quán)力，依據(jù)《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》等相關(guān)法律的規(guī)定[1]，存有訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 人員結(jié)構(gòu)不合理

2004年雙牌縣成立縣鄉(xiāng)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)時(shí)，經(jīng)縣編辦核定全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站動(dòng)物防疫員36名。由于工作人員調(diào)離、轉(zhuǎn)崗等原因，編制出現(xiàn)空缺，亦沒(méi)有得到有效補(bǔ)充，造成整個(gè)系統(tǒng)人員斷層嚴(yán)重。至2011年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站實(shí)有動(dòng)物防疫員26人，遠(yuǎn)未達(dá)到3人一站的人員配置標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，這支隊(duì)伍普遍存在年齡老化(45歲以上18人，約占總?cè)藬?shù)的70%)、專(zhuān)業(yè)文化水平低 (全日制本科以上文化程度僅有1人)，絕大部分防疫員雖然接受過(guò)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，但并沒(méi)有取得獸醫(yī)資格資質(zhì)認(rèn)證。在2010年至2013年舉行的全國(guó)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試中，全縣整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)僅有2名工作人員順利取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格證書(shū)。

1.3 進(jìn)人渠道不順暢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫工作人員由縣級(jí)主管部門(mén)統(tǒng)一管理，擁有相對(duì)完善的人員招聘、錄用、補(bǔ)充的渠道，但在人員招聘時(shí)因種種原因尚不能滿(mǎn)足需求。在機(jī)構(gòu)改革后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全盤(pán)接收了原從事動(dòng)防工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫員，近年來(lái)的動(dòng)物防疫工作尚能保證。但隨著時(shí)間的推移，原有人員面臨離職、退休，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫工作后繼乏人的現(xiàn)象難以避免。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體人員編制有限，加之在機(jī)構(gòu)改革后尚無(wú)明朗的人員補(bǔ)充制度遵循，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員水平甄別知之甚少，后續(xù)補(bǔ)充技術(shù)人員的渠道有梗阻。

1.4 工作職能不明確

國(guó)家《動(dòng)物防疫法》第8條和第41條己明確了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所是唯一獸醫(yī)行政執(zhí)法主體，只有動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的工作人員才有可能被任命或取得官方獸醫(yī)執(zhí)法資格，才能行使相應(yīng)的職權(quán)。目前，雙牌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫員因機(jī)構(gòu)改革后缺少執(zhí)法主體、缺乏資質(zhì)，在2013年第二批官方獸醫(yī)認(rèn)證時(shí)沒(méi)有登記成功。他們現(xiàn)在一方面進(jìn)行動(dòng)物疾病的強(qiáng)制免疫工作，另一方面又開(kāi)展動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫，這與《動(dòng)物防疫法》和行政相關(guān)法律的規(guī)定是相悖的，其公正性、合法性值得商榷。

1.5 工作精力不集中

動(dòng)物防疫站劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排了動(dòng)物防疫員中心工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全縣原設(shè)有動(dòng)物防疫站的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共有11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排了17名動(dòng)物防疫員參與政府中心工作，有的在辦公室，有的駐村，有的在計(jì)生組，這些中心工作責(zé)任大、日常事務(wù)多，大量擠占了他們正常開(kāi)展動(dòng)物防疫工作的時(shí)間，動(dòng)物防疫員本末倒置，使他們很難有精力做業(yè)務(wù)工作，難免會(huì)導(dǎo)致動(dòng)物集中免疫進(jìn)度偏緩、日常補(bǔ)免補(bǔ)注不及時(shí)、動(dòng)物免疫密度出現(xiàn)空檔等現(xiàn)象的發(fā)生，動(dòng)物疫情風(fēng)險(xiǎn)加大。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)改革后，因沒(méi)有明確的崗位調(diào)動(dòng)和調(diào)整方案，大量動(dòng)物防疫員長(zhǎng)期滯留一地工作，大部分人員工作積極性缺乏，嚴(yán)重滯后了全縣動(dòng)物防疫工作的開(kāi)展。

2 對(duì)策與建議

2.1 積極應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革

機(jī)構(gòu)改革后出現(xiàn)的問(wèn)題動(dòng)物防疫工作關(guān)系到農(nóng)民增收、關(guān)系到人民健康、關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，是國(guó)家公共衛(wèi)生事業(yè)的重要組成部分。動(dòng)物防疫工作是政府行為,沒(méi)有相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力作保障是難以做好的。各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)把動(dòng)物防疫工作列入議事日程,充分重視和積極解決在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革后動(dòng)物防疫工作中暴露出來(lái)的問(wèn)題。同時(shí)，上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作,積極為基層動(dòng)物防疫工作營(yíng)造良好的工作環(huán)境。

2.2 進(jìn)一步深化基層動(dòng)防管理體系職權(quán)改革

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務(wù)中心的3年多來(lái)看,筆者認(rèn)為對(duì)我縣的動(dòng)物防疫工作弊大于利，既沒(méi)有形成促進(jìn)動(dòng)物防疫工作發(fā)展的動(dòng)力，又在一定程度上阻礙了動(dòng)物防疫工作的正常開(kāi)展。建議將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務(wù)中心中剝離出來(lái)，重新恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站所建制或真正實(shí)現(xiàn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所建制，打破縣、鄉(xiāng)兩級(jí)動(dòng)物防疫管理界限，成為縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的派出機(jī)構(gòu)，取得縣級(jí)獸醫(yī)行政執(zhí)法授權(quán)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法力量統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)法有法可依，有章可循的良好局面。

2.3 切實(shí)理順基層動(dòng)防人員人事管理和進(jìn)出渠道

動(dòng)物防疫是行政行為，各級(jí)政府是動(dòng)物防疫工作的主體，理順基層動(dòng)防人員管理和進(jìn)出渠道不可忽視。應(yīng)著力解決我縣基層動(dòng)物防疫技術(shù)人員奇缺的狀況，充實(shí)專(zhuān)業(yè)力量。建議政府從財(cái)政、編制等各方面入手，制定完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)人員補(bǔ)充渠道和機(jī)制，優(yōu)化工作人員年齡和學(xué)歷結(jié)構(gòu)，保證基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍持續(xù)持續(xù)穩(wěn)定。同時(shí)，應(yīng)著力解決現(xiàn)有基層動(dòng)物防疫員人事管理上無(wú)章可循、無(wú)據(jù)可依的局面，理順人員交流和崗位調(diào)整的管理機(jī)制。建議重新明確縣鄉(xiāng)共管、縣管為主的基層動(dòng)物防疫管理體制，保障基層動(dòng)物防疫人員開(kāi)展業(yè)務(wù)工作的時(shí)間和精力，強(qiáng)化基層動(dòng)物防疫人員責(zé)任意識(shí)，激發(fā)工作活力，確保地方動(dòng)物疫情穩(wěn)定，保障養(yǎng)殖業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

3 小結(jié)

自雙牌縣組建縣鄉(xiāng)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)以來(lái)，由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧水產(chǎn)站”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站”,再合并到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務(wù)中心”以及設(shè)立“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所”,其間的改革經(jīng)歷了許多風(fēng)雨。未來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫管理體系的發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫工作的開(kāi)展，仍需我們不斷地進(jìn)行改革和完善。實(shí)踐證明：動(dòng)物防疫工作的持續(xù)穩(wěn)定，是畜禽養(yǎng)殖健康有序發(fā)展的重要保障，必須堅(jiān)持實(shí)事求是，科學(xué)發(fā)展。

[1]謝秋仁.醴陵市獸醫(yī)體制改革現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題及建議[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫,2012,29（11）:29-31.

[2]鐘建波.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后動(dòng)物防疫工作出現(xiàn)的問(wèn)題不容忽視[J].廣西畜牧獸醫(yī),2004,20(4):183-184.

[3]才仁卓瑪.祁連縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站建設(shè)與改革情況調(diào)查[J].養(yǎng)殖與飼料，2011,8:79-81.

[4]田瑞斌，賈杏林.湖南省芷江侗族自治縣鄉(xiāng)村獸醫(yī)現(xiàn)狀及發(fā)展探討.中國(guó)動(dòng)物檢疫,2011,28(1):41-43.