中共海門市委黨校課題組

（中共海門市委黨校，江蘇 南通 226100）

一、政府購買公共服務(wù)的歷史進程與現(xiàn)實意義

“政府購買公共服務(wù)”是指政府為了履行服務(wù)公眾的職責，通過政府財政向各類社會服務(wù)機構(gòu)支付費用，用以購買其以契約方式提供的、由政府界定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)的供給方式。［1］政府購買公共服務(wù)的主體是各級行政機關(guān)及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位，以及納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織，是購買公共服務(wù)的規(guī)劃者、出資人、合同管理者和監(jiān)督者；承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)、個體等社會力量，是政府購買服務(wù)的申請者、承擔者和具體執(zhí)行者；社會公眾是政府購買公共服務(wù)的享受者，并對社會組織提供服務(wù)的質(zhì)量和滿意程度進行反饋和評價。

在國際上，政府購買公共服務(wù)是公共服務(wù)市場化、社會化的普遍方式和政府常態(tài)化的服務(wù)形式。從我國內(nèi)地的發(fā)展實踐看，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)由點及面、由單個領(lǐng)域向諸多領(lǐng)域發(fā)展。1995 年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局為民間組織YMCA 提供土地和房屋，委托其進行社區(qū)服務(wù)，開創(chuàng)了我國政府向私人公司購買公共服務(wù)的先河。此后，各地政府在居家養(yǎng)老、崗位培訓、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生、社會工作等多個領(lǐng)域開展了購買服務(wù)工作。2012年，我國政府服務(wù)類采購規(guī)模為1214 億元，增長率高達36.6%，明顯高于貨物類、工程類的14.6%和26.6%。［2］2013 年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“正確處理政府和社會關(guān)系……適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔”，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這是第一次將“政府購買服務(wù)”寫入黨的文件中。2013 年7 月，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議研究推進政府購買公共服務(wù)工作，9 月，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2013〕 96 號印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，進一步要求對購買服務(wù)項目進行動態(tài)調(diào)整，對承接主體實行優(yōu)勝劣汰，使群眾享受到豐富優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。目前，全國省級政府購買公共服務(wù)目錄已覆蓋至全部直轄市和大多數(shù)省、自治區(qū)。

總之，在我國，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)歷了理論厘清、政策設(shè)計、試點創(chuàng)新、法制規(guī)范、推廣部署等階段，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為我國深化改革的一大重要舉措。政府購買公共服務(wù)在創(chuàng)新社會治理，轉(zhuǎn)變政府職能，滿足多元化民眾需求、推動服務(wù)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展等方面具有十分重要的現(xiàn)實意義和實踐價值。

1.政府購買公共服務(wù)是推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進治理能力現(xiàn)代化的必要載體。新歷史時期，簡政放權(quán)、購買公共服務(wù)是政府推進行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的兩大核心改革舉措，同步激發(fā)政府能力、社會動力和市場活力。作為一種新的治理方式，政府購買公共服務(wù)強調(diào)政府、市場、社會等多元主體之間的合理定位和良性互動，形成促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的強大的、持續(xù)的、內(nèi)在的合力。

2.政府購買公共服務(wù)是提高公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量、滿足民眾多元化公共需求的必要保證。政府必須提供公共服務(wù)產(chǎn)品，對于地方政府來說，提供的公共服務(wù)產(chǎn)品具有明顯的非排他性不充分或非競爭性不充分等特征。也就是說，政府必須滿足全體或大多數(shù)民眾的公共需求，而滿足程度的不充分，很難達到全覆蓋、高水平、量個性等理想目標。然而，民眾的公共需求一定會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而日益多樣化，對服務(wù)質(zhì)量的要求也越來越高，傳統(tǒng)的由政府及各類事業(yè)單位直接提供的公共服務(wù)越來越難以適應(yīng)新形勢下社會發(fā)展的需要。政府通過向社會力量購買公共服務(wù)，不僅能夠避免“費力不討好、好心辦壞事”，“政府當廚師、民眾坐等用餐”等窘境；而且，還能夠提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，不斷滿足民眾多樣化、個性化、專業(yè)化的需求。

3.政府購買公共服務(wù)是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、促進社會就業(yè)的必要舉措。從產(chǎn)業(yè)流經(jīng)濟學角度看，政府購買公共服務(wù)是前延后伸鏈條很長的一條產(chǎn)業(yè)鏈，圍繞購買活動，相應(yīng)激發(fā)起研發(fā)、生產(chǎn)加工、招拍賣、物流、人才培訓、業(yè)務(wù)管理、評估、保險等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。因此，政府購買公共服務(wù)最終必定轉(zhuǎn)化為新增投資、新增消費，持續(xù)的購買行為又將引發(fā)一系列持續(xù)的再支出，理論界、實踐界把政府購買公共服務(wù)的產(chǎn)業(yè)作用稱為產(chǎn)業(yè)乘數(shù)效應(yīng)。舉全民之力，促進服務(wù)業(yè)加倍發(fā)展，政府購買公共服務(wù)對這些以服務(wù)產(chǎn)業(yè)、社會就業(yè)為主的推動作用是不可估量的。根據(jù)國際平均水平，社會組織提供的就業(yè)崗位數(shù)量約占整個經(jīng)濟活動人口的4.4%。［3］截止2013 年底，海門市社會組織數(shù)量為460 家，但具體從事社會組織工作的不足整個經(jīng)濟活動人口的1%，如果海門社會組織發(fā)展達到國際平均水平，則可以增加3 萬個就業(yè)機會。

4.政府購買公共服務(wù)是提高服務(wù)效率，降低服務(wù)成本的必要途徑。和政府部門的生產(chǎn)效率相比，向社會力量購買公共服務(wù)的效率總是高的，問題的實質(zhì)在于壟斷還是競爭。實踐證明，在提供低成本、高質(zhì)量的服務(wù)方面，競爭往往優(yōu)于壟斷。例如，深圳市羅湖區(qū)依靠傳統(tǒng)模式運營的羅湖畫院，由政府養(yǎng)人、養(yǎng)事、養(yǎng)物業(yè)，改革前，每年的運營成本將近300 萬，而通過社會化運作，現(xiàn)在政府非但不用投入一分錢，每年還有10 萬元的租金收入。［4］

二、海門市購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

近年來，海門市政府及其職能部門在購買公共服務(wù)領(lǐng)域開展了積極的探索和廣泛的實踐。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，海門市政府購買公共服務(wù)項目數(shù)（三級指標） 30 個左右。綜合分析，海門市政府購買公共服務(wù)主要成效及其存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.政府購買公共服務(wù)成改革共識，但沒有轉(zhuǎn)化為政府主要職能加以落實。在走訪調(diào)研、電話咨詢過程中，我們發(fā)現(xiàn)，各單位領(lǐng)導(dǎo)和從事公共服務(wù)管理的負責人都認識到了政府購買公共服務(wù)的強烈迫切性，普遍認為政府購買公共服務(wù)能夠轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政管理績效、提升公共服務(wù)質(zhì)量、增強人民群眾滿意度。但問及“作為職能部門，如何推動此項工作”時，卻反映出發(fā)展共識與具體執(zhí)行的脫節(jié)，存在著以下四種傾向，第一，“觀望”。有些人認為“現(xiàn)在政策不明朗，最好是上級政府和主要職能部門來推動”。第二，“畏難”。有些人認為“單靠一個部門的力量難以推動，也不知道如何操作”。第三，“抱怨”。有的部門領(lǐng)導(dǎo)在談及政府購買公共服務(wù)時，想到的不是如何市場化運作，而是在抱怨自己人手不夠、編制有限、經(jīng)費緊張等問題。第四，“懷疑”。有些人認為政府購買公共服務(wù)勢必會涉及部門利益的調(diào)整和改革，對能否順利深入推進政府購買公共服務(wù)表示懷疑。因此，盡管一些政府部門深知購買公共服務(wù)是未來政府職能轉(zhuǎn)變的一個趨勢，但對政府購買公共服務(wù)工作主動性、積極性不高，工作思路也不十分清晰。

2.購買項目逐漸拓展到多個領(lǐng)域，但無論是項目數(shù)量還是規(guī)模都有待提高。從總體上看，海門市政府購買公共服務(wù)已從傳統(tǒng)便民服務(wù)，如養(yǎng)老、助殘等領(lǐng)域向法律援助、公路養(yǎng)護、項目評估、政策咨詢、規(guī)劃設(shè)計等領(lǐng)域延伸，可謂涉及社會生活的各個方面。但從項目數(shù)量和購買規(guī)?？?，不僅購買公共服務(wù)項目的數(shù)量不多，僅占海門市全部公共服務(wù)項目數(shù)約10%；而且，購買公共服務(wù)規(guī)模較小。目前，財政部門還沒有專門政府購買公共服務(wù)的規(guī)模統(tǒng)計職能。據(jù)本次表格問卷統(tǒng)計，自2013 年至今，從匯總的17 個政府購買公共服務(wù)項目規(guī)?？矗?000 萬元規(guī)模的公共服務(wù)項目數(shù)為1 個，占比5%；100 萬-1000 萬元規(guī)模的公共服務(wù)數(shù)為6 個，占比35%；100 萬元以下規(guī)模的公共服務(wù)數(shù)為10 個，占比60%。但相比擁有百萬人口、年度政府采購規(guī)模近20 億元的實際需求，政府購買公共服務(wù)的力度還需要大力加強。

3.購買方式多以“體制內(nèi)購買”為主，社會力量介入較少。實踐中，海門市政府購買社會服務(wù)的方式主要以委托式、補貼式為主，競標式、購買券式較少采用。之所以形成這種“體制內(nèi)購買、內(nèi)部化運作”的狀況，其原因主要有以下兩個方面，第一，政府辦社會的局面還遠遠沒有得到改變，仍習慣于將大量的公共服務(wù)事務(wù)安排“體制內(nèi)”事業(yè)單位去實施。這種工作機制既省力，又容易行政控制，還省得冒市場化風險。第二，社會組織力量還很弱小，競爭乏力。近年來，雖然海門市鼓勵、支持各類社會組織的發(fā)展、改善社會組織發(fā)展的社會環(huán)境、為社會組織提供一定的項目支持等，但是，無論從數(shù)量上還是從質(zhì)量上看，都與現(xiàn)實需求存在較大的差距。通過對承接政府購買公共服務(wù)的各類主體分析發(fā)現(xiàn)，它們大都與政府存在著千絲萬縷的聯(lián)系，因而，目前海門市政府購買公共服務(wù)仍屬于政府有關(guān)部門與相關(guān)社會組織直接協(xié)商或委托的結(jié)果，真正通過公開招標競爭，承接公共服務(wù)社會組織還很少。

4.監(jiān)管難配套，評價不科學。海門市政府購買公共服務(wù)的社會效應(yīng)日漸顯現(xiàn)。例如，為構(gòu)建現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，海門市通過向社會力量購買推進四大類27 項公共法律服務(wù)，讓廣大人民群眾充分享受法治紅利；城市公交、城鎮(zhèn)公交、鎮(zhèn)村公交運營獲市鎮(zhèn)兩級財政補貼，讓民眾享受到更好的公交福利。但是，目前，海門市政府購買公共服務(wù)還處于探索的初始階段，尚未形成完整的監(jiān)管體系和科學的評價機制。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些監(jiān)管工作沒有專業(yè)隊伍去全面實施，一些評價活動也沒有邀請第三方深度介入，尤其是很多政府職能部門缺乏專業(yè)的合同管理能力。對于政府購買的諸如教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)，由于其服務(wù)本身的特性，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量難以量化以及成本和價格難以核算。政府在評估承接主體服務(wù)時，采用的還是傳統(tǒng)的行政化的方法，監(jiān)督評估體系缺少系統(tǒng)性和科學性。

5.政府購買服務(wù)缺乏規(guī)范的公共服務(wù)流程和操作細則。目前，海門市委市政府就政府購買公共服務(wù)工作已作出了明確的部署，并對公共法律服務(wù)、公共文化服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、公共安全服務(wù)等向社會力量購買提出了具體的要求。因此，政府購買公共服務(wù)已進入“淌水游泳”階段，努力完善公開透明規(guī)范的公共服務(wù)流程和操作細則是關(guān)鍵。但從總體上看，政府購買公共服務(wù)還處于零散的、碎片化的狀態(tài)，既無專用于購買公共服務(wù)的財政預(yù)算，也沒有出臺和頒布相應(yīng)的地方政府規(guī)章與《政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，有序推廣工作還有大量的事情要做。

三、推進縣域政府購買公共服務(wù)的對策

1.轉(zhuǎn)變政府治理理念，強化公共服務(wù)職能。推進政府購買公共服務(wù)，政府治理理念轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵。第一，角色定位要科學。根據(jù)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給可分離原理，地方政府應(yīng)充分認識到自身并不是公共服務(wù)的唯一生產(chǎn)者和提供者，應(yīng)將能夠由市場提供的服務(wù)交由市場來完成，政府充分發(fā)揮好購買公共服務(wù)的出資人、監(jiān)督者和制度供給者角色。第二，關(guān)系界定要準確。政府向社會力量購買公共服務(wù)，要正確認識與社會組織之間的關(guān)系，它們是基于契約關(guān)系基礎(chǔ)之上的一種平等合作關(guān)系，不能將社會組織看成是自己的“附庸”。政府確定購買內(nèi)容和標準并出資購買公共服務(wù)，社會組織依約享有權(quán)利并承擔相應(yīng)義務(wù)。第三，責任分工要明晰。政府購買公共服務(wù)并不是所謂的“撂擔子”，而是為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，更好地為民眾服務(wù)。政府應(yīng)站在公共利益的角度，明確公共服務(wù)項目的要求、期限及效果，對合同進行全程監(jiān)控和管理，防止低效率和欺詐行為。

2.制定政府購買公共服務(wù)的地方規(guī)章，盡早出臺政府購買服務(wù)指導(dǎo)性文件。目前，我國《政府采購法》和《采購法實施條例》未能對政府購買公共服務(wù)做出專門的修訂和規(guī)定，因此，為了有效規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為，避免實踐的隨意性，海門市應(yīng)盡早制定和出臺相關(guān)的地方政府規(guī)章以及政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄。周邊先行地區(qū)在政府購買公共服務(wù)方面積累了豐富的經(jīng)驗，可供參考。例如，義烏市有《政府購買服務(wù)管理暫行辦法》（2014 年）、海寧市有《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)實施辦法（試行）》 （2013 年）、昆山市有《關(guān)于加快推進全市社會組織健康發(fā)展的意見》 （2013 年）等，江蘇省以及南通市出臺了《關(guān)于推進政府購買公共服務(wù)工作指導(dǎo)意見的通知》等。當然，海門市不能滿足于制訂一般意義上的購買目錄，更主要的是要制定“海門市政府購買公共服務(wù)管理辦法”，就政府購買公共服務(wù)的目的、內(nèi)涵、原則、購買主體和承接主體以及購買內(nèi)容、資金管理、方式和程序、績效評審等方面作出具體的規(guī)定。

3.建立健全政府購買公共服務(wù)運行機制，促進購買服務(wù)規(guī)范化常態(tài)化。要更好地推廣政府購買公共服務(wù)，就必須從機制上著力落實，重點解決“買什么、向誰買、怎么買、買得值”的問題。第一，確定購買范圍，明確購買目錄，解決好“買什么”的問題。這個問題需要政府在制度層面予以保障，同時，對于購買目錄的制訂，應(yīng)該傾聽民眾的聲音，突出公共性和公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與保障和改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域和項目，把有限的財政資金用到人民群眾最需要的地方。第二，準確把握購買主體，解決好“誰來買”的問題。按照海門市發(fā)展現(xiàn)狀，購買的主體包括非政府組織、民辦非企業(yè)單位、社會團體、基金會以及承擔相應(yīng)公共職能的政府事業(yè)單位，一些具有公共服務(wù)專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)能力和職業(yè)信譽的企業(yè)及個體也可以承接。第三，完善購買程序，解決好“怎么買”的問題。這里需要政府規(guī)范購買程序、明確購買方式等。第四，加強績效管理，健全評價機制，解決好“買得值”的問題。需要充分發(fā)動政府、服務(wù)對象、專業(yè)評估機構(gòu)、媒體以及機構(gòu)自身等多方監(jiān)督，通過各方參與，構(gòu)建多層次、綜合性的評價監(jiān)督體系，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考評，獎懲優(yōu)劣，建立星級運營獎評制、運營異常黑名單制，切實保障政府購買公共服務(wù)健康高效運，從而確保民眾能夠享受到優(yōu)質(zhì)、高效、持續(xù)的公共服務(wù)。

4.加大對社會組織的扶持與培育，營造公平競爭的市場環(huán)境。第一，要創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，為社會組織的成長提供政策保障。要加快海門市社會組織孵化園建設(shè)，經(jīng)常開展公益創(chuàng)投項目評比活動，積極扶持和引導(dǎo)相應(yīng)機構(gòu)入園，在項目供給、資金保障、設(shè)施配套、人才服務(wù)等方面給予相應(yīng)的政策傾斜。第二，要鼓勵引導(dǎo)民間資本進入公共服務(wù)供給領(lǐng)域?？h域政府直接面向群眾，要提供的公共服務(wù)相當龐雜，我們完全可以主動出擊，率先改革，將一些公共服務(wù)分批次推向社會。例如，海門市政府已經(jīng)下發(fā)了關(guān)于推進“政社互動”工作的文件，為發(fā)揮群眾自治組織依法協(xié)助政府做好公共服務(wù)提出了明確協(xié)助范圍和操作細則，這為進一步主動培育、聯(lián)手社會力量共同做好公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。對一些條件成熟、適合社會力量承接的公共服務(wù)項目（包括：職業(yè)教育和特殊教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)矯正和青少年輔導(dǎo)、文化與傳統(tǒng)保護、公民教育和科普教育、就業(yè)促進、保障性住宅和其他社會問題解決、城市規(guī)劃等），［5］應(yīng)通過降低準入門檻、財政補貼、稅收減免等方式，引導(dǎo)民間資本和個人力量的參與。第三，要加快推進社會組織規(guī)范化發(fā)展，強化人才隊伍建設(shè)，壯大社會工作者、社會服務(wù)志愿者隊伍、第三方評估隊伍等建設(shè)，確保政府購買公共服務(wù)的職業(yè)化、專業(yè)化。

5.加強組織領(lǐng)導(dǎo)，逐步納入政府績效考核范圍。政府購買公共服務(wù)既需要政府抓總統(tǒng)全，把握好推廣節(jié)奏、規(guī)模，制定好流程和操作細則，組織好監(jiān)管、評價以及考核獎懲等工作；又要各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)積極作為，具體確定購買項目、實施辦法、工作計劃，做好購買服務(wù)的日常管理工作。當前，要突出抓好以下4 個方面的工作：第一，強化深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的組織領(lǐng)導(dǎo)功能，統(tǒng)籌規(guī)劃，明確政府相關(guān)牽頭部門。第二，突出財政預(yù)算管理。應(yīng)加大財政支持力度，將政府購買公共服務(wù)的資金納入公共財政預(yù)算，做到整體規(guī)劃，使政府購買公共服務(wù)的資金得到切實保證。第三，加快確定一批試點項目并逐年豐富。加快制定和實施公共法律服務(wù)、公共文化服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、公共安全服務(wù)等項目的試點建設(shè)，積極探索，總結(jié)經(jīng)驗，加速推廣，逐年增加購買項目。第四，加強政府管理人才隊伍建設(shè)。加強政府購買公共服務(wù)人才培訓，提高他們合同管理的本領(lǐng)、購買服務(wù)的談判水平以及清正廉潔、抵御腐敗的能力，逐漸培養(yǎng)和建設(shè)一批可以保障政府成為精明買家的人才隊伍。

［1］崔正.政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展的互動關(guān)系研究［J］.中國行政管理，2012（08）.

［2］劉英團.推進購買服務(wù)要先轉(zhuǎn)政府職能［N］.中國政府采購報，2014-01-07

［3］劉昆.貫徹落實三中全會精神，大力推廣政府購買服務(wù)［J］.中國社會組織，2014（03）.

［4］林金華.羅湖畫院：不靠“皇糧”靠市場［N］.中國文化報，2009-08-14.

［5］賈西津，蘇明.中國政府購買公共服務(wù)研究中期報告摘要［R］.亞洲開發(fā)銀行，2009（03）.