趙紅謙

（劍川縣農村經營管理站，云南 劍川 671300）

高原貧困地區(qū)，海拔高，山多地少，氣候冷涼，地形地貌復雜多樣，群眾生活貧困。因此，在土地流轉過程中，必須立足高原貧困地區(qū)實際，穩(wěn)妥推進土地流轉工作。從高原貧困地區(qū)土地流轉現狀、特點和存在問題進行淺析，并提出相應對策以供有關部門借鑒與參考。

1 土地流轉現狀及特點

1.1 現狀

劍川縣地處滇西北，縣城海拔2200 m，其他山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)海拔在2200 m以上，海拔高，氣溫低，屬高原貧困地區(qū)。劍川縣有8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），93個村（居）民委員會，543個村(居)民小組，總人口為180 380人，其中農業(yè)人口152 420人，家庭承包經營農戶數為3.68萬戶，家庭承包經營耕地面積1.04萬hm2。截至2014年10月底，劍川縣土地流轉總面積為964.23 hm2，其中連片流轉面積為670.56 hm2。流轉土地規(guī)模在33.33 hm2以上的有5家，分別是大理州劍川縣金牛農牧實業(yè)有限公司為200 hm2，主要進行牛羊養(yǎng)殖及重樓等中藥材種植；劍川縣高原中藥材種植專業(yè)合作社88.27 hm2，主要進行中藥材種植；云南興瑞祥生物科技有限公司為80 hm2，主要進行嗎咖種苗培育；老君山鎮(zhèn)楊福先66.67 hm2，主要進行瑪咖種植；劍川縣象圖志磊中藥材種植有限公司57.33 hm2，主要種植中藥材。

1.2 特點

1）以山地流轉為主。在土地流轉過程中，流轉出來的以山地為主，耕地較少。同時，農村進城務工人員的不斷增多，使農村勞動力日益減少，使這些山地、林地的撂荒現象日趨嚴重，這也是高原貧困地區(qū)的土地流轉多以山地流轉為主的原因。

2）土地極度細碎化使土地流轉難度加大。高原貧困地區(qū)的農村村落分散，村民靠山建寨，逐水而居。高山流水間，坡地多平地少，有限的耕地被分割成“條條田”“塊塊田”“異形田”，少有成種植規(guī)模的連片區(qū)域。此外，農村實行聯產承包責任制后，為求公平公正，各家各戶承包的田地肥田瘦田相搭，坡地平地相配，使土地細碎化現象更為嚴重。土地細碎化使土地流轉工作難度加大。

3）氣候冷涼，土地貧瘠，土地流轉困難。高原貧困地區(qū)，由于海拔高氣溫低，土地貧瘠，畝產不高；此外，由于高山相阻大河相隔，致使貿易往來困難，信息閉塞，觀念落后，因此，高原貧困地區(qū)土地流轉難度大。

4）農村土地承包經營權確權登記頒證工作還未全面完成。有些承包地塊面積不準，四至不清，空間位置不明，登記不健全，致使土地流轉進程中流轉出來的土地依據不足，將土地流轉納入法制化軌道存在一些困難和問題。

5）土地流轉市場體系未建立完善，隨意性大，價格機制不健全。當前，在高原貧困地區(qū)土地流轉還處于起步階段，干部群眾對土地流轉的法律、政策學習不夠，對土地流轉的政策和法律理解不深，土地流轉隨意性大，大部分農戶通過口頭協(xié)議的方式進行流轉，沒有建立穩(wěn)定的流轉關系，沒有簽定規(guī)范的合同，即使有合同，也存在權利義務表述不清，利益分配不規(guī)范等不完善之處，沒有規(guī)范的土地流轉手續(xù)，容易引起土地流轉糾紛。

6）解決留守農民的就業(yè)問題有難度。有的農民愁土地流轉出去后沒有穩(wěn)定的收益保障，寧愿保持傳統(tǒng)經營，也不愿流轉土地。在高原貧困地區(qū)，二、三產業(yè)發(fā)展緩慢，貧困地區(qū)的農民對土地的依賴度較高，就業(yè)問題很難得到解決。因此，除進城務工的農民工外，長期留守在農村家園的農民，習慣了祖祖輩輩對土地的傳統(tǒng)經營模式，在思想上和認識觀念上仍依賴自己承包的土地。加上土地流轉的市場不完善，機制不健全，有些流轉土地的農民沒有得到穩(wěn)定的收益保障，如何保障廣大農民的根本利益，是搞好土地流轉工作的關鍵。

2 對策建議

1）利用電視、報紙媒體，以少數民族群眾喜聞樂見的形式，將土地流轉的政策和相關法律、法規(guī)宣傳到村村寨寨，不留死角，讓貧困地區(qū)的人民群眾家喻戶曉，明明白白，解決好對土地流轉的認識觀念問題。思想是行動的先導。一方面只有讓廣大人民群眾認識到土地流轉的時代意義和作用，人民群眾才能參與到土地流轉工作中來。在群眾力量的推動下，土地流轉工作才會有生機與活力，才能順利進行。另一方面，只有讓人民群眾明白當前土地流轉的政策和法規(guī)，才能打消群眾的思想顧慮，才能自覺地與中央和省、州、縣各級的政策和指示精神保持一致。再者，高原貧困地區(qū)的人民群眾才能以法律為準繩，在土地流轉法制化運行的軌道上，有效保護自己的合法權益。

2）將土地流轉工作與農村產業(yè)結構調整結合起來，齊頭并進，發(fā)展現代農業(yè)，不斷提高農業(yè)生產力水平。在高原貧困地區(qū)，土地貧瘠，產出少，按傳統(tǒng)農業(yè)的種植方式，很難讓廣大群眾依靠土地增收致富。立足于加快土地流轉的政策和法規(guī)，立足于在農村施行的農業(yè)產業(yè)結構調整的舉措，在土地流轉的同時加快農業(yè)產業(yè)結構調整的步伐，這是改變高原貧困地區(qū)貧困落后面貌的有效途徑。在此，要破解土地流轉后造成的“非糧化”和“非農化”問題。“非糧化”問題，高原貧困地區(qū)流轉出來的多為山地與林地，在這些土地上種植糧食收成極少，完全可以選擇種植收益較好的經濟作物，這是因地制宜，不是“非糧化”?！胺寝r化”問題，只要不改變流轉土地的農用性質，也就不會出現“非農化”現象。事實證明，在劍川縣的高原貧困地區(qū)，土地流轉后讓群眾的生產生活面貌得到較大改善的例子隨處可見。

3）嚴格按照“依法、自愿、有償”的原則，在土地流轉過程中，切實保障和實現高原貧困地區(qū)廣大農民的根本利益。賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，是我國農村基本經營制度的核心。要明確“農村土地承包經營權流轉的主體是承包農戶，不是農村集體經濟組織，也不是村委會，更不是哪級政府”。在土地流轉過程中，地方政府不能采取下指標，搞行政命令的方式，不能強迫或變相強迫農民流轉土地。特別是在高原貧困地區(qū)，與經濟發(fā)達地區(qū)相比，廣大農民的謀生手段單一，致富途徑不多，就業(yè)前景不廣闊。因此，在全面推進土地流轉的進程中，地方各級政府及相關部門更應做深入細致的工作，在土地流轉過程中發(fā)揮好政策指導、信息提供、市場建設等服務功能，切不可以利用強硬措施流轉高原貧困地區(qū)農民的土地。一切以實現好、發(fā)展好高原貧困地區(qū)農村農民的根本利益為出發(fā)點和歸宿。

4）建立健全土地流轉市場體系，充分發(fā)揮政府監(jiān)管與服務職能，建立歸屬清晰、權責明確、形式多樣、管理嚴格、流轉順暢的土地流轉機制。針對高原貧困地區(qū)農戶間土地流轉處于自發(fā)狀態(tài)，流出方與流入方之間合同簽訂不規(guī)范，雙方間的權利和義務不清晰，供需雙方對接不暢以及流入方注重的是經濟效益，對農地的保護和可持續(xù)利用缺乏責任，短期行為較明顯等問題，應建立健全土地流轉市場體系，充分發(fā)揮政府監(jiān)管與服務職能，建立歸屬清晰、權責明確、形式多樣、管理嚴格、流轉順暢的土地流轉機制。市場體系的建立，將使土地流轉健康有序發(fā)展，農村土地承包管理部門要做好指導農戶簽訂規(guī)范的流轉合同，建立流轉合同鑒證制度及檔案。政府監(jiān)管與服務到位，才能使土地流轉依法依規(guī)，保護與實現流出方和流入方的根本利益。流轉機制的完善，才能解決價格扭曲，流轉不暢，利益糾紛等問題。

5）整合耕地資源，利用現代農業(yè)手段，保障糧食生產，發(fā)揮規(guī)模效益，解放和發(fā)展生產力。高原貧困地區(qū)“條條田”“塊塊田”“異形田”多，土地的細碎化問題嚴重；同時，平地少而坡地多，地貌復雜。針對這些問題，必須利用土地流轉政策實施的機會，整合土地資源，吸引農業(yè)企業(yè)、家庭農場、農民專業(yè)合作社、現代農業(yè)莊園、專業(yè)大戶、社會化服務組織等多種新型經營主體連片開發(fā)流轉土地，建立產業(yè)基地，發(fā)展規(guī)模經營，利用現代農業(yè)機械化手段，保障糧食生產，解放和提高農業(yè)生產力。

6）切實關注土地流轉后高原貧困地區(qū)農民的就業(yè)問題，把土地流轉與農民就業(yè)安置工作結合起來，切實保障農民利益與農村穩(wěn)定。高原貧困地區(qū)的農民對土地的依賴性較強，生產生活手段單一，土地依法依規(guī)流轉出去后，要切實關注流出方農民的就業(yè)問題。最好的做法是將土地流轉工作與解決就業(yè)問題結合起來，既讓農民流轉土地，又讓農民日益富裕。在土地流轉后，若解決不好廣大農民的就業(yè)問題，將出現部分農民返貧現象，造成貧富懸殊，影響農村穩(wěn)定，這一問題要引起各級政府和部門的高度關注，當前對新型經營主體流轉土地吸納農村勞動力采取獎補是有效的措施之一。

[1]陳曉華.堅持原則，進一步做好土地流轉管理和服務工作[J].農村經營管理，2011（10）：10.