王詩漢

（岳西縣教育局 安徽·安慶 246600）

預算管理是指在經濟管理中對各項資源進行分配、考核并控制的管理行為，也是對經濟活動收支計劃的編制、審查、執(zhí)行和決算等行使職能的過程。農村義務教育學校經費預算是指農村中小學校根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。按照義務教育“以縣為主”管理體制的要求，中小學預算管理是在縣級人民政府統(tǒng)一領導下，由財政、教育行政部門共同組織，以獨立設置的中小學校為基本預算編制單位，在不改變學校公用經費使用權的前提下，對中小學實行“校財局管”。

一、加強農村義務教育學校預算管理的意義

農村中小學校是我國教育體系中的最薄弱環(huán)節(jié)，絕大多數(shù)地處窮鄉(xiāng)僻壤，布點分散，學校規(guī)模小，辦學成本高，辦學水平低，經費投入不足是長期制約農村中小學發(fā)展的瓶頸。建立健全農村中小學預算管理制度，把農村中小學校所需經費全面納入公共財政保障范圍，從源頭上保障農村義務教育經費投入，對于改善農村中小學校辦學條件，促進農村中小學校加強財務管理都具有十分重要的意義。

（一）有助于從根本上保障農村義務教育所需經費

盡管《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務教育法》明確規(guī)定了各級政府對教育投入的責任，但由于農村中小學點多面廣，規(guī)模龐大，農村經濟社會發(fā)展普遍滯后，縣、鄉(xiāng)政府財力十分有限，對農村中小學校投入明顯不足，嚴重制約著農村中小學校的發(fā)展。建立農村義務學校預算管理制度，將縣域內中小學校所需經費全部納入公共財政預算，就是以法律的形式明確了各級政府保障農村義務教育投入的責任，尤其是明確了各級政府所應承擔的義務教育經費數(shù)額，這就從根本上保障了農村義務教育所需經費來源。

（二）有助于完善“以縣為主”的義務教育管理體制

農村義務教育經費保障機制實施方案規(guī)定：農村義務教育經費保障機制實行“中央地方共擔、經費省級統(tǒng)籌、管理以縣”為主的管理體制，這也是貫徹落實《義務教育法》關于“義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管的體制”規(guī)定的具體舉措?？h級政府作為農村義務教育經費的直接管理者和使用者，除了按照農村義務教育經費保障機制實施方案規(guī)定的比例承擔少量經費外，最主要的任務就是將農村義務教育經費在本級預算中單獨列示，通過細化實施方案，進一步明確財政、教育等相關部門職責，確保預算批復的教育經費按時足額落實到位；加強監(jiān)督檢查，把廣大農村孩子的“讀書錢”管理好、使用好，促使農村義務教育事業(yè)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

（三）有助于推進學校依法理財、民主理財和規(guī)范理財

農村中小學校既是預算編制的基本單位，又是預算執(zhí)行的基本單位。長期以來，農村中小學財務管理水平低，學校財務管理相當混亂。實施農村義務教育經費保障機制后，學校所需經費主要來源于公共財政預算撥款，財政資金的管理有嚴格、規(guī)范的程序；預算草案經人民代表大會審議通過后即成為具有法律效力的文件，它以法定的形式規(guī)定了本年度學?？梢允斩嗌馘X，可以用多少錢，以及這些錢該怎么花、在什么時間花都有明確規(guī)定；在預算執(zhí)行過程中，根據(jù)預算公開的要求，學校實際發(fā)生的收支項目要及時公開，自覺接受監(jiān)督，使得學校各項開支更加透明化，經費使用的法制性、民主性和規(guī)范性大大增強。

二、農村義務教育學校預算管理存在的問題

目前，在廣大農村地區(qū)，由于宣傳力度不夠，教育培訓不到位，學校領導普遍缺乏預算管理意識，財會人員實際操作能力不強，加上缺乏有效的監(jiān)督機制，事前審查不嚴，事中控制不力，事后審計監(jiān)督也因多種因素影響效果不佳，農村義務教育經費預算管理還存在諸多不足，主要問題有如下幾條。

（一）對預算管理的重要性認識不足

雖然《預算法》規(guī)定，各級政府、各部門及所屬單位都應按照規(guī)定編制預算，但農村中小學編制預算還是件新鮮事。農村中小學地處偏僻，經濟社會發(fā)展嚴重滯后，學校財務管理水平低，學習培訓機會少，預算編制起步晚，預算管理基礎非常薄弱，對預算管理工作的重要性認識普遍不足，更談不上建立科學有效的預算管理及監(jiān)督機制，預算管理長期以來處于空白狀態(tài)。

（二）預算編制方法不科學

受客觀條件制約，許多農村中小學不知道什么是預算，更不知道預算編制的主要內容、總體要求和一般流程。以岳西縣為例，我們是從2007年才開始試編農村中小學預算，在這之前，按照“分級辦學、分級管理”的原則，農村中小學主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責管理，學校自身不編制預算，完全依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代為編制，加上缺乏有效的溝通、協(xié)調，這樣編制出來的預算不可能真正反映學校經費需求狀況，造成年度預算和實際支出相脫離，嚴重損害了預算的嚴肅性和權威性。

（三）預算執(zhí)行隨意性較大

近年來，按照建立公共財政預算體系的要求，通過體制、機制和制度創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)了政府部門預算、國庫集中收付和政府采購，農村中小學預算管理環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，預算執(zhí)行管理機制也進一步得以完善和加強。但由于多種原因，農村中小學預算還較多停留在包干使用的層面上，特別是在經費使用上，隨意擴大支出范圍、提高支出標準的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成經費支出的盲目性和無計劃性，形成“預算、執(zhí)行兩張皮”現(xiàn)象，預算的剛性約束沒有真正到位。

三、加強農村義務教育學校預算管理的建議

農村中小學預算是學校組織收入和控制支出的法定依據(jù)，是學校優(yōu)化配置資源的重要手段，直接關系到學校的長遠發(fā)展，關系廣大農村孩子的前途、命運。農村中小學校要切實提高對預算管理重要性的認識，科學編制預算，嚴格預算執(zhí)行，自覺維護預算的嚴肅性、法制性和權威性。

（一）切實提高對預算管理重要性的認識

正確的認識是行動的先導。農村中小學應加強對《預算法》、《農村義務教育經費保障機制改革實施方案》等法律法規(guī)的學習，縣級財政、教育部門要按照“以縣為主”管理體制的要求，切實做好農村中小學預算編制工作的培訓、指導，讓他們充分認識到預算不僅是國家進行義務教育經費收支管理的重要手段，是保障農村義務教育事業(yè)健康發(fā)展的重要物質基礎，也是學校規(guī)范財務管理的法定依據(jù)。只有正確地認識了預算的重要性，才可能編制出高質量的預算，才能真正做到以預算管理來促進學校的發(fā)展壯大。

（二）科學合理編制中小學預算

農村中小學預算體現(xiàn)了年度內學校的全部收入和支出，涉及學校管理的各個方面，政策性強，綜合程度高。在編制預算過程中，要按照“一所學校一本預算”的要求，在校長的統(tǒng)一領導下，成立由教務、總務、財務和教師代表共同參與的領導小組，集中大家的智慧，充分發(fā)揚民主，共同把預算工作做好。編制預算前要認真研讀有關文件，準確把握政策依據(jù)；在預算編制時，要全面考慮學校年度工作計劃與中長期發(fā)展規(guī)劃，在充分調查論證的基礎上，對學?，F(xiàn)有的財力、物力、人力等資源進行通盤考慮，統(tǒng)籌安排，確保編制出來的預算草案既能體現(xiàn)國家政策要求，又符合學校發(fā)展需要，各項收支數(shù)據(jù)真實準確，科學合理。

（三）加大對預算執(zhí)行的監(jiān)管力度，提高預算剛性約束力

農村中小學預算收支是否執(zhí)行到位，預算經費有無被截留、擠占、挪用，對學校年度工作目標的完成和長遠發(fā)展都會產生重要影響。因此在預算管理過程中，必須重點加強對農村中小學預算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并糾正預算執(zhí)行過程中存在的各種問題，確保預算目標全面完成。

農村中小學應建立起內部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合的預算管理監(jiān)督體制。內部監(jiān)督是指農村中小學全體師生共同監(jiān)督學校的預算管理活動。根據(jù)預算管理的相關規(guī)定和校務公開、民主管理的要求，各校都要成立由教代會、工會和教師代表組成的民主理財小組，學校所有收支都要按程序經理財小組審核，定期公布審核結果。學校要在醒目位置設立公開專欄，將學校的年度預算、決算情況按規(guī)定公示公開，自覺接受全體師生及學生家長的監(jiān)督。外部監(jiān)督是指來自人民代表大會及其常務委員會、審計、財政和教育主管部門等外部力量的監(jiān)督。中小學財務活動都要自覺接受權力機關和財政、審計等專門機關的詢問和監(jiān)督檢查，按時報送財務報表，如實提供會計憑證和有關財務信息資料，對檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正，堅決整改。在實際工作中，要將內部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合，日常監(jiān)督與專項檢查相結合，不斷總結預算管理各方面經驗教訓，確保學校各項收支按照批準的預算項目執(zhí)行到位。

（四）加大培訓工作力度，不斷提高農村中小學財務管理水平

在農村中小學財務管理中，經常出現(xiàn)的問題就是預算執(zhí)行不嚴，財務開支隨意性較大。究其原因，一是中小學校長法律意識淡薄，“長官意識”嚴重?！吨行W校財務管理制度》明確規(guī)定，中小學校財務管理實行校長負責制，校長是學校財務管理的第一責任人，學校公用經費在很大程度上由校長個人掌握決定，他的法制觀念和理財水平在學校財務管理中起著至關重要的作用。如果學校校長法制觀念不強，把學校公用經費當成自己口袋里的錢，想怎么花就怎么花，加上缺乏有效的監(jiān)督機制，就會導致財務管理混亂。二是學校財務人員專業(yè)素質普遍偏低，專業(yè)化水平普遍不高。從中小學財務人員整體現(xiàn)狀看，絕大多數(shù)是半路出家，由學科教師兼任，不具備會計人員從業(yè)資格，對《會計法》、《中小學校會計制度》等法律法規(guī)沒有進行過系統(tǒng)學習，政策理論水平和業(yè)務操作能力不強，學校日常財務管理工作僅停留在資金收付、單據(jù)整理上。因此，必須加強對學校管理者和財務人員的培訓力度，要以新修訂的《預算法》、《中小學校財務管理制度》、《中小學校會計制度》等法律法規(guī)頒布實施為契機，利用網絡媒體、宣傳櫥窗、法制講座等方式，加大宣傳普及力度，讓新法規(guī)、新政策家喻戶曉、人人皆知；舉辦不同層次、多種形式的培訓班，使學校管理者和財務經辦人接受系統(tǒng)的培訓學習，提高管理財務工作的政策理論水平和業(yè)務操作能力；采取有效措施鼓勵財務人員參加會計從業(yè)資格考試，切實提高財務人員政治地位和有關待遇，充分調動廣大財務工作者積極性，促進農村中小學財務管理水平不斷提升。

[1]何龍安，付文茂.試論農村義務教育經費的科學預算管理[J].教學與管理，2010，（3）.

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