◎周慧超

民主黨派的職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政、社會服務(wù)及利益的協(xié)調(diào)與表達、自身建設(shè)等，在這些職能中最基本的職能則是參政議政和民主監(jiān)督。而民主監(jiān)督作為民主黨派的基本職能之一，是中國共產(chǎn)黨推進民主政治的有效嘗試。中共中央歷屆領(lǐng)導(dǎo)對多黨合作事業(yè)十分重視，對黨派民主監(jiān)督的性質(zhì)、地位、內(nèi)容和形式等方面均有精辟論述，黨的十八大報告和十八屆三中、四中全會多次明確提出要進一步“加強民主監(jiān)督”“讓權(quán)力在陽光下運行”以及“全面推進依法治國”。這既是對全黨的明確要求，也是對各民主黨派的誠懇希望。新形勢新任務(wù)下，依法治國更應(yīng)該加強民主監(jiān)督。因此，研究和探討黨派的民主監(jiān)督問題，正確把握其性質(zhì)、特性和功能，對于堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅定不移地走中國特色民主政治發(fā)展道路非常必要，具有重要意義。

一、民主黨派民主監(jiān)督的政治性與代表性

我國現(xiàn)行的監(jiān)督體系主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和一般群眾監(jiān)督。這個監(jiān)督體系是多樣性和多層次的。多樣性表現(xiàn)在監(jiān)督類型有著不同的性質(zhì)、形式和作用；多層次表現(xiàn)在從中央到地方的各個系統(tǒng)、各級機構(gòu)和各個部門中，毫無例外地存在并實施著這些類型的監(jiān)督。中共中央[2006]5號文件明確指出：民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，這就為民主黨派履行民主監(jiān)督職能提供了理論上的指導(dǎo)和政策上的依據(jù)，對中共各級黨委和各級政府自覺接受民主監(jiān)督提出了明確要求。

黨派的民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督。之所以被定性為政治監(jiān)督，主要是因為：首先，它是與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商這一基本政治制度相聯(lián)系的監(jiān)督；其次，它是在共同政治基礎(chǔ)和共同政治目標(biāo)上對國家機關(guān)及工作人員提出的意見、建議和批評；第三，它是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派以及無黨派人士之間政治上的互相監(jiān)督。不言而喻，在我國政黨制度中，中國共產(chǎn)黨與民主黨派之間的互相監(jiān)督，特別是各黨派對共產(chǎn)黨實行的民主監(jiān)督，鮮明而生動地體現(xiàn)了我國政治生活的高度民主性。自覺而真誠地接受民主黨派的民主監(jiān)督，是多黨合作的重要內(nèi)容。黨派的民主監(jiān)督能夠提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，有利于加強和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固執(zhí)政地位、提高執(zhí)政能力；有利于共產(chǎn)黨保持清醒頭腦，更加自覺地抵制、克服官僚主義和各種消極腐敗現(xiàn)象；有利于健全國家政治生活，改進和加強各級黨委和政府的各項工作，從而保證我國的政治文明建設(shè)沿著社會主義民主方向健康發(fā)展。因此，黨派的民主監(jiān)督作為一種政治監(jiān)督，有著非常重要的特殊作用。

從民主黨派的民主監(jiān)督內(nèi)容上看，黨派的民主監(jiān)督與其他類型的非權(quán)力監(jiān)督存在很大差異。各個民主黨派作為政治組織，在本黨派之外，沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、沒有立法權(quán)、沒有行政權(quán)。這一方面說明黨派的民主監(jiān)督在建設(shè)有中國特色社會主義監(jiān)督體系中的獨特的政治作用；另一方面也說明黨派的民主監(jiān)督是一種高層次的政治監(jiān)督。這種高層次的政治監(jiān)督主要體現(xiàn)在是以黨和國家的大政方針、重大問題為中心議題，以各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)為具體對象，以調(diào)研和會議為主要形式，并依據(jù)一定的程序和規(guī)則進行。

民主黨派由各界中高級知識分子和有一定影響的代表人士組成，其監(jiān)督具有較廣泛的代表性、自身獨特的視角和相對超脫的地位，具有層次性高、范圍廣泛、形式靈活的特點，它與中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督相輔相成，具有不可替代的作用。黨和國家制定路線、方針、政策，政府出臺重大措施、安排重要工作，事先都要與人民政協(xié)進行協(xié)商，傾聽意見，接受監(jiān)督，然后做出決定。而人民政協(xié)又以各黨派界別的優(yōu)秀代表為主體，因此黨派的民主監(jiān)督又具有高度的代表性。黨派中的政協(xié)委員來自社會的方方面面，代表性較廣，同時又具有較強的參政議政能力，由這一特定的各黨派成員為代表，以共同的價值取向為指導(dǎo)，其實施的監(jiān)督最能體察民情、反映民意、關(guān)注民生。

民主黨派的民主監(jiān)督，通過一定的政治保障，組織具有相當(dāng)政治素質(zhì)的黨派成員，就國計民生的重大問題，對各級黨委和政府及其決策機關(guān)形成一定程度的政治影響。履行好黨派民主監(jiān)督的職能，必須注意正確把握監(jiān)督的性質(zhì)。黨派的民主監(jiān)督是政黨之間的監(jiān)督，屬于民主監(jiān)督的范疇，是在堅持四項基本原則基礎(chǔ)上的、非權(quán)力性的具有廣泛代表性的政治監(jiān)督。

二、民主黨派民主監(jiān)督的依托性與融入性

各民主黨派雖然具有民主監(jiān)督的職能，但不能也不宜完全以本黨派的名義對某個組織、某級政府、某個系統(tǒng)、某個單位實施監(jiān)督的行為。換句話說，黨派的民主監(jiān)督職能是依托人民政協(xié)這一政治機構(gòu)，并且融入人民政協(xié)的民主監(jiān)督之中，其職能的發(fā)揮是通過人民政協(xié)來完成和實現(xiàn)的。這一點需要特別指出。

人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，它是以黨派和團體為基礎(chǔ)組成的。關(guān)于政協(xié)的黨派性，周恩來同志在政協(xié)成立時就指出：“人民政協(xié)是黨派性的，是黨派的聯(lián)合?！泵珴蓶|在1954年也講到：“政協(xié)不僅是人民團體，而且是各黨派的協(xié)商機關(guān)，是黨派性的機關(guān)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中明確指出：積極推進人民政協(xié)的民主監(jiān)督，這種民主監(jiān)督是“參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行的監(jiān)督”。各民主黨派都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“參政黨”，各民主黨派在其各自的《章程》中也是這樣定位的。中共中央[1989]14號文件指出：“民主黨派參政的基本點是：參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行?！惫伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，多黨派合作；共產(chǎn)黨執(zhí)政，多黨派參政。這樣也就提出了一個“如何”或“怎樣”參政的問題。黨派職能的發(fā)揮，只能通過或依據(jù)政協(xié)組織，這是我國民主政治基本格局所決定的。從某種意義上說，沒有民主黨派的歷史與現(xiàn)實的存在，政協(xié)這一政治組織也就沒有存在的根據(jù)和必要了。眾所周知，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，這一被載入憲法的基本政治制度把“多黨合作”寫在“政治協(xié)商”之前，其意義十分明顯。

人民政協(xié)要圍繞團結(jié)和民主兩大主題，認(rèn)真履行這些職責(zé)，正如[1989]14號文件所說的那樣：“充分發(fā)揮和加強民主黨派參政和監(jiān)督的作用?！备髅裰鼽h派各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)和代表人物，一般都是各級政協(xié)委員或人大代表，也有在政府或政府組成部門任職的，在政府或政府組成部門任職的，一般也都是同級或高一級的政協(xié)委員、人大代表。政府及其有關(guān)部門根據(jù)工作需要和范圍同相關(guān)民主黨派建立和加強聯(lián)系，重要專業(yè)會議和重要政策、規(guī)劃的制定，根據(jù)需要邀請相關(guān)的民主黨派負(fù)責(zé)人參加。政府參事的聘任，司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員的邀請，均以民主黨派和無黨派人士中的政協(xié)委員為主體，發(fā)揮他們議政、監(jiān)督、獻策、咨詢的作用。這些作用的充分發(fā)揮，無一不是通過或依托政協(xié)組織來實現(xiàn)和完成的。

人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，堅持廣開言路、暢所欲言，知無不言、言無不盡；實行平等議事、民主協(xié)商、求同存異的原則，充分尊重民主黨派及其黨派政協(xié)委員民主監(jiān)督的權(quán)利。反過來說，黨派民主監(jiān)督職能的發(fā)揮，只有融入政協(xié)的民主監(jiān)督職能之中，才會收到良好的效果。我們不能孤立、教條、片面地去理解和實施黨派民主監(jiān)督的職能，因為按照毛澤東同志的觀點和主張，政協(xié)本來就是“黨派性的機關(guān)”，離開了人民政協(xié)組織民主黨派無法實現(xiàn)其民主監(jiān)督的職能。

三、民主黨派民主監(jiān)督的滲透性與聯(lián)系性

民主黨派是人民政協(xié)的主要組成者，顯然，人民政協(xié)的基本職能和民主黨派的基本職能是一致的、吻合的，二者沒有本質(zhì)的區(qū)別。從這個意義上說，黨派的民主監(jiān)督表征或體現(xiàn)著政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容，或者說政協(xié)的民主監(jiān)督的職能涵蓋并集中折射了黨派的民主監(jiān)督。

民主黨派民主監(jiān)督的滲透性與聯(lián)系性特征，一方面是指黨派和政協(xié)的基本職能是相互滲透相互聯(lián)系的；另一方面是指黨派和政協(xié)的基本職能本身，其內(nèi)容又是互相交叉互相關(guān)聯(lián)的。我們不能將它們相互拆離、截然分開，它們是一個統(tǒng)一過程的幾個方面。從以下表述可以看出：

——政治協(xié)商首先是因為民主黨派的存在，這種協(xié)商之所以稱為“政治協(xié)商”，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的重要體現(xiàn)，表明了中國共產(chǎn)黨對民主黨派的充分信任和真誠合作的態(tài)度。政治協(xié)商的主要內(nèi)容是：國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等。

——中共中央[2006]5號文件中寫道：民主監(jiān)督是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行的監(jiān)督。民主監(jiān)督的主要內(nèi)容是：國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關(guān)及其工作人員的工作等。政協(xié)的民主監(jiān)督是黨派性的監(jiān)督，這種監(jiān)督是在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，在國家政治體制中發(fā)揮監(jiān)督和制約作用的政黨的組織行為。

——參政議政是履行職能的重要形式，也是黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)經(jīng)常聽取參加人民政協(xié)的各民主黨派、人民團體和各族各界人士的意見和建議、切實做好工作的有效方式。參政議政的主要內(nèi)容和方式是：對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論。通過調(diào)研報告、提案、議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)提出意見和建議。

顯而易見，黨派與政協(xié)的職能是交織在一起的，其作用的發(fā)揮是一種共振與融合，而政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三種職能又是一個有機的整體。三者有一個共同點，即都是針對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題進行協(xié)商、實施監(jiān)督、參政議政。形而上學(xué)地看待和提取某一種職能，支離破碎地理解黨派的民主監(jiān)督，均是不可取的態(tài)度。事實上三者之間，相互滲透、彼此交叉。一言以蔽之，黨派的民主監(jiān)督從來沒有也永遠不會以單純的監(jiān)督形式出現(xiàn)，其民主監(jiān)督只有溶于政協(xié)的民主監(jiān)督之中、寓于政治協(xié)商、參政議政的職能和過程之中，才會實現(xiàn)監(jiān)督的價值，發(fā)揮行之有效的獨特作用。

四、黨派民主監(jiān)督的民主性和協(xié)商性

這些問題雖然是不言而喻的，但卻是黨派監(jiān)督的根本特性之一。黨派的民主監(jiān)督作為其基本職能之一，之所以區(qū)別于中共黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督，就是因為這種監(jiān)督是“民主協(xié)商式”的，因而沒有法律、行政和政治紀(jì)律的強制性。無論被監(jiān)督的對象其結(jié)果怎樣，實施民主監(jiān)督的黨派最終都無權(quán)做出任何處理決定。也正因如此，黨派的監(jiān)督才叫作“民主監(jiān)督”。

監(jiān)督是民主的題中應(yīng)有之義，因為民主有制約的權(quán)力。我國的八個民主黨派其名稱大多以“民主”冠之，這就意味著民主黨派從誕生的那天起，就肩負(fù)了歷史與時代賦予的監(jiān)督職責(zé)。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政黨體制中，各政黨在國家政權(quán)和人民政協(xié)中的活動方式是不同的。在人民代表大會中，不管是執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨還是作為參政黨的各民主黨派，其成員均以“人民代表”的身份出現(xiàn)，而不以黨派名義活動；在國家行政機關(guān)，各黨派成員雖然有擔(dān)任政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，但他們均以國家公務(wù)員的身份執(zhí)行其被賦予的權(quán)利，也不代表自己所在的黨派。而人民政協(xié)則與此不同，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都是以本黨派名義參加的，各黨派在政協(xié)會議上可以本黨派名義發(fā)言，也可以本黨派的名義提出提案和建議。八屆全國政協(xié)期間，李瑞環(huán)同志用“政協(xié)就是政協(xié)”進行深度概括，為準(zhǔn)確把握政治協(xié)商這一立足之本指明了方向。民主監(jiān)督源于共產(chǎn)黨與民主黨派及無黨派代表人士之間的互相監(jiān)督。50年代中期，根據(jù)毛澤東同志關(guān)于“長期共存，互相監(jiān)督”的思想和各黨派互相監(jiān)督的事實，人民政協(xié)在工作中著重強調(diào)了通過互相監(jiān)督，更多地聽取民主黨派和無黨派人士對黨和國家工作的建議和批評。

建立在統(tǒng)一戰(zhàn)線基礎(chǔ)之上的黨派民主監(jiān)督，是以團結(jié)為前提的一種民主形式。黨派民主監(jiān)督職能的履行，以協(xié)商、討論、批評、建議為具體途徑，同政協(xié)的民主監(jiān)督相同，團結(jié)和民主的主題體現(xiàn)在監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)之中，追求的是一種互相監(jiān)督、真誠合作、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的政治氛圍和工作機制。這種依托政協(xié)組織和黨派成員的智力優(yōu)勢，超越了黨派和部門利益的監(jiān)督，最大限度地減少了集團或個體利益的影響。因此，黨派的民主監(jiān)督，既講民主，又講協(xié)商，是監(jiān)督與民主協(xié)商的有機統(tǒng)一?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中明確指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督。它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派人士之間進行的互相監(jiān)督?！?/p>

可見，正如前文所述：黨派的民主監(jiān)督是通過人民政協(xié)這一政治機構(gòu)來實現(xiàn)和完成的，它融入了政協(xié)的民主監(jiān)督之中，同人民政協(xié)的民主監(jiān)督具有深刻的一致性。這種監(jiān)督，以監(jiān)督為手段，以支持為目的。著眼于大局，對被監(jiān)督的對象采取支持和幫助的積極態(tài)度。不站在對立面的角度看問題，不故意挑毛病或指責(zé)，不搞借題發(fā)揮、發(fā)牢騷、泄私憤。在批評和揭露問題的同時，提出解決問題、改進工作的意見和建議。因此，這種民主監(jiān)督是一種積極、正面的監(jiān)督，易被各方所接受。

需要指出的是，黨派的民主監(jiān)督雖然具有民主協(xié)商的明顯特性，但卻不能由此得出民主黨派的監(jiān)督“彈性大”、完全是“擺設(shè)”的結(jié)論，因此出現(xiàn)“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的不良現(xiàn)象。黨派民主監(jiān)督與我國多黨合作和政治協(xié)商制度有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系性，是我國監(jiān)督體系中不可缺少的組成部分，其自身存在的價值及其獨特的地位和作用，著實毋庸贅述。

新中國的開國領(lǐng)袖們將馬克思主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論和民主政治理論與中國具體國情相結(jié)合，確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商這一基本的政治制度。民主黨派的基本職能，充分體現(xiàn)了我國政黨制度的價值和功能，研究和探討民主黨派民主監(jiān)督的多維特性，必將推動具有中國特色的民主政治建設(shè)。