張韜王雪

（西安工業(yè)大學思想政治理論教學科研部，陜西 西安710021）

1 城鎮(zhèn)化的概念及其提出

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴大的一種歷史過程。它主要表現(xiàn)為隨著一個國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學技術(shù)的進步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其農(nóng)村人口居住地點向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化的過程也是各個國家在實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷社會變遷的一種反映。

城鎮(zhèn)化是一個歷史范疇，同時，它也是一個發(fā)展中的概念。中共第十五屆四中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。這是近50年來中國首次在最高官方文件中使用“城鎮(zhèn)化”。

2 我國城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

2.1 “土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”問題

近幾年來，一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化進程”的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設(shè)開發(fā)區(qū)，不斷擴大城市面積。部分地區(qū)在“經(jīng)營城市”的理念下，大肆追求土地增值的收益，進一步助長了多占耕地和不合理拆遷的行為。失地農(nóng)民增多和一些地方后續(xù)社會保障跟不上，已成為影響社會穩(wěn)定的隱患；另一方面，促進農(nóng)民工在城市落戶的制度仍未建立，導致“土地城鎮(zhèn)化”速度快于“人口城鎮(zhèn)化”速度。若按此模式繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化，失地農(nóng)民的數(shù)量還會大量增加，農(nóng)村人口人均占有耕地資源的數(shù)量將進一步減少。農(nóng)村人口的減少慢于農(nóng)村耕地的減少，不僅危及國家的糧食

2.2 空間規(guī)劃和城市規(guī)劃問題

一些城市布局結(jié)構(gòu)不合理，相鄰城市之間發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，不利于形成分工明確、布局科學的城鎮(zhèn)體系和空間格局。還有一些城市片面追求經(jīng)濟增長和擴大城市規(guī)模，不考慮當?shù)刭Y源環(huán)境承載條件，提出超越發(fā)展階段的人口、經(jīng)濟、城區(qū)面積等指標，發(fā)展存在一定的盲目性。部分大城市特別是特大城市功能過度集中于中心區(qū)，不同程度地存在人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等問題。城市規(guī)劃和管理脫節(jié)，市政工程缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，綜合管理能力滯后，影響城市運行效率，一些城市“城中村”和“城市貧民區(qū)”問題比較突出。

2.3 農(nóng)民工就業(yè)和社會保障問題

目前，農(nóng)村勞動力進城務(wù)工人數(shù)已超過1億人，但大部分農(nóng)民工在城市的就業(yè)崗位不穩(wěn)定，流動性很強，農(nóng)民工社會保障滯后的問題也很突出，農(nóng)民工工傷保險和醫(yī)療保險納入保障范圍的工作剛剛起步，養(yǎng)老保險尚未納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險范圍。很多錄用農(nóng)民工的企業(yè)都沒有按國家有關(guān)規(guī)定為其錄用的農(nóng)民工提供法定的保險。值得關(guān)注的是，當前對廣大農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會保障欠帳，雖然降低了目前的企業(yè)運營和城市發(fā)展成本，但是將構(gòu)成對未來社會保障體系的巨大壓力。

2.4 城鎮(zhèn)化的多頭管理問題

當前我國城鎮(zhèn)化進程中，不同的政府部門從各自的職責范圍和自身利益角度出發(fā)對城鎮(zhèn)化的過程進行管理，政出多門、多頭管理的現(xiàn)象非常普遍。城鎮(zhèn)化的進程涉及許多領(lǐng)域，但在統(tǒng)一市場的框架內(nèi)，具有區(qū)域整體性的特征，部門分割、地區(qū)分割的管理模式不符合城鎮(zhèn)化這一特征的要求，不利于統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化政策的制定和實施，各項政策在實施中難以形成合力，影響城鎮(zhèn)化進程健康高效地發(fā)展。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，既有資源、環(huán)境和體制約束等客觀原因，也存在認識不足、管理不當?shù)闹饔^原因。其中一個重要原因是，對城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵、主體形態(tài)、空間布局三個基本問題，還缺乏全面把握和有效指導，需要我們在今后的工作中予以重視。

3 加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

3.1 堅持因地制宜

促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，就要堅持因地制宜的方針，合理確定發(fā)展目標。我國區(qū)域差異大，不同地區(qū)城鎮(zhèn)化條件、發(fā)展水平和發(fā)展階段不同。要根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、區(qū)位特點、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)，合理確定各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標，因地制宜地制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及相關(guān)政策措施，東部地區(qū)要重點提升中心城市服務(wù)功能，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，加快生態(tài)環(huán)保工程建設(shè)，著重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量；中部地區(qū)要完善中心城市功能，提高綜合承載能力，大力提高縣城、中心城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)水平，促進人口有序轉(zhuǎn)移和聚集，重點建設(shè)糧食、能源新型材料、裝備制造業(yè)基地和綜合交通樞紐；西部地區(qū)要圍繞大中城市，進一步增強人口聚集能力，扶持為旅游、內(nèi)陸邊貿(mào)服務(wù)的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，加大對邊遠山區(qū)、革命老區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的扶持力度；東北地區(qū)要加強區(qū)域性交通設(shè)施、能源電力、節(jié)水節(jié)能工程建設(shè)，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造，注重資源枯竭型城市、老工業(yè)基地城市、森林工業(yè)城市和國有農(nóng)場地區(qū)城鎮(zhèn)的建設(shè)，促進城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

3.2 堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，就要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元管理的體制和機制已不適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求。這就需要我們從全面建設(shè)小康社會全局的高度，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

進一步完善城鎮(zhèn)功能，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。引導農(nóng)民向中心村集中，加強對閑置的鄉(xiāng)村建設(shè)用地的整理，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地總體集約節(jié)約。結(jié)合“村村通”工程的實施，加強鄉(xiāng)村公路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和文化設(shè)施建設(shè)，推進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)延伸。改善農(nóng)村居住和生活條件，使廣大鄉(xiāng)村居民共享改革開放的成果。

3.3 堅持可持續(xù)發(fā)展

促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，就要堅持可持續(xù)發(fā)展，加強對城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃管理。將基本農(nóng)田、重要自然人文資源和生態(tài)保護區(qū)、環(huán)境脆弱區(qū)作為禁止和限制開發(fā)的地區(qū)，嚴格控制這些地區(qū)的建設(shè)活動。同時，還要劃定城鎮(zhèn)增長邊界，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率，促進城鎮(zhèn)緊湊布局，集約發(fā)展。

3.4 堅持以人為本

促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，就要堅持以人為本，提高城鎮(zhèn)人居環(huán)境建設(shè)水平。要加強住房建設(shè)，特別是保障性住房和廉租住房建設(shè)，提升居住品質(zhì)，使“居者有其屋”。完善城市服務(wù)功能，加快對“城中村”、城鄉(xiāng)接合部的改造，降低中心城區(qū)過高的人口密度，增加公共綠地。積極發(fā)展大運量的城市軌道交通，改善路網(wǎng)布局，完善城市公共交通系統(tǒng)。

4 總結(jié)

一個國家走向現(xiàn)代化，就意味著從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會，這在絕大部分國家都伴隨著一個城市化的過程。我國城鎮(zhèn)化進程經(jīng)歷了曲折的道路，目前城鎮(zhèn)化水平低于世界平均城市化率10多個百分點，嚴重制約了我國的現(xiàn)代化建設(shè)。因此，在我國現(xiàn)代化建設(shè)的進程中，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略決策，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，對于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，推動國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長有著重要意義。

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