劉秋成

（北京鐵路局調(diào)度所，中國 北京 100038）

1 高鐵領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)制管理應(yīng)用

規(guī)制管理由“規(guī)制”與“管理”兩個概念組成，是政府通過對市場放任行為的管制來規(guī)范各個市場主體的交易行為，影響市場主體對于資源的配置，從而更好地調(diào)控市場。現(xiàn)有的研究涉及對鐵路等壟斷行業(yè)的規(guī)制，認為鐵路是集“自然壟斷性與可競爭性”、“公共性與企業(yè)性”以及“外在性”于一體的特殊行業(yè)，因此在對鐵路進行規(guī)制管理過程中需要完善鐵路行業(yè)的“準(zhǔn)入規(guī)制”、“退出規(guī)制”、“價格規(guī)制”以及“普遍服務(wù)規(guī)制”等。但是，現(xiàn)有的研究對高鐵行業(yè)的規(guī)制管理關(guān)注不夠。一些成果更多地關(guān)注包括高鐵在內(nèi)的整個鐵路系統(tǒng)自然壟斷問題，如鐵路投資、建設(shè)、運營線路以及運營票價等方面的壟斷問題，而對于鐵路尤其是高鐵在建設(shè)及運營過程中可能出現(xiàn)的安全問題的規(guī)制管理研究得較為稀少。實際上，高速鐵路(含動車)在建設(shè)、施工以及運營后陸續(xù)暴露出來的安全問題，昭示著我們應(yīng)該加強研究，提出高鐵安全規(guī)制管理政策，促進中國高速鐵路事業(yè)更好地發(fā)展。

2 中國高鐵安全規(guī)制管理現(xiàn)狀

高鐵是能夠為廣大民眾提供便捷服務(wù)的公共產(chǎn)品，包括動車、高鐵和磁懸浮高速列車等。它是一項投資巨大、對安全與環(huán)境要求非常高的民生工程，因而成為規(guī)制管理的重要方面。對于旅客來說，乘坐交通工具始終希望在保證安全的前提下可以更加快捷、方便，縮短旅行時間，盡快抵達目的地。也就是說，安全成了高鐵運營中的重要因素，離開了安全，高鐵就失去了存在價值。為此，我們從硬件和軟件兩個維度來進行分析。從硬件方面看，高鐵在橋路軌道、機車車輛、牽引供電、遠程調(diào)度、通信信號、運輸指揮等專業(yè)技術(shù)方面體現(xiàn)出最新最高水平，使得高鐵運行安全有了較為充分的保障，成為最為安全的交通運輸工具之一。從軟件方面看，首先，高鐵注重前期招投標(biāo)與施工方面的規(guī)制管理。中國鐵路建設(shè)招投標(biāo)制度始于20世紀(jì)80年代，并逐步形成了鐵路工程質(zhì)量與招投標(biāo)掛鉤政策法規(guī)。2002年，鐵道部建設(shè)管理司頒布了《鐵路工程質(zhì)量與招投標(biāo)掛鉤暫行辦法》，要求鐵路建設(shè)項目施工和監(jiān)理招標(biāo)時，招標(biāo)人應(yīng)將建設(shè)行政主管部門公布的工程質(zhì)量情況作為招標(biāo)評標(biāo)時的評審依據(jù)，對有關(guān)責(zé)任單位在評標(biāo)時按問題性質(zhì)扣分或取消3個月至1年的投標(biāo)資格。其次，在施工過程中，監(jiān)理人員對整個施工操作全過程進行實時監(jiān)督，物資部門、試驗部門不定期對供應(yīng)材料的質(zhì)量進行試驗與抽查，隨時處理并報告可能發(fā)生的質(zhì)量問題，把可能出現(xiàn)的安全問題消化在施工過程中，使工程質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上建立一套完整的事后安全保障措施，形成事前防范應(yīng)急預(yù)案，建立事故緊急救援制度，最大限度地降低次生安全隱患及安全事故的發(fā)生，降低業(yè)已發(fā)生安全事故的損失。

3 中國高鐵安全規(guī)制管理存在的問題

安全是規(guī)制管理理論的重要內(nèi)容，也是規(guī)制管理理論的重要方面。離開了安全保證，速度再快、乘車環(huán)境再舒適也無濟于事。由于中國高鐵建設(shè)及運營歷史較短，在發(fā)展高鐵事業(yè)中也會遇到許多難以規(guī)制的問題，有的問題甚至引發(fā)交通事故。

3.1 高鐵工程建設(shè)質(zhì)量存在一定的安全隱患

工程建設(shè)質(zhì)量的好壞關(guān)系到高鐵運行的安全程度，它是高鐵安全運行的前提，高鐵安全首先來源于工程建設(shè)質(zhì)量的過關(guān)，如果工程建設(shè)質(zhì)量不過關(guān)，高鐵安全就是一句空話。有的高鐵項目在工程建設(shè)過程中存在著較為嚴(yán)重的質(zhì)量問題。例如：哈大高鐵線部分路段出現(xiàn)了超標(biāo)準(zhǔn)凍脹變化，引發(fā)了鐵路路基變形，給高鐵路基平順性和安全性帶來嚴(yán)重隱患；有的高鐵建成通車后遭到人為破壞帶來了安全風(fēng)險，例如很多高鐵立交橋底部被超高貨車擦得傷痕累累；還有的高鐵涵洞與高速公路相距很近，缺乏必要的防護。

3.2 高鐵運營安全性能理論上不足

高鐵安裝的信息系統(tǒng)能夠讓司機看到前方32公里范圍內(nèi)的路況情況，從容應(yīng)對異物入侵、地震、暴風(fēng)雨、雷電等突發(fā)性事件。但是，溫州動車事故的發(fā)生表明，高鐵司機無法看清前方32公里范圍內(nèi)的各類安全問題，而且也無法及時通報給調(diào)度指揮中心以及后面的車輛。又如，高鐵在運營過程中備用的應(yīng)急設(shè)備也無法發(fā)揮作用。按照設(shè)計，高鐵自身應(yīng)該可以提供120分鐘的電源、通風(fēng)功能，以方便旅客照明和使用空調(diào)。然而，所有的高鐵故障中大多數(shù)應(yīng)急電源都處于失靈狀態(tài)，有時會給高鐵運帶來很多麻煩。

3.3 高鐵安全應(yīng)急管理體系不健全

3.3.1 法律法規(guī)不完善

圍繞高鐵運行安全與環(huán)境保護等方面，中國制定了《鐵路法》以及《鐵路運輸安全保護條例》。然而，這兩部法律法規(guī)實施的年份較早，當(dāng)時中國尚未大規(guī)模地建設(shè)高鐵，很難準(zhǔn)確預(yù)測高鐵的發(fā)展情況及其在運營過程中遇到的種種安全與環(huán)境問題。例如，這兩部法規(guī)不可能預(yù)測到旅客吸煙將會導(dǎo)致列車停車進而引發(fā)安全事故問題。

3.3.2 安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未全部建立

安全系統(tǒng)包括機車車輛診斷和實時檢測系統(tǒng)、周圍環(huán)境監(jiān)測和診斷系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、制動系統(tǒng)和機車事故救援體系等六大體系。而高鐵事故的發(fā)生說明很多安全標(biāo)準(zhǔn)尚未達到高鐵的要求?！?.23”溫州特大交通事故中車廂內(nèi)行李橫飛現(xiàn)象的存在說明行李架在設(shè)計之初就存在安全缺陷，另外，時速普遍超過200公里的車廂座椅上沒有安全帶同樣會帶來安全隱患。

3.3.3 信息機制不充分

迄今為止，關(guān)于高鐵建設(shè)及運營過程中人們對于何種信息應(yīng)該對外披露以及對外披露的范圍、程度怎樣還缺乏明確規(guī)定，缺乏明確的信息披露制度及機制，這就使得某些鐵路局(公司)可以合法地隱藏對自己不利的信息，只披露對自己有利的信息。同時，針對一些高鐵違規(guī)建設(shè)事件，群眾舉報無門或舉報后得不到及時處置。

4 中國高鐵安全規(guī)制管理的建構(gòu)

為了讓安全與環(huán)境規(guī)制管理產(chǎn)生實際效用，必須建立完善的安全與環(huán)境規(guī)制管理體系，減少高鐵交通事故和環(huán)境污染等危機事件的發(fā)生幾率，切實保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全，保護人類賴以生存的自然環(huán)境。

4.1 健全高鐵安全規(guī)制管理法規(guī)

一方面，要在《鐵路法》中明確規(guī)定建立一個獨立于鐵路建設(shè)與運營系統(tǒng)的高鐵安全與環(huán)境規(guī)制機構(gòu)，賦予該機構(gòu)明確的職責(zé)與權(quán)力，使之在高鐵安全與環(huán)境規(guī)制管理方面發(fā)揮第三方作用。另一方面，《鐵路法》中要在總結(jié)境外國家或地區(qū)高鐵的安全案例、結(jié)合近年來我國高鐵在建設(shè)與運營過程中所出現(xiàn)的若干安全問題基礎(chǔ)上增加安全規(guī)制管理方面的內(nèi)容，明確高鐵建設(shè)與運營機構(gòu)在安全方面的承諾與相關(guān)責(zé)任。

4.2 健全高鐵安全標(biāo)準(zhǔn)體系

將安全規(guī)制管理落實到每一個環(huán)節(jié)，在高鐵機車及車廂研發(fā)上，要有完善的系統(tǒng)設(shè)計流程和明確的技術(shù)設(shè)計規(guī)范，對機車、車廂、軌道、信號、接觸網(wǎng)、站臺乃至標(biāo)志等各個環(huán)節(jié)的安全標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)范量化，甚至對每一顆螺絲、每一根電線接頭都要細化到具體操作員工上，以便可以進行責(zé)任追查。

4.3 建立健全高鐵安全監(jiān)督體系

首先，要對高鐵設(shè)備生產(chǎn)、建設(shè)企業(yè)及其生產(chǎn)與建設(shè)項目實施定期普查和不定期抽查，明確檢查內(nèi)容，細化檢查項目，規(guī)范檢查方式，更新檢查手段，努力排除高鐵各種安全隱患，建設(shè)起較為完備的安全生產(chǎn)與運營監(jiān)督管理體系，最大限度地防止和杜絕高鐵安全事故的發(fā)生。其次，要對監(jiān)管機構(gòu)及監(jiān)督者本身加以規(guī)制管理，在強調(diào)賦予規(guī)制者相對獨立的監(jiān)督權(quán)限的時候，不能忽視對規(guī)制者本身進行規(guī)制管理，應(yīng)當(dāng)規(guī)范各類監(jiān)督權(quán)力的運作。最后，要完善高鐵安全領(lǐng)域內(nèi)的信息公開制度，使高鐵招投標(biāo)單位、施工單位、監(jiān)理單位以及高鐵運營單位等真正把安全規(guī)制管理放在首位，把人民群眾的生命安全放到首位。

總之，由于中國高鐵事業(yè)發(fā)展時間不長，在高鐵運營過程中出現(xiàn)了許多安全問題，這就需要我們建立科學(xué)合理的安全規(guī)章制度，為高鐵建設(shè)與運營提供安全保護政策依據(jù)，更好地規(guī)制政府機構(gòu)、相關(guān)企事業(yè)單位及其工作人員的行為，使高鐵切實成為一種安全、快捷的交通運輸工具，為經(jīng)濟社會的發(fā)展插上騰飛的翅膀。