張 丹

（重慶市開縣水務(wù)局，405400，開縣）

水利扶貧作為扶貧開發(fā)工作的重要組成部分，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障糧食生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的堅實基礎(chǔ)，也是保障農(nóng)民飲水安全、提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量的堅實基礎(chǔ)，我們必須從“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，從建設(shè)社會主義新農(nóng)村的全局來重新認識新時期農(nóng)村水利建設(shè)的戰(zhàn)略意義，積極調(diào)整發(fā)展思路，走現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利扶貧的新路子。

一、開縣基本情況

1.基本縣情

開縣位于重慶市東北部、三峽水庫小江支流回水末端，轄區(qū)面積3 963 km2，總?cè)丝?69萬人，轄40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、430個村、94個社區(qū)；境內(nèi)探明礦藏24種，已開發(fā)利用 14種；年產(chǎn)煤230萬t，天然氣年采輸量約占重慶市1/6；擁有劉伯承元帥紀念館及故居、水域面積達15 km2的漢豐湖、面積近2萬hm2的雪寶山國家級森林公園等自然人文資源。開縣是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，是全國生豬大縣、產(chǎn)糧大縣、水果大縣和重要中藥材基地縣之一，是全國“木香之鄉(xiāng)”“柑橘之鄉(xiāng)”。開縣是重慶市8個重點移民區(qū)縣之一，共搬遷安置16.88萬人。1986年，開縣被確定為原四川省省定貧困縣，到2000年先后完成“二六”越溫達標、“八七”扶貧攻堅，基本實現(xiàn)越溫達標。2002年，開縣被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。2012年，全國調(diào)整國家扶貧開發(fā)工作重點縣，開縣被列入新一輪“國貧縣”。截至2014年年底，開縣有市級貧困村135個、貧困戶3.36萬戶、貧困人口11.92萬人。

2.基本水情

開縣人均占有水資源量2 308 m3，枯水年僅為1 124 m3，由于地域和時空分布不均，全縣常年缺水近2億m3，水資源已成為制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。截至2014年年底，全縣共興建各類水利工程6.3萬余處，其中大型水庫1座、中型水庫4座、?。?）型水庫18座、?。?）型水庫114座、降級小（3）型水庫84座、山坪塘1.8萬余口、城（集）鎮(zhèn)供水工程53處、農(nóng)村飲水工程3.9萬余處、引水渠2 096條、提灌站256處；初步治理水土流失面積1 250 km2，已開發(fā)利用水能資源7.76萬kW，蓄引提水能力達2.8億m3，有效灌溉面積 44.28萬畝 （1畝=1/15 hm2，下同），占耕地總面積的44.38%；農(nóng)村自來水普及率72%以上。

二、主要成績及經(jīng)驗啟示

1.主要成績

“十二五”期間，在水利部、市水利局的大力支持、指導(dǎo)和幫助下，開縣始終立足“人水和諧、科學(xué)發(fā)展、保障民生”的宗旨，貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，全面推進依法治水興水管水，加速水利改革進程，加快建設(shè)水資源有效供給、防汛保安、水生態(tài)涵養(yǎng)和水資源管控“四大保證體系”，為實現(xiàn)全縣糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增產(chǎn)、加快貧困地區(qū)脫貧致富步伐、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定提供了有力的水利支撐和保障。

（2）水利設(shè)施明顯改善

2011年以來，全縣累計完成水利投資35億元，興建各類水利工程2萬余處，新建、整治城鎮(zhèn)堤防90.3 km，新增、改善和恢復(fù)灌溉面積9.9萬畝，治理水土流失面積3 022 hm2，有效解決了30萬人、100萬頭牲畜的飲水安全和27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、56.2萬人、29萬畝耕地的防洪安全問題，漢豐湖水位調(diào)節(jié)壩被評為全國4A級水利風(fēng)景區(qū)。

（3）工程管護切實加強

積極探索建立農(nóng)村飲水工程、小農(nóng)水工程和水庫工程等長效管理體制，逐步形成以村為單位成立的農(nóng)民用水者協(xié)會和村級農(nóng)業(yè)用水管理委員會，推行有償用水機制。通過合作、承包、租賃等多種方式，將水庫和水土保持工程的管護責(zé)任落實到受益村組和農(nóng)戶，不僅激發(fā)了群眾參與水利建管的熱情，也較好保證了水利工程效益的長久發(fā)揮。

2.經(jīng)驗與啟示

①領(lǐng)導(dǎo)重視和加強水利隊伍建設(shè)是搞好水利扶貧開發(fā)工作的前提?？h委、縣政府一直把扶貧工作特別是水利扶貧工作列入重要的議事日程，通過萬名人才引進，高層次人才引進，向水利部、市水利局選調(diào)等方式，將大批優(yōu)秀年輕干部充實到扶貧部門、水利部門和基層一線單位，提升了扶貧干部特別是水利扶貧干部的整體素質(zhì)，全縣近幾年共引進各類高層次人才2 000余名，其中涉及水利行業(yè)的高層次人才160余名，占比達到8%以上。探索建立水利行業(yè)首席專家制度，聘請國內(nèi)知名水利專家，定期分析研究水利設(shè)施建設(shè)方面的問題和困難，研究解決辦法，推動水利事業(yè)快速發(fā)展。積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村 （社區(qū)）干部水利建設(shè)和管護專業(yè)知識培訓(xùn)，近年共開展培訓(xùn)1 800余人次。

②積極爭取上級水利部門支持是搞好水利扶貧開發(fā)的重要方面。開縣充分利用水利部、市水利局定點幫扶的契機，積極向上級水利部門匯報和協(xié)調(diào)工作，爭取更多更大的支持。水利部、市水利局領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)專家蒞臨開縣指導(dǎo)工作26次，給開縣帶來水利對口幫扶資金5億余元、項目200余個，并選派16名專家定期到開縣指導(dǎo)工作。同時，近年水利部、市水利局定點幫扶開縣130余名貧困群眾順利實現(xiàn)脫貧致富。

③動員社會力量參與是搞好水利扶貧開發(fā)工作的重要舉措。開縣始終把拓寬社會幫扶渠道作為一項重要工作來抓。一手抓外部合作，不斷加強與山東濰坊市東西扶貧協(xié)作，市委組織部扶貧集團定點幫扶，水利部、市水利局定點幫扶；一手抓內(nèi)部協(xié)作，實施社會扶貧工程，全縣共組建由縣級領(lǐng)導(dǎo)為團長、以相關(guān)職能部門為成員的幫扶集團40個，組織全縣82個縣級部門和227個縣直管學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生單位、國有企業(yè)、市直管單位、社團組織、非公企業(yè)共同參與。由縣級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資源整合全面推進；縣級部門包村社，城鄉(xiāng)聯(lián)動合力攻堅；機關(guān)干部包戶，點對點幫扶脫貧。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，帶動社會合力，近年政府共投入資金30余億元，撬動社會投入資金17.5余億元參與全縣扶貧攻堅，其中水利設(shè)施投入11余億元，興建防洪保安工程、飲水安全工程、山坪塘整治工程、水生態(tài)工程、農(nóng)田水利工程等16 300余處，解決了貧困群眾的生產(chǎn)生活用水問題。

同時，為帶動當?shù)刎毨粢黄鹜ㄟ^產(chǎn)業(yè)脫貧，公司在省、市、縣產(chǎn)業(yè)精準脫貧的精神指導(dǎo)下，通過黨建引領(lǐng)，啟動“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”項目建設(shè)，利用“黨支部+企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，為種植戶提供優(yōu)質(zhì)菌包等資料，并派專業(yè)的技術(shù)團隊到田間地頭，給合作社種植戶進行一對一的技術(shù)指導(dǎo)，確保農(nóng)戶能種出符合市場要求的產(chǎn)品，最后公司按品質(zhì)分級收購。

④積極發(fā)動群眾參與是搞好水利扶貧開發(fā)的重要基礎(chǔ)。按照“政府主導(dǎo)，農(nóng)民主體”“誰投資、誰受益”的原則，全縣水利設(shè)施建設(shè)各項目區(qū)均采取四議兩公開的方式，積極宣傳發(fā)動群眾廣泛參與，群眾政策和項目建設(shè)知曉率和支持率達100%。根據(jù)各項目規(guī)劃方案并結(jié)合當?shù)貙嶋H，根據(jù)《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》制定符合各村實際的項目建設(shè)和籌資籌勞方案，明確投資投勞標準，引導(dǎo)群眾積極參與水利設(shè)施項目建設(shè)，近年全縣群眾籌工籌勞折合現(xiàn)金8 000余萬元，有力地促進了貧困地區(qū)水利設(shè)施項目建設(shè)。

⑤確保項目資金安全運行是搞好水利扶貧開發(fā)的有力保障。近年來，開縣先后制定《開縣扶貧項目管理暫行辦法》《開縣涉農(nóng)資金末端監(jiān)管辦法》《開縣涉農(nóng)項目建設(shè)管理辦法》《開縣農(nóng)村水利設(shè)施項目建設(shè)驗收辦法》和扶貧資金項目管理規(guī)程等規(guī)章制度，并建立村級水利設(shè)施建設(shè)群眾監(jiān)督管理委員會、農(nóng)村用水協(xié)會等社會組織，主導(dǎo)邀請社會和群眾參與監(jiān)督水利項目資金，推進水利扶貧資金項目管理日趨規(guī)范，資金運行日趨安全，確保了水利扶貧資金使用效益的發(fā)揮，近年從未發(fā)生貪污挪用水利扶貧資金的違法違紀行為。實踐證明，通過制定并實施一系列扶貧項目資金管理制度，既確保了項目資金安全運行，更為有效發(fā)揮扶貧資金使用效益提供了有力保障。

⑥建立健全建、管、護的保障機制是確保水利設(shè)施發(fā)揮作用的根本之策。農(nóng)村水利設(shè)施重建設(shè)、輕管護是制約水利事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大障礙。近年開縣積極探索建設(shè)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、管理、維護保障機制，在重建設(shè)的同時更加注重管理和維護，有力確保了水利設(shè)施作用的發(fā)揮。按照“誰受益、誰主管、誰參與”的原則，逐處工程明晰產(chǎn)權(quán)，落實管護責(zé)任單位和管護責(zé)任人，建立村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理委員會，制定村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理辦法，對項目投資、建設(shè)、管理等情況立牌公示，號召群眾監(jiān)督管理；建立完善工程管護制度、財務(wù)管理制度、獎懲制度、破壞修復(fù)制度、舉報制度等相關(guān)制度，并在工程立項投資規(guī)劃的同時建立維護管理基金，確保各項水利設(shè)施正常運行、長期發(fā)揮作用。

三、當前全國水利扶貧存在的主要問題

1.水利設(shè)施建設(shè)不足

在我國已成為世界第二大經(jīng)濟體、國家實力蒸蒸日上的今天，我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡依然是嚴重存在且必須直面的隱患。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，目前全國農(nóng)村尚有7 017萬貧困人口，約占農(nóng)村居民的7.2%，他們所生活的地區(qū)絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，沒有一條像樣的公路，吃不上安全的水。就開縣來看，未能完全解決安全飲水的貧困村還有135個，農(nóng)田引水渠道沒有保障的村還有35個，如開縣鐵橋鎮(zhèn)黃龍村由于水利灌溉設(shè)施建設(shè)管護滯后，常年缺水在40天以上。雖然這只是開縣的情況，但這也代表了西部大多數(shù)貧困地區(qū)的基本情況。

2.資金投入不足

一是當前水利設(shè)施建設(shè)滯后的地區(qū)均為國家級貧困地區(qū)，縣級財政對水利建設(shè)的投入極為有限，地方財政對農(nóng)村小型水利建設(shè)投資乏力，目前水利建設(shè)主要以國家投入為主，國家有項目就有投入，沒有項目就很少投入甚至沒有投入。二是隨著稅費改革的不斷深入，群眾在農(nóng)田水利基本建設(shè)中自主投工投勞的積極性有所減弱，加上農(nóng)民和鄉(xiāng)村集體組織對水利發(fā)展認識不夠等因素，直接影響了農(nóng)村水利工程的興修及農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。三是近幾年全國各地都按照做大做強水利項目的思路，不斷加大項目編制力度，為水利項目的順利爭取和實施奠定了良好基礎(chǔ)。但由于受財力影響，項目實施所需的地方配套資金難以落實，而省級配套資金又不能及時到位，致使工程建設(shè)無法按設(shè)計方案完善各項配套設(shè)施。項目前期經(jīng)費嚴重不足，影響了項目的爭取力度和項目的實施進度。四是由于水利建設(shè)投資大、風(fēng)險高、回報少、周期長，對各級政府政績影響不大，對社會資本的吸引力不足，對受益群眾的利益觸動有限，加之缺乏農(nóng)村水利建設(shè)管理的具體辦法和激勵社會資本投入水利建設(shè)的政策措施，水利建設(shè)多元化長效投入機制難以形成。

3.水利改革進展緩慢

水利管理與改革步伐緩慢，制約了水利的發(fā)展，跨流域、跨區(qū)域河流管理協(xié)調(diào)難度大，尚未形成流域水資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度和優(yōu)化配置機制。在工程管護方面，雖然大中型水利工程有專門的管理機構(gòu)和人員，但水管體制改革后，一些基層水利服務(wù)單位普遍存在管護經(jīng)費不足、裝備不配套、人員待遇低、人心不穩(wěn)等問題。農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革后，已建成的小型農(nóng)田水利工程管理體制沒有理順，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責(zé)和義務(wù)沒有明確的界定，工程建、管、用三者脫節(jié)，加之受重建輕管、重大輕小、重樞紐輕配套意識的影響，不少末端渠系和小型水利工程基本上是有人用、無人管，導(dǎo)致設(shè)施老化破損，使用成本增加，利用效率降低。以水庫管理為例，屬市縣水利部門直接管理的水庫普遍管理得較好，但劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體管理的水庫往往承包給了個人，由于管護人員能力不足、責(zé)任心不強，經(jīng)常出現(xiàn)水庫放水無人關(guān)、破壞堤壩無人管等現(xiàn)象。

4.水利隊伍建設(shè)滯后

部分水利行業(yè)部門、鎮(zhèn)村干部對水利扶貧工作缺乏創(chuàng)新工作思路，開拓意識不強，畏難情緒較重；水利設(shè)施建設(shè)涉及財政、發(fā)改、農(nóng)綜等多個職能部門，相關(guān)職能部門依據(jù)各自的部門職責(zé)開展工作，全局和整體認識難統(tǒng)一，導(dǎo)致工作效率較低。同時，水利行業(yè)專業(yè)隊伍特別是基礎(chǔ)水利行業(yè)干部建設(shè)存在不足，很多工作人員缺乏先進的工作理念和專業(yè)的技能培訓(xùn)，只是根據(jù)日常積累的工作經(jīng)驗在指導(dǎo)工作，不能有效掌握現(xiàn)代科技文明知識和最新水利行業(yè)知識，導(dǎo)致所作工作規(guī)劃不符合實際。村級干部群眾缺乏懂科技、會管理的能人志士；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和水利扶貧干部更換頻繁，不利于工作的連續(xù)性，項目建設(shè)的短期行為比較普遍。

四、對全國水利扶貧攻堅的對策建議

1.發(fā)揮群眾的主體作用，增強水利扶貧事業(yè)內(nèi)生動力

農(nóng)村要實現(xiàn)發(fā)展，要限時打贏水利扶貧攻堅戰(zhàn)，必須依靠農(nóng)民群眾。如何喚醒群眾主體意識、發(fā)揮群眾主體作用是當前必須解決的關(guān)鍵問題。

①善于把組織意圖變?yōu)槿罕娨庵?。要在農(nóng)村實施水利項目，必須依靠基層組織和基層群眾。當前農(nóng)村廣泛流傳一句話，就是“群眾工作沒得巧，關(guān)鍵是群眾大會開得好”。這要求當前村級組織一班人要充分發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用，積極提出工作思路，讓群眾在學(xué)習(xí)教育、參觀討論中統(tǒng)一思想，形成共識，使群眾由“等、靠、要”變?yōu)橹鲃幼鳛椤?/p>

②必須充分發(fā)揮群眾的主體作用。農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)除了依靠政府投入，更需要群眾支持和參與。從水利設(shè)施規(guī)劃到投資、建設(shè)，都必須緊緊依靠群眾，相信群眾，充分發(fā)動群眾參與，籌資籌勞，共同推動水利設(shè)施建設(shè)與管護。

③敢于把權(quán)力置于群眾監(jiān)督之下。把群眾作為主體，就要讓群眾說話、掌握主動權(quán)。村級組織應(yīng)當成立水利設(shè)施建設(shè)監(jiān)督管理委員會，成員由村支兩委以外的人員擔(dān)任，群眾直接參與村級事務(wù)的監(jiān)督，既發(fā)揮群眾在管理過程中的積極性和創(chuàng)造性，也促使干部變被動為主動，改進作風(fēng)、務(wù)實干事。

2.創(chuàng)新工作機制，增強水利扶貧事業(yè)發(fā)展活力

①創(chuàng)新工作推進機制。要堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源”方針，結(jié)合正在編制的“十三五”規(guī)劃，結(jié)合當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項規(guī)劃，統(tǒng)籌科學(xué)編制好《水利行業(yè)扶貧“十三五”規(guī)劃》，集中力量，整合政策、項目、資金，抓好試點示范，以點帶面、重點突破，統(tǒng)籌推進農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展。

②創(chuàng)新資金融通模式。加大金融政策宣傳、推介力度，試點開發(fā)信貸新產(chǎn)品，充分利用好PPP合作開發(fā)模式。推行“一資帶四資”的模式，發(fā)揮政府資金的撬動作用，引導(dǎo)工商資本、民間資本、外商資本、金融資本投資農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)。創(chuàng)新銀行服務(wù)、資產(chǎn)評估、抵押登記、風(fēng)險分擔(dān)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，構(gòu)建多元化的農(nóng)村金融服務(wù)體系。

③創(chuàng)新服務(wù)體系。積極創(chuàng)新水利行業(yè)技術(shù)服務(wù)方式，大力聘請專家、學(xué)者等專業(yè)人士，加強農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)和管護知識指導(dǎo)和培訓(xùn)，有效解決農(nóng)村貧困群眾知識匱乏的問題。建立健全農(nóng)村水利首席專家制度，開展“保姆式”“菜單式”技術(shù)服務(wù)，有效解決技術(shù)推廣的“最后一公里”問題。

3.強化要素保障，增強水利扶貧事業(yè)發(fā)展合力

①強化基礎(chǔ)保障。水利設(shè)施只是貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個重要方面，要按照“產(chǎn)業(yè)布局到哪里，基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)到哪里”的原則，加快改善農(nóng)業(yè)各項基礎(chǔ)條件。全力配套城鄉(xiāng)飲水、城鄉(xiāng)堤防、水土流失等水利基礎(chǔ)設(shè)施，新建一批小型蓄水、引水、提水、集水、排水等工程，管護維修現(xiàn)有水利設(shè)施，提高有效灌溉面積。加強耕地質(zhì)量建設(shè)，深入推進土地整治、綜合開發(fā)、“沃土工程”等建設(shè)，著力建設(shè)一批高標準農(nóng)田，提高土地產(chǎn)出率。積極開展縣、鄉(xiāng)道聯(lián)網(wǎng)工程和自然村連通工程建設(shè)，新建、改建農(nóng)村公路，方便農(nóng)民出行。加強生態(tài)文明建設(shè)，加大宜林荒山植樹造林力度，全面消除荒山、荒坡，提高森林覆蓋率；加強農(nóng)村面源污染治理，推進農(nóng)村沼氣、太陽能等清潔能源發(fā)展，積極探索循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式。

②強化人才保障。按照“誰投資、誰受益”的原則，推動實施外出返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、城市資源下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，盤活城鄉(xiāng)資源要素活力，鼓勵城市人才、資本等資源下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)開發(fā)，投資農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)。通過出臺各種優(yōu)惠政策，面向上級相關(guān)部門、高等院校、科研院所等單位引進一批成熟農(nóng)業(yè)和水利科技人才。加大鄉(xiāng)土人才培訓(xùn)力度，堅持因業(yè)配崗、專崗適配的原則，建立完善人員聘用管理制度和以推廣為主的業(yè)績考核制度，有效發(fā)揮現(xiàn)有縣鄉(xiāng)人才的作用。

③強化資金保障。政府投入是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來源，通過充分發(fā)揮資金的集聚效應(yīng)，有效整合農(nóng)業(yè)、水利、扶貧、移民、國土等涉農(nóng)資金，堅持總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提升的原則，每年財政對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入增長幅度要高于財政經(jīng)常性收入增長幅度。此外，積極策劃包裝一批農(nóng)業(yè)項目，搭建社會資本投資農(nóng)業(yè)平臺，同時鼓勵各類風(fēng)險投資機構(gòu)對企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)戶提供擔(dān)保業(yè)務(wù)，提高抗風(fēng)險能力。

④強化政策保障。相關(guān)行業(yè)部門要針對農(nóng)村貧困地區(qū)出臺一批務(wù)實管用的政策，各級黨委、政府要結(jié)合各自實際，配套出臺一批水利設(shè)施建設(shè)政策，通過政策的導(dǎo)向作用，激發(fā)全社會參與扶貧的合力。黨中央、國務(wù)院應(yīng)當針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出臺專門的政策支撐體系，指導(dǎo)各行業(yè)部門開展行業(yè)扶貧攻堅工作。水利部、各省區(qū)市水利局應(yīng)當加大對國家級貧困縣的水利設(shè)施政策支持力度，增加項目資金投入，確保實現(xiàn)貧困村“建八有”、貧困戶“解八難”。