毛凌瀟，朱 玲

（1.北京師范大學(xué)，北京 100088；2.河南濮陽市委黨校，河南 濮陽 457000）

濮陽市2011年12月16日成立了“濮陽市政府投資項目建設(shè)管理辦公室”，并于2012年2月21日頒布實施了《濮陽市政府投資項目建設(shè)管理辦法》。新機構(gòu)的成立、《辦法》的出臺，標志著濮陽市政府投資項目建設(shè)管理新機制開始運行。

一、濮陽市政府投資項目建設(shè)管理新機制簡介

濮陽市政府投資項目建設(shè)管理新機制是濮陽市為進一步管好用好政府建設(shè)資金進行的政府投資管理方式創(chuàng)新，具體管理程序是：“政府決策、發(fā)改委立項、審計全程介入、國庫直接支付、政府投資辦統(tǒng)一管理。”其中“政府投資辦統(tǒng)一管理”是濮陽市政府投資項目新機制的核心。

政府投資辦是濮陽市政府投資項目建設(shè)管理辦公室的簡稱，是一個新的機構(gòu)，其成立是市委市政府將原來承擔政府投資不同職責(zé)又相互聯(lián)系的市財政局投資評審中心、發(fā)改委工程咨詢公司、住建局城市建設(shè)投資工程管理中心三家機構(gòu)進行整合組建而成，為副縣級單位，隸屬市財政局。

濮陽市政府投資項目建設(shè)管理辦公室職能定位為：政府投資決策的參謀和助手，決策落實的監(jiān)管者和執(zhí)行者，項目建設(shè)領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控的重要抓手。新機構(gòu)成立主要目的是提高政府投資效益，最大限度地為工程項目瘦身，減少工程腐敗。

二、濮陽市政府投資項目管理新機制運行及成效

（一）新機制的運行情況

新機制運行在過程中追求政府投資項目的優(yōu)質(zhì)高效完成，在項目決策、項目立項、方案設(shè)計、招投標、評審監(jiān)管、集中建設(shè)、變更簽證、審計介入、信息平臺等方面進行了有益探索。

1.強調(diào)科學(xué)決策。決策是項目建設(shè)的第一環(huán)節(jié)，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。據(jù)調(diào)研，決策對整個項目造價的影響可達75%—95%。濮陽市的政府決策過程是：由項目單位申報并對該項目展開必要的前期工作；政府投資辦根據(jù)國家相關(guān)要求，結(jié)合市情和項目單位情況，論證審核項目建設(shè)的必要性、可行性，對重大待決策項目組織有關(guān)部門人員和專家進行論證，對社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估和項目的合法性、合理性進行審查，形成書面意見報市政府；市政府依據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)市土地規(guī)劃建設(shè)項目審批聯(lián)席會，共同商議政府投資項目建設(shè)問題并形成決議。

2.重視項目立項。政府投資建設(shè)項目經(jīng)過政府決策后，由市發(fā)改委辦理項目建議書、可性行研究報告、初步設(shè)計環(huán)節(jié)等審批手續(xù)。政府投資建設(shè)項目采用先評估后立項的原則，項目建議書和可行性研究報告由相關(guān)資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編寫。市政府投資辦組織相關(guān)職能部門、專家對項目的需求及定位、建設(shè)方案、實施方案、環(huán)境影響、保護措施、投資估算、社會效益、風(fēng)險分析等進行評估。市發(fā)改委參考政府投資辦對項目的估算投資、概算投資的審核意見和專家對項目建設(shè)內(nèi)容的評審結(jié)果，進行項目立項，并及時公開公示項目辦理信息，主動接受社會各界對政府投資項目的監(jiān)督，確保項目審批的可行性、科學(xué)性、公開性。

3.加強設(shè)計管理。據(jù)統(tǒng)計，設(shè)計對整個項目造價的影響可達35%—75%，是政府投資項目建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。市政府投資辦對項目設(shè)計進行全過程監(jiān)督管理，主要從技術(shù)經(jīng)濟性出發(fā)對方案設(shè)計及初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等進行審核，嚴格控制概算不超估算、預(yù)算不超概算。項目概算超出估算總價10%的項目，必須重新立項。側(cè)重加強方案設(shè)計管理，從初步設(shè)計、施工圖設(shè)計管理及工程造價審核、控制設(shè)計變更、實行限額設(shè)計等四個方面的管理工作。

4.規(guī)范招投標管理。招投標關(guān)系著項目建設(shè)的施工質(zhì)量，是政府投資項目建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是廉政風(fēng)險多發(fā)環(huán)節(jié)，是社會關(guān)注的焦點。規(guī)范招投標管理的主要措施：一是規(guī)范招投標代理；二是強力推行電子招投標工作；三是項目實行最高限價（招標控制價）招標。為防止惡意競爭，推行合理低價中標辦法，招標控制價由市政府投資辦審核，政府投資項目的招標文件由招標人發(fā)售五日前交市政府投資辦審核，報審計等有關(guān)部門備案。

5.客觀評審監(jiān)管。市政府投資辦全程監(jiān)管項目建設(shè)，在評審監(jiān)管工作中，堅持“不唯減、不唯增、只唯實”的監(jiān)管理念，努力創(chuàng)新工作方法。一是嚴把設(shè)計標準，避免資金浪費。二是注重材料價格調(diào)查，減少資金浪費。三是注重現(xiàn)場踏勘，確保工程量的真實準確。在對項目全面分析的基礎(chǔ)上，帶著問題有針對性地組織踏勘、測量核實數(shù)據(jù)。對于虛報的土方部分，評審時堅決予以剔除。

6.實施集中建設(shè)。我市新機制實施過程中側(cè)重政府投資項目集中建設(shè)。市政府投資辦科學(xué)組織實施，按照“規(guī)范、高效、廉潔”的總體要求，扎實推進政府投資項目，建設(shè)政府優(yōu)質(zhì)工程。一是強調(diào)專業(yè)化，不斷提高建設(shè)管理的專業(yè)化水平。二是注重規(guī)范化，要求每一個政府投資項目的建設(shè)，自覺遵守各項法律、法規(guī)及規(guī)定，陽光高效運作。三是投資節(jié)約化，堅持“少花錢多辦事”原則，從決策、設(shè)計等環(huán)節(jié)入手，在源頭上控制投資項目建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標準，節(jié)約一切不必要開支。

7.嚴格變更簽證。變更簽證管理是政府投資項目增加和節(jié)約資金的重要環(huán)節(jié)。濮陽市在政府投資項目實施過程中，嚴格按照設(shè)計文件和施工圖紙進行施工。需變更簽證的項目，由市政府投資辦嚴加管理控制。一是嚴把變更認定關(guān)。由原來的“六方”（發(fā)改、財政、項目單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位）簽證變?yōu)椤鞍朔健保òl(fā)改、財政、審計、政府投資辦、項目單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位）共同進行現(xiàn)場確認簽證。二是嚴把實測實量關(guān)。三是嚴把完工確認關(guān)。對變更簽證項目，完工后再次測量，確認是否按照簽證的工程量進行施工，為結(jié)算評審提供真實依據(jù)。

8.全程跟蹤審計。在新機制實施過程中，濮陽市審計機關(guān)全程介入，由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑?、事中監(jiān)督，參與政府投資項目建設(shè)的全過程。以財政資金流向為主線大力實施政府投資項目建設(shè)跟蹤審計，堅持跟蹤審計與服務(wù)項目建設(shè)相結(jié)合、財務(wù)審計與工程審計相結(jié)合、全面跟蹤與重點審計相結(jié)合的工作方法，嚴把征地拆遷補償、招投標與合同簽訂、工程質(zhì)量管理、工程現(xiàn)場簽證等重點工作，將項目投資、工程質(zhì)量、施工進度、安全控制納入審計范圍，促進建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計等單位認真履行職責(zé)，減少不利因素，全力服務(wù)政府投資項目建設(shè)。

9.建立信息化平臺。市政府投資辦自主研發(fā)了“濮陽市政府投資項目管理系統(tǒng)”，充分運用信息技術(shù)手段，將項目建設(shè)的內(nèi)容、進度、監(jiān)管環(huán)節(jié)等信息及時錄入、公開，使項目決策環(huán)節(jié)更加科學(xué)民主、項目執(zhí)行環(huán)節(jié)更加規(guī)范有序、項目監(jiān)管環(huán)節(jié)更加簡便有效，真正做到項目建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)可監(jiān)督、可控制、可追溯、可查究。充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，通過公開監(jiān)督電話、設(shè)立舉報信箱等手段，全程接受社會各界和人民群眾的監(jiān)督，確保打造陽光工程。

（二）新機制的運行取得的成效

新機制自2012年2月運行以來，濮陽市委市政府科學(xué)謀劃決策實施了一批影響深遠的政府投資項目，如新區(qū)的謀劃建設(shè)、建成區(qū)的綜合提升、交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)田水利建設(shè)、校安工程建設(shè)、農(nóng)村安全飲水工程等。這些項目在建設(shè)中管理嚴格，運作規(guī)范，取得了明顯成效。

1.投資效益明顯。新機制的建立與實施，使決策環(huán)節(jié)減少了盲目性、增加了科學(xué)性；立項環(huán)節(jié)核減了投資建設(shè)規(guī)模和標準、節(jié)約了預(yù)算資金；施工環(huán)節(jié)使用正常材質(zhì)、避免了材料使用的過度浪費。確保了從決策、立項、招投標、設(shè)計、施工各環(huán)節(jié)，在保證高標準建設(shè)質(zhì)量前提下，嚴格控制財政資金支出，確保投資效益提高。3年來，超概算、超預(yù)算的現(xiàn)象明顯減少。濮陽市政府投資辦參與審核、監(jiān)管項目3155個，通過對前期費、概算、預(yù)算、結(jié)算、簽證、進度款等嚴格審核，審減節(jié)約財政資金51.6億元。

2.建設(shè)效率快速。新機制實施以來，每年10月31日前申報儲備下一年的政府投資項目建設(shè)計劃，然后各有關(guān)單位開始著手項目的可行性研究、咨詢論證等工作，濮陽市政府提前決策時間，立足“早干、快干、多干”，變“冬閑”為“冬忙”，把第二年春天要做的工作趕在春節(jié)前完成，節(jié)省了第二年的時間，使得項目建設(shè)可以預(yù)期或提前完成。項目的超前謀劃、超前做工，確保了項目建設(shè)的高效快捷完成，使一大批項目當年建成投入使用，使政府投資早日發(fā)揮效用。如市城鄉(xiāng)規(guī)劃展覽館項目，刷新了布展施工56天的全國最短工期記錄，被市委市政府督察局表彰為“濮陽速度”。

3.工程質(zhì)量優(yōu)質(zhì)。新機制的實施，更加嚴格了對政府投資項目建設(shè)質(zhì)量的要求，全市上下對工程建設(shè)質(zhì)量的認識進一步提升，運行更加規(guī)范，管理更加嚴格，確保了項目建設(shè)質(zhì)量。3年來，濮陽市的市政道路越來越寬廣，園林綠化越來越美觀，公益設(shè)施越來越齊全，廣大人民的干勁越來越高漲，工程建設(shè)的質(zhì)量越來越提高。市政府投資辦集中建設(shè)的54個項目中，市子路小學(xué)、第二高級中學(xué)、油田五中校安工程項目被市住建局評為“龍鄉(xiāng)杯”優(yōu)質(zhì)樣板工程；市城鄉(xiāng)規(guī)劃展覽館項目，被省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳評為“中州杯”優(yōu)質(zhì)樣板工程。

4.倡廉效果顯著。科學(xué)的謀劃決策、精細的過程管理、規(guī)范的項目運作，加之濮陽市政府投資辦作為投資控制責(zé)任主體，全程監(jiān)管政府投資項目建設(shè)，市審計部門作為監(jiān)督主體，全程介入項目建設(shè)各個階段，主體明確，責(zé)任清晰，監(jiān)管到位，有效規(guī)避了廉政風(fēng)險?！巴顿Y、建設(shè)、管理、使用”主體的相分離，減少了使用單位介入項目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標定標機會，濮陽市政府投資辦作為代建單位在透明的環(huán)境下公開、公平、公正地招標定標，權(quán)力在陽光下運作，有效抑制了暗箱操作的發(fā)生。對此，河南省委常委、省紀委書記尹晉華同志2012年4月9—10日在濮陽市調(diào)研時講道：“廉政風(fēng)險防控要抓住關(guān)鍵，政府投資項目建設(shè)管理辦公室是一個很好的辦法?！?/p>

濮陽市新機制運行3年來，受到了項目單位和社會各界的認可、得到了省市領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2013年8月8日，河南省政府工作快報以《集中管理科學(xué)轉(zhuǎn)變——濮陽市政府投資項目建設(shè)管理新機制取得顯著成效》為題，對濮陽市新機制的運行給予了報道。

三、新機制運行取得成效的原因分析

（一）新機制運行的特點

新機制運行以來，濮陽市政府投資項目嚴格按“政府決策、發(fā)改委立項、審計全程介入、國庫直接支付、政府投資辦統(tǒng)一管理。”的程序依次進行，在各個環(huán)節(jié)，嚴格按相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)定執(zhí)行，確保了政府投資項目優(yōu)質(zhì)高效低耗地順利完成，凸顯了以下特點。

1.管理資源優(yōu)化整合

“濮陽市政府投資項目建設(shè)管理辦公室”是在原市財政局的投資評審中心、市發(fā)改委的工程咨詢公司、市住建局的城市建設(shè)投資管理中心3家機構(gòu)的基礎(chǔ)上整合設(shè)立的，新機構(gòu)主體明確、責(zé)任清晰、職能完備、管理專業(yè)、運轉(zhuǎn)高效，使有關(guān)政府投資項目建設(shè)的各類管理資源得以充分合理利用，提高了政府機關(guān)效能和政府投資效益。

2.項目決策科學(xué)規(guī)范

新機制實施的決策都經(jīng)過可行性研究、環(huán)境評價、方案設(shè)計等嚴密程序，對于影響重大、社會公眾關(guān)注的政府投資項目，采用聽證會、咨詢會等形式廣泛征求社會各界和公眾意見，并組織有關(guān)部門人員和專家對項目進行論證，最后由市土地規(guī)劃建設(shè)項目審批聯(lián)席會、市委常委會議、市政府常務(wù)會議集中研究決策、形成決議。彰顯了項目決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。

3.過程管理精細嚴謹

新機制對政府投資項目建設(shè)要求標準高，履行程序嚴，過程管理細。政府投資項目的建設(shè)嚴格遵守國家關(guān)于規(guī)劃、設(shè)計、監(jiān)理、招標、施工、資金撥付等相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范規(guī)定，市政府投資辦和市審計等部門直接參與決策、立項、招投標管理、建設(shè)施工、竣工及資金結(jié)算等各階段的管理和控制，高度重視過程管理和精細管理。

4.投資控制責(zé)任明確

《辦法》明確規(guī)定：“市政府設(shè)立‘濮陽市政府投資項目建設(shè)管理辦公室’，協(xié)調(diào)發(fā)改、財政、審計、住建等部門，負責(zé)全市政府投資項目的監(jiān)督和管理工作；根據(jù)市政府決定，代表市政府行使業(yè)主職能，負責(zé)政府投資項目的實施?！边@一規(guī)定明確了市政府投資辦為政府投資項目投資控制責(zé)任主體，協(xié)調(diào)發(fā)改、財政、審計、住建等部門，全過程參與監(jiān)督與管理項目建設(shè)，嚴格控制財政資金使用規(guī)模。

5.監(jiān)督制約機制健全

濮陽市政府投資辦參與政府投資建設(shè)項目的決策、立項、規(guī)劃、設(shè)計、監(jiān)理、招標、施工等工作，嚴格按制度全程監(jiān)管；審計部門全程介入，政府投資辦全程審核，堅持“概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”原則，力爭耗費最低；國庫直接支付，避開原來各項目單位分散使用資金的機會，減少廉政風(fēng)險。健全的監(jiān)管制度，有效地規(guī)避了廉政風(fēng)險。

6.管理模式開拓創(chuàng)新

新機制是一種集中監(jiān)管及建設(shè)管理模式。這種模式需要一支管理政府投資項目建設(shè)的專業(yè)干部隊伍，既要實現(xiàn)高質(zhì)高效推進項目建設(shè)，還要規(guī)避廉政風(fēng)險，是濮陽市政府投資項目建設(shè)管理體制改革的一項重大舉措，開創(chuàng)了濮陽市政府投資項目建設(shè)管理工作新征程。

（二）新機制運行取得成效的原因分析

任何一種新機制的建立與運行，要想取得預(yù)期的效果和成效，必須有領(lǐng)導(dǎo)支持、部門配合、健全制度、觀念創(chuàng)新等作支撐。

1.領(lǐng)導(dǎo)重視是保障。濮陽市委主要領(lǐng)導(dǎo)在市委常委會議上、全市領(lǐng)導(dǎo)干部會議上強調(diào)政府投資項目集中建設(shè)與管理的重要性。省委省政府對新機制也給與充分肯定和贊揚，使濮陽市廣大干部和群眾認識到了新部門、新機制存在的重要性，理解了政府投資項目建設(shè)的管理程序和運作順序，為政府投資項目建設(shè)規(guī)范高效高質(zhì)低耗進行提供了堅實保障。

2.作風(fēng)建設(shè)是基礎(chǔ)。2010年11月以來，濮陽市開展了“創(chuàng)新思想觀念、優(yōu)化干部作風(fēng)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境”活動，全市廣大干群的思想觀念得到了極大提升，各級干部的工作作風(fēng)進一步優(yōu)化，濮陽市的發(fā)展環(huán)境不斷改善，逐步形成了你追我趕、大干快上的趕超發(fā)展局面，呈現(xiàn)出好的發(fā)展態(tài)勢、發(fā)展氣勢、發(fā)展趨勢。這為新機制的健康有效運行打下了堅實基礎(chǔ)和強力支撐。

3.政策制度是保證。無規(guī)矩，難以成方圓。任何機制的有效運行，都離不開相關(guān)制度的建立健全，政府投資項目建設(shè)管理新機制亦如此。新機構(gòu)的設(shè)立、《辦法》的出臺，新機制應(yīng)運而生，與之相配套的實施細則陸續(xù)出臺，為新機制的高效運轉(zhuǎn)提供了根本保證。

4.監(jiān)管創(chuàng)新是動力。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上強調(diào)：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”習(xí)總書記這一重要講話，深刻揭示了制度建設(shè)在規(guī)范權(quán)力運行、防治腐敗中的根本作用，對指導(dǎo)濮陽新機制的運行具有重要意義。濮陽市政府投資項目建設(shè)管理新機制的運行，市政府投資辦的全程監(jiān)管、市審計部門的全程介入，市發(fā)改委、市財政局等單位的參與，使政府投資項目建設(shè)這一極易產(chǎn)生腐敗的領(lǐng)域正在變得陽光透明，有效化解了長期困擾工程領(lǐng)域反腐防腐的大難題。

總之，新機制運行3年來的實踐表明，政府投資項目管理體制的創(chuàng)新，是濮陽市委、市政府的一項正確的、科學(xué)的、具有前瞻性的決策，促進了濮陽市政府投資項目建設(shè)管理由分散到統(tǒng)一、集中，由粗放到科學(xué)，由事后監(jiān)管到事前、事中監(jiān)管的有效轉(zhuǎn)變，節(jié)約了財政資金，提高了投資效益，對濮陽市經(jīng)濟社會發(fā)展及廉政風(fēng)險防控發(fā)揮了巨大的正能量。