胡 貞

（浙江省聯(lián)誼俱樂(lè)部 浙江 杭州 310025）

2015 年1 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]3 號(hào)文件）下發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)深化財(cái)稅改革邁出了新的步伐，我國(guó)財(cái)政將步入穩(wěn)定、快速、逐步改革的快車道。中期財(cái)政規(guī)劃與部門預(yù)算的有效結(jié)合，將對(duì)我國(guó)預(yù)算體系的宏觀結(jié)構(gòu)和部門預(yù)算的具體編制產(chǎn)生重大影響。

一、中期財(cái)政規(guī)劃概述

（一）中期財(cái)政規(guī)劃的概念

中期財(cái)政規(guī)劃（Medium-term fiscal plan），是指為確保和增強(qiáng)財(cái)政政策的連續(xù)性、前瞻性和可持續(xù)性，根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控的需要，在確定中期財(cái)政政策基礎(chǔ)上編制的多年度財(cái)政規(guī)劃。中期財(cái)政規(guī)劃以開展宏觀預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，以制定明確的發(fā)展戰(zhàn)略及可操作的財(cái)政目標(biāo)為目的，通過(guò)確定預(yù)算限額和明確支出重點(diǎn)，建立以財(cái)政資金約束為核心的資源配置方式，使預(yù)算最終成為政府施政強(qiáng)有力的保障。

（二）歐美經(jīng)濟(jì)體系國(guó)家財(cái)政規(guī)劃概況

關(guān)于中期財(cái)政規(guī)劃，世界銀行與之對(duì)應(yīng)的概念是“中期支出框架”。其分為三個(gè)層次：第一層次是中期財(cái)政框架，是指政府自上而下地制定宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中期目標(biāo)，以確定財(cái)政總量限額；第二層次是中期預(yù)算框架，是指政府各部門通過(guò)自上而下和自下而上的協(xié)商，以確定部門限額和部門政策；第三層次是以實(shí)現(xiàn)政策與政府收支預(yù)測(cè)對(duì)接，對(duì)政府收支績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)為最終目的的中期績(jī)效框架。大部分國(guó)家在實(shí)施中期支出框架過(guò)程中，是從中期財(cái)政框架到中期預(yù)算框架再逐步推進(jìn)到中期績(jī)效框架。在實(shí)際運(yùn)作中，發(fā)展中國(guó)家的中期支出框架以整合減貧戰(zhàn)略所需的跨年度資源并將其整合在預(yù)算改革中為主，發(fā)達(dá)國(guó)家則以此支持預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)一步改進(jìn)支出優(yōu)先順序，提高政府績(jī)效。

（三）我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施背景及具體做法

《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》指出：中期財(cái)政規(guī)劃是財(cái)政部門會(huì)同政府各部門在分析預(yù)測(cè)未來(lái)三年重大財(cái)政收支情況的基礎(chǔ)上，研究編制的跨年度財(cái)政收支方案。中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過(guò)渡形態(tài)，最終目的是要過(guò)渡到真正的中期預(yù)算。

從分年度的角度看。中期財(cái)政規(guī)劃中的第一年規(guī)劃，約束對(duì)應(yīng)第一年的年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引后兩年的年度預(yù)算。第一年預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再把第四年的年度規(guī)劃添加進(jìn)來(lái)，形成新一輪的三年中期財(cái)政規(guī)劃。通過(guò)逐年更新，確保中期財(cái)政規(guī)劃符合實(shí)際情況，有效約束和指導(dǎo)年度預(yù)算的編制。

從分層級(jí)的角度看。由財(cái)政部牽頭編制的全國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)中央年度預(yù)算編制起約束作用，對(duì)地方中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算編制起指導(dǎo)作用。由各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市財(cái)政部門編制的地方中期財(cái)政規(guī)劃，對(duì)地方年度預(yù)算編制起約束作用。由省級(jí)各部門、省級(jí)以下地方財(cái)政部門編制的省級(jí)部門三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃和當(dāng)?shù)刂衅谪?cái)政規(guī)劃對(duì)部門預(yù)算起約束作用。

我國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)就是要在處理好國(guó)家政策目標(biāo)、中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)國(guó)家政策導(dǎo)向和政策目標(biāo)；在指導(dǎo)年度預(yù)算的編制與執(zhí)行的基礎(chǔ)上，逐步形成具有約束性作用的中期預(yù)算框架，最終為政府績(jī)效評(píng)價(jià)提供必要支持。

二、中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)我國(guó)預(yù)算體系的宏觀影響

（一）增強(qiáng)預(yù)算的剛性和約束性

中期財(cái)政規(guī)劃把重大決策、日常工作安排與財(cái)政收支相對(duì)接，決策和收支相對(duì)應(yīng)，做到在政策、規(guī)劃和預(yù)算間的直接聯(lián)結(jié)。在預(yù)算編制的準(zhǔn)備階段確定預(yù)算支出限額，由政策配置支出，將國(guó)家治理中的事權(quán)安排和財(cái)權(quán)布局相結(jié)合，使得年度預(yù)算追加、項(xiàng)目支出調(diào)整的隨意性和無(wú)序性進(jìn)一步降低，大大增強(qiáng)了預(yù)算剛性、約束性，有助于政府管理體制的進(jìn)一步規(guī)范。特別是可以通過(guò)地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定與具體項(xiàng)目相關(guān)的地方性法規(guī)的形式，將地方性法規(guī)作為具體項(xiàng)目預(yù)算編制的指導(dǎo)和約束政策。職能部門須根據(jù)地方性法規(guī)的要求進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算的編制，以立法權(quán)主導(dǎo)行政權(quán)和事務(wù)權(quán)。

（二）增強(qiáng)預(yù)算的全局性和可持續(xù)性

中期財(cái)政規(guī)劃的編制，將預(yù)算安排的期限從1 年擴(kuò)展到3 年，有利于提高政府及部門工作的全局性和前瞻性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策與預(yù)算的有效聯(lián)結(jié)。在一定程度上減少跨期項(xiàng)目財(cái)政支出存在的不確定性，更好地對(duì)跨期項(xiàng)目作出計(jì)劃安排，有利于實(shí)現(xiàn)跨期財(cái)政收支的可持續(xù)性和動(dòng)態(tài)平衡。特別是通過(guò)充分考慮經(jīng)濟(jì)周期因素對(duì)財(cái)政收支平衡的影響，來(lái)緩解對(duì)年度財(cái)政赤字的過(guò)度控制，從而使今后將出現(xiàn)的如養(yǎng)老保險(xiǎn)等跨期支出和未來(lái)增支事項(xiàng)，在中期財(cái)政規(guī)劃的引導(dǎo)下，進(jìn)行跨期和跨項(xiàng)目間的適時(shí)調(diào)整，最終達(dá)到跨期的動(dòng)態(tài)平衡。

（三）增強(qiáng)預(yù)算的有序性和績(jī)效性

中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行，在預(yù)算準(zhǔn)備環(huán)節(jié)即能做到分清項(xiàng)目的輕重緩急，對(duì)實(shí)現(xiàn)“花好納稅人的每分錢，把錢用在刀刃上”起到實(shí)質(zhì)性作用。通過(guò)“分配觀”向“政策觀”的財(cái)政觀念轉(zhuǎn)變，宏觀規(guī)劃部門須做好規(guī)劃期內(nèi)重大改革和重要政策的分析預(yù)測(cè)工作，明確政策目標(biāo)，將年度工作任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)按政策要求進(jìn)行分解，明確支出項(xiàng)目、支出限額和支出程序，建立有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，將財(cái)政資金根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行可行性分析和統(tǒng)籌安排，使財(cái)政資金的安排突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)、更具有針對(duì)性。特別是在人員經(jīng)費(fèi)支出、教育衛(wèi)生支出、醫(yī)療社保支出等迫切需要推進(jìn)的民生項(xiàng)目只增不減的背景下，財(cái)政資金非常緊缺。而政府部門的“GDP”抑或“綠色GDP”考核模式不能對(duì)此投入充分資金，通過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃，將預(yù)算重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到民生項(xiàng)目上，真正做到“錢為民所用”，使財(cái)政資金的使用效益得到顯著提高。

（四）增強(qiáng)預(yù)算的廉潔性和公開性

通過(guò)中期財(cái)政財(cái)政規(guī)劃的逐步推進(jìn)與實(shí)施，可以達(dá)到由規(guī)劃控制預(yù)算，由預(yù)算控制支出，最終實(shí)現(xiàn)把“錢”的“權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度的籠子的目的。我國(guó)的預(yù)算體系存在經(jīng)費(fèi)支出部門無(wú)論支出的資金產(chǎn)生多少效益，仍可能獲取一定財(cái)政資金的現(xiàn)象。這容易形成預(yù)算編制不以公共利益為重，而以經(jīng)費(fèi)支出部門本身利益為重的后果，從而導(dǎo)致預(yù)算支出項(xiàng)目的重復(fù)交叉，造成各部門只注重資金的索取，忽視資金的使用效率，最終造成政府預(yù)算資金的巨大缺口。通過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃的編制，構(gòu)建起政策、項(xiàng)目與財(cái)政資金需求的關(guān)系，將預(yù)算支出項(xiàng)目重復(fù)交叉這一問(wèn)題從根本上得以解決，做到真正的把錢用到實(shí)處。特別是通過(guò)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的逐步落實(shí)，政府預(yù)算執(zhí)行的當(dāng)期結(jié)果和長(zhǎng)期財(cái)政運(yùn)行的累積結(jié)果也將得到公開，從而使預(yù)算體系更加公開化與透明化。

三、中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)我國(guó)預(yù)算體系的微觀影響

（一）預(yù)算準(zhǔn)備階段的工作比重大大增加

我國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算編制程序是“二上二下”，預(yù)算編制階段分為準(zhǔn)備、審查、執(zhí)行和評(píng)估四個(gè)階段。中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施，意味著預(yù)算編制的重點(diǎn)由“執(zhí)行”轉(zhuǎn)向“準(zhǔn)備”。在預(yù)算準(zhǔn)備階段需要通過(guò)“自上而下”的預(yù)算程序，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和政策進(jìn)行籌劃，全面確定可用資金的范圍，估計(jì)未來(lái)各年度各類政策相關(guān)的所有成本、支出以及預(yù)算限額，建立與資金優(yōu)先順序、資金分配決策相關(guān)的戰(zhàn)略性決策機(jī)制，做到將政策和預(yù)算在預(yù)算編制準(zhǔn)備階段就能保持直接有效的聯(lián)結(jié)，從而為之后的預(yù)算審查、執(zhí)行、評(píng)估打下良好的基礎(chǔ)。在預(yù)算執(zhí)行階段需要進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告制度，通過(guò)結(jié)合每一期預(yù)算的執(zhí)行情況，加大財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行情況的分析力度，將原定的預(yù)算與執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行對(duì)比和修改，使得預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行的符合程度進(jìn)一步提高，從而準(zhǔn)確把握財(cái)政支出走勢(shì)。

（二）職能部門間的預(yù)算聯(lián)系大大增強(qiáng)

在中期財(cái)政規(guī)劃初步實(shí)施階段，預(yù)算編制過(guò)程中會(huì)涉及到立法、財(cái)政、審計(jì)等宏觀規(guī)劃部門之間、宏觀規(guī)劃部門與預(yù)算編制部門之間、預(yù)算編制部門與預(yù)算編制部門之間的一些權(quán)力、責(zé)任及利益的重新分配、調(diào)整與整合。首先，需要明確立法機(jī)關(guān)、發(fā)改委、財(cái)政部門、稅務(wù)部門、審計(jì)部門、統(tǒng)計(jì)部門等各宏觀規(guī)劃部門、預(yù)算編制部門自身的職能。宏觀規(guī)劃部門應(yīng)以財(cái)政紀(jì)律和公共利益為重，在保持嚴(yán)肅性和靈活性相結(jié)合的基礎(chǔ)上，落實(shí)政策的籌劃工作，預(yù)算的指導(dǎo)、審查、評(píng)估與監(jiān)控工作。預(yù)算編制部門需要提供與規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的績(jī)效分析和財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告，并重點(diǎn)就新增規(guī)劃對(duì)未來(lái)支出的影響予以分析說(shuō)明。其次，需要提高各個(gè)部門的響應(yīng)時(shí)間，在宏觀規(guī)劃部門和預(yù)算編制部門產(chǎn)生分歧時(shí)，應(yīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)相關(guān)職能部門按照規(guī)定程序在其中進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，做到各個(gè)環(huán)節(jié)的有序銜接、溝通與協(xié)作。

（三）預(yù)算編制人員技能要求大大提高

要做好對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支的預(yù)測(cè)，做好對(duì)各類財(cái)稅政策變化的效果評(píng)估和敏感度分析，就需要做好對(duì)以上分析所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)信息分析方法和技術(shù)的更新，做好對(duì)業(yè)務(wù)人員在編制方法、預(yù)測(cè)模型、統(tǒng)計(jì)工具、數(shù)據(jù)運(yùn)用等專業(yè)知識(shí)方面的培訓(xùn)。通過(guò)云計(jì)算平臺(tái)的推廣，進(jìn)一步提高預(yù)算編制尤其項(xiàng)目預(yù)算編制的質(zhì)量，加強(qiáng)預(yù)測(cè)分析能力，加快建立以宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、國(guó)庫(kù)集中支付、預(yù)算編制為核心，涵蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、稅收等多方面數(shù)據(jù)的財(cái)政管理信息系統(tǒng)。

[1]王志剛.建立中期財(cái)政規(guī)劃管理制度的思考[J].中國(guó)財(cái)政,2014,(13).

[2]楊志勇.我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃改革：基本方向與主要問(wèn)題[J].中國(guó)財(cái)政,2014,(11).

[3]白彥鋒，葉菲.中期預(yù)算：中國(guó)模式與國(guó)際借鑒[J].經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論,2013，(1).