許明智

(天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）云南分所 云南·昆明 650000)

一、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的發(fā)展歷程

企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)，保護(hù)財(cái)產(chǎn)資產(chǎn)的可靠完整，確保財(cái)務(wù)信息材料的真實(shí)可靠，保證經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，確保經(jīng)營活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手段與措施的總稱，這應(yīng)該是最早的實(shí)施內(nèi)部控制的概念。在2008年，我國對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行了明確規(guī)定：是由單位董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。保障企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)，確保資產(chǎn)、財(cái)務(wù)相關(guān)信息真實(shí)完整，并完成企業(yè)的經(jīng)營效益和效果，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略突破是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的目標(biāo)。

內(nèi)部控制目前為止約經(jīng)歷了五個(gè)比較重要的階段：1.20世紀(jì)40年代前的內(nèi)部防范和牽制階段；2.20世紀(jì)40年代到70年代的會(huì)計(jì)控制和管理控制階段；3.20世紀(jì)80年代至90年代初的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段；4.20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初的控制整體框架階段；5.21世紀(jì)初至今為止的控制綜合框架階段。我國從1999年以來，相繼發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》等多條制度規(guī)范，規(guī)范的不斷完善也標(biāo)志著我國已經(jīng)結(jié)束規(guī)范缺失的時(shí)代，行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)也在不斷地加深加強(qiáng)。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于強(qiáng)化監(jiān)督管理，打造高效廉潔的服務(wù)型政府

十八大以來，習(xí)近平總書記一直強(qiáng)調(diào)要打造人民滿意、廉潔高效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的服務(wù)型政府。用制度來作為制約職能人員的行為，加強(qiáng)內(nèi)部管控，促進(jìn)內(nèi)部制度的管理與完善，防止內(nèi)部一人說了算的獨(dú)裁局面，不斷優(yōu)化內(nèi)部管控規(guī)則制度。目前行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理存在著不少問題，比如數(shù)量不清、賬實(shí)不符；閑置數(shù)據(jù)巨大，效率低下；職責(zé)不清，管理不善；配置不均，有失公允等不良現(xiàn)象。鑒于實(shí)際管理中存在的諸多問題，無論是為了打造廉潔政府，保衛(wèi)國家固定資產(chǎn)安全有效性等等方面，都需要對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行有效的制度管理，而實(shí)施內(nèi)部控制制度是一種比較有效的方式。

（二）優(yōu)化管理水平，提高資產(chǎn)使用效能

現(xiàn)階段，我國公共事業(yè)單位職能內(nèi)部管理水平還處于比較薄弱的水平，實(shí)施內(nèi)部控制以后，對(duì)于提高整個(gè)職能單元的管理水平起到非常重要的作用，與此同時(shí)，水平的提高也同步提高了服務(wù)能力。結(jié)合我國內(nèi)部控制的實(shí)際情況，著重關(guān)注內(nèi)部管控中的薄弱環(huán)節(jié)，提高機(jī)制建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)將制約機(jī)制嵌入到內(nèi)部管控相關(guān)管理制度之中，從而提高服務(wù)質(zhì)量，財(cái)政資金的使用效能。具備合理的申請(qǐng)、審批審核、評(píng)估等制度，才能使國家的資金發(fā)揮最大的效用。

（三）有益于推進(jìn)財(cái)稅改革，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序

財(cái)稅制度改革進(jìn)展事關(guān)內(nèi)部管控工作能否真正給工作帶來實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。不加快財(cái)政稅務(wù)改革，就無法實(shí)施真正有效的內(nèi)部管控。反過來，不加強(qiáng)內(nèi)部管理，也不能推進(jìn)改革的順利進(jìn)行和深入。內(nèi)部管控可以推進(jìn)財(cái)稅改革，使其精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化、信息化，從而促使財(cái)政管理由粗放式向精細(xì)化水平轉(zhuǎn)變，如此，國家的方針和政策才能更好地在內(nèi)部進(jìn)行實(shí)施貫徹。

（四）及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的隱患

在工作中，把內(nèi)部控制的制度建設(shè)和實(shí)施情況作為工作之重，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷和漏洞，并限期進(jìn)行整改和規(guī)范。發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，將內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施作為日常審查內(nèi)容來進(jìn)行規(guī)范。

三、行政事業(yè)單位落實(shí)實(shí)施策略的方法

（一）完善和落實(shí)適合各級(jí)單位的內(nèi)部控制制度

根據(jù)內(nèi)部管控制度的原則和要求，結(jié)合各單位、各行業(yè)實(shí)際情況，建立和完善各級(jí)內(nèi)部管控制度，將內(nèi)部管控制度應(yīng)用于各行各業(yè)中，控制各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，努力做到用制度來制約各項(xiàng)活動(dòng)，用制度來管人管事。特別是對(duì)重點(diǎn)工作和核心工作加強(qiáng)規(guī)范，對(duì)大資金流和現(xiàn)金流配置實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，確保資金安全。根據(jù)職能職務(wù)，合理設(shè)置職能部門和管控制度，明確職責(zé)，各司其職，實(shí)施職責(zé)分工控制制度、授權(quán)控制制度、審核批準(zhǔn)控制制度、實(shí)施預(yù)算控制制度、實(shí)施財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制制度、實(shí)施會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制制度等等。

（二）加強(qiáng)外部監(jiān)督，將內(nèi)部自我約束與外部規(guī)范相結(jié)合

積極開展財(cái)務(wù)專項(xiàng)審計(jì)、審查工作，將內(nèi)部管控與外部約束貫徹到各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中。擬定各項(xiàng)辦法和手冊(cè)，并積極開展對(duì)單位內(nèi)部控制制度的評(píng)價(jià)工作，同時(shí)發(fā)揮好內(nèi)審機(jī)構(gòu)的作用，將兩者有效結(jié)合。設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)部門，聘用專用的審計(jì)人員，定期對(duì)單位的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。對(duì)新問題、新情況進(jìn)行不斷學(xué)習(xí)探討。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)，建立內(nèi)部控制長效機(jī)制

在建立各項(xiàng)內(nèi)部控制制度之后，還要保證這些制度的有效實(shí)施。單位可以展開調(diào)查研究，擬定適合本單位情況的規(guī)范手冊(cè)或準(zhǔn)則，增強(qiáng)內(nèi)部人員的主動(dòng)性、自覺性、實(shí)效性。同時(shí)，也可以成立特別小組，分析內(nèi)控管理實(shí)操過程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，取長補(bǔ)短，及時(shí)采取有效措施，強(qiáng)化內(nèi)部管控和約束作用。另一方面，單位可以成立監(jiān)督小組，建立內(nèi)部控制實(shí)施小組，并選出領(lǐng)導(dǎo)人員和負(fù)責(zé)人員。另外，單位內(nèi)部也可以根據(jù)實(shí)際情況，不定期開展組織宣傳和培訓(xùn)工作。除此之外，單位可以經(jīng)常梳理現(xiàn)有流程，優(yōu)化具體的管控制度，并對(duì)各崗位、業(yè)務(wù)流程找尋風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、控制點(diǎn)，以免出現(xiàn)漏洞。

目前已經(jīng)出臺(tái)了《單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制運(yùn)行制度》、《單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)具體辦法》和《單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作手冊(cè)》，單位可依據(jù)這些制度，對(duì)內(nèi)部管控實(shí)操流程進(jìn)行系統(tǒng)的檢查、測試以及評(píng)價(jià)工作，通過合理、有效的測評(píng)后再進(jìn)一步完善制度，加強(qiáng)監(jiān)督，最終建立完善內(nèi)部控制的長效機(jī)制，從而不斷提升單位財(cái)務(wù)管理水平。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管控，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將建立內(nèi)部管理制度，執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，必須設(shè)計(jì)單位預(yù)算，而預(yù)算一經(jīng)確認(rèn)后便不可變更，需嚴(yán)格管控。對(duì)于無預(yù)算、超預(yù)算等現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，設(shè)置半年或一年調(diào)整一次的機(jī)會(huì)，但需要預(yù)算管理機(jī)構(gòu)審批后才可實(shí)施。同時(shí)，根據(jù)內(nèi)控目標(biāo)，準(zhǔn)確判斷內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合實(shí)際情況，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，制定相應(yīng)應(yīng)對(duì)策略，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)部有效管控。

四、結(jié)語

目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的任務(wù)還比較艱巨，內(nèi)部控制的制度還不要不斷改善和加強(qiáng)。隨著不斷的推進(jìn)內(nèi)部操作規(guī)范制度，最終實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)、經(jīng)營的效率效果目標(biāo)，有效防反舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率效果；建立健全內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)，推進(jìn)內(nèi)部控制的不斷完善，提高行政事業(yè)單位的整體服務(wù)水平，最終促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

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