邱海倫

(江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇 南京 210000)

1．緒論

1．1研究背景

多中心發(fā)展已愈發(fā)成為城市發(fā)展策略中一個非常“時髦”的概念而被廣泛的運(yùn)用到城市發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃文件中以期達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。各學(xué)者也對這一觀點(diǎn)給予了高度的關(guān)注與研究。盡管這個觀點(diǎn)被多數(shù)理論及實(shí)證研究認(rèn)為是一條行之有效的發(fā)展策略，也有部分歐洲學(xué)者對其提出質(zhì)疑，認(rèn)為它“爭議性強(qiáng)，潛在矛盾大”。目前從全球范圍來看，多中心發(fā)展的成因、影響與各國各地區(qū)的文化、經(jīng)濟(jì)、政策緊密相關(guān)，因此這其實(shí)是一個復(fù)雜的概念，并且至少到目前為止對其效用的評價(jià)莫衷一是。本文將分別解析北京、愛爾蘭、歐洲地區(qū)的空間規(guī)劃文件，探索多中心概念是否為城市可持續(xù)發(fā)展帶來促進(jìn)作用?又或存在哪些阻礙?

1．2相關(guān)概念

多中心概念是相對于傳統(tǒng)的單中心空間結(jié)構(gòu)而提出的。從歐洲文獻(xiàn)了解到，多中心這個名詞最早出現(xiàn)在1994年萊比錫歐洲部長會議，會議提出“建立一個平衡與多中心的城市系統(tǒng)”。1999年，歐盟空間發(fā)展展望 (以下簡稱ESDP)也采用該原則，表示在歐盟范圍內(nèi)“多中心、平衡的空間發(fā)展”。隨后ESDP的觀點(diǎn)與思想深深影響了歐洲各國之后的發(fā)展策略，多中心的趨勢也開始逐步全球化。

但是到目前為止各相關(guān)文獻(xiàn)中均沒有對多中心的概念有一個明確的定義。Davoudi(2003)表示之所以很難對多中心有精確的定義因?yàn)樗诓煌目臻g范圍內(nèi)對不同的人或事意義及影響均不相同。歐洲空間發(fā)展檢測系統(tǒng) (以下簡稱ESPON)認(rèn)為多中心可以通過三種方式進(jìn)行衡量:1、城市或區(qū)域的大小以及重要性;2、在城市或區(qū)域間的分布;3、空間上的交通、交流情況。這個衡量標(biāo)準(zhǔn)為多中心概念提供了進(jìn)一步的分類準(zhǔn)則。

Davoudi(2003)在他著名的文獻(xiàn)《歐洲多中心空間規(guī)劃》中將空間范圍分類為三個遞升次序:1、市內(nèi)空間 (intra－urban)，例如倫敦、紐約、東京等包含一個中心多個副中心的城市;2、都市空間 (inter－urban)，例如蘇格蘭中心，南加州等由2個以上主要城市組成的都市區(qū)域;3、區(qū)域空間 (inter－regional)，例如西歐北歐、中國東部沿海等由多個都市區(qū)域所構(gòu)成的空間體系。而在ESPON中對多中心有個基于地域等級的類似分類方法:1、微觀層次 (micro－level)，代表一個城市或者一個區(qū)域的范圍;2、中觀層次 (meso－level)，代表一個國家或者跨國的范圍，等同于區(qū)域空間的概念;3、宏觀層次 (macro－level)，代表一個更大的集團(tuán)組成比如歐盟乃至全球范圍。下文中將分別選擇對應(yīng)三個空間尺度的策略文件對

2．案例研究

2．1微觀層次——北京

北京目前正經(jīng)歷著從政治、經(jīng)濟(jì)到社會文化結(jié)構(gòu)的巨型轉(zhuǎn)變。作為中國的首都，北京在很長一段時間內(nèi)采用了單中心的發(fā)展模式。主城區(qū)集中在城市中南部區(qū)域，一旦主城區(qū)發(fā)生飽和，即以單中心方式蔓延，導(dǎo)致人口高度聚集。單中心模式的城市快速擴(kuò)張也帶來了一系列的大城市詬病:1、交通問題，隨著城市中心與城市邊緣的距離增加，居民的通勤成本增加，道路的交通負(fù)荷增加，直接的導(dǎo)致了交通的阻塞;2、環(huán)境問題，高密度的人口和擁擠的交通直接帶來了能源的高消耗以及污染的高排放;3、土地價(jià)格過高，導(dǎo)致居住逐步近郊區(qū)化發(fā)展，就業(yè)居住比例失調(diào)。

為了有效緩解城市擴(kuò)張的壓力， 《北京城市總體規(guī)劃(2004－2020年)》(以下簡稱《北京總規(guī)》)中提出構(gòu)建“兩軸－兩帶－多中心”的新城市空間格局以及“中心城－新城－鎮(zhèn)”的市域城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)。其中多中心指“在市域范圍內(nèi)建設(shè)多個服務(wù)全國、面向世界的城市職能中心，提高城市的核心功能和綜合競爭力，包括中關(guān)村高科技園區(qū)核心區(qū)、奧林匹克中心區(qū)、中央商務(wù)區(qū) (CBD)等”?！侗本┛傄?guī)》強(qiáng)調(diào)了逐步疏解中心人口與產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建不同功能區(qū)域以進(jìn)行城市環(huán)境整治、交通梳理、基礎(chǔ)設(shè)施改善，提高城市綜合服務(wù)效率。其中新城的主要作用體現(xiàn)在:1、人口及產(chǎn)業(yè)分散至新城，每個新城相對獨(dú)立，擁有完善的城市功能以滿足居民對就業(yè)以及日常生活的需求，從而減少遠(yuǎn)距離交通出行量，緩解交通壓力以及產(chǎn)生的污染。2、中心城密度的降低可以保證中心城空間結(jié)構(gòu)的自我調(diào)節(jié)與完善。3、新城相對獨(dú)立避免管理交叉混亂，有效利用公共資源。

然而，新城崛起的開發(fā)與管理在實(shí)際構(gòu)建中仍有諸多不足:1、新城發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)支撐不足等制約性因素的存在使得新城會仍然較高程度的依賴中心城，真正能為中心城起到的疏散作用短期內(nèi)是有限的。2、當(dāng)中心城土地稀缺、地價(jià)抬高，部分的居民住所、公司不得不在近郊重新安置，但是如果對應(yīng)的工作地點(diǎn)、職工住所在沒有變化的情況下，這樣的多中心直接造成了通勤距離的增加，交通成本的增加。3、新城如果沒有恰當(dāng)?shù)墓δ芏ㄎ弧⒔y(tǒng)籌的規(guī)劃管理，很容易導(dǎo)致發(fā)展的無序、后勁不足，中心城的一系列問題有可能在新城重新上演。更甚者，不同新城會陷入惡性競爭的不良關(guān)系。

2．2中觀層次——愛爾蘭

當(dāng)一個區(qū)域缺乏影響力的“世界城市”時，區(qū)域中相對獨(dú)立的城市便通過相互協(xié)作從而塑造區(qū)域影響力(Dieleman＆Faludi，1998)。

都柏林地區(qū)人口占到愛爾蘭國家總?cè)丝诘?0%，所提供的就業(yè)崗位占到全國的77%，在經(jīng)濟(jì)、政治上都占有舉足輕重的作用。但是經(jīng)濟(jì)活動增加的同時也帶來了發(fā)展問題比如住房緊張、交通擁擠。這些問題的嚴(yán)重性與日俱增，使都柏林區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外形成了鮮明的反差與對比?！罢麄€國家是以都柏林為主導(dǎo)的單中心結(jié)構(gòu)”(NSS，2006)。

該國規(guī)劃師在國家發(fā)展中漸漸的意識到了更和諧的區(qū)域發(fā)展對整個愛爾蘭的重要性，并在《鄉(xiāng)村發(fā)展白皮書 (1999)》、《規(guī)劃＆發(fā)展行動規(guī)劃 (2000)》、 《國家發(fā)展規(guī)劃 (2000－2006)》、《國家空間策略 (2002－2020)》中體現(xiàn)了發(fā)展國家多中心的概念，旨在喚醒都柏林以外區(qū)域的發(fā)展?jié)摿?，?shí)現(xiàn)更平衡的區(qū)域發(fā)展。其中空間策略中將整個愛爾蘭的空間結(jié)構(gòu)劃分為五個要素:“更高效的都柏林地區(qū)、更強(qiáng)大的門戶區(qū)域、樞紐地區(qū)、村鎮(zhèn)、活力多樣的農(nóng)村地區(qū)”。其中都柏林地區(qū)將建立更有效的土地利用機(jī)制及可持續(xù)發(fā)展的生活方式，防止其大范圍的城市擴(kuò)張。都柏林、科克等五個城市被定義為“門戶區(qū)域”，共同實(shí)現(xiàn)國家的空間平衡發(fā)展。策略中提議的大西洋門戶多中心系統(tǒng)有可能在國際上被認(rèn)知為愛爾蘭第二個多中心區(qū)域。此外定義了不同區(qū)域的不同作用。比如制藥與化學(xué)公司集中于科克地區(qū)，信息、通信技術(shù)集中于西部中區(qū)，食品技術(shù)集中于東北部，衛(wèi)生保健、醫(yī)療設(shè)備集中于中部。策略中力圖有效組織各區(qū)域達(dá)成雙贏局面。

總的來說，多中心在愛爾蘭國家空間策略中是一個主導(dǎo)的發(fā)展思想并被認(rèn)為是解決地區(qū)平衡發(fā)展的有利機(jī)制。在決策層面，貫穿于專業(yè)化、互補(bǔ)化的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)了避免區(qū)域的惡性競爭。但是對愛爾蘭來說，國家發(fā)展仍很大的程度上依賴于外國投資，策略中對經(jīng)濟(jì)問題的關(guān)注遠(yuǎn)超過了對社會和諧以及環(huán)境保護(hù)的關(guān)注。盡管可持續(xù)發(fā)展一詞在策略中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的矛盾卻仍然存在。此外，由于都柏林區(qū)域現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)導(dǎo)致了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。當(dāng)不平衡已發(fā)展到一個嚴(yán)重的程度，實(shí)現(xiàn)全國區(qū)域的平衡便是一種非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。策略中還建議了未來各區(qū)域之間更進(jìn)一步的聯(lián)系，這些聯(lián)系也需要在發(fā)展中逐步明確并給予發(fā)展指導(dǎo)意見。另外一個矛盾的方面表現(xiàn)在多中心需要緊密的聯(lián)系以及頻繁的溝通，具體表現(xiàn)在交通、交流層面。這樣的需求制造了一個困惑:即多中心的發(fā)展需要伴隨著道路等其他基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的建設(shè)，但是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在怎樣的程度上才能滿足多中心的發(fā)展需求還有待檢驗(yàn)。

作為一個20年期限的發(fā)展策略，策略主要發(fā)揮戰(zhàn)略引導(dǎo)作用，而非實(shí)施指導(dǎo)作用?；A(chǔ)型研究和應(yīng)用型研究應(yīng)伴隨著時間的發(fā)展不斷深化策略，為策略提供更多的理論與實(shí)證的支持。那么怎樣權(quán)衡長期的策略指引與短期的政策執(zhí)行也顯得尤為重要。同時也體現(xiàn)出制度結(jié)構(gòu)需要由各部門的分別規(guī)劃轉(zhuǎn)型為綜合協(xié)作規(guī)劃。

2．3宏觀空間——?dú)W洲

關(guān)于在全球經(jīng)濟(jì)氣候下未來城市和地區(qū)的討論已經(jīng)升級到了全球性的規(guī)模?！叭虺鞘校瓍^(qū)域”的概念要求一些主要地區(qū)在全球經(jīng)濟(jì)中起到節(jié)點(diǎn)的作用。在歐洲，發(fā)表于1999年的ESDP提出視“歐洲為一個整體對待”，“采用多中心的發(fā)展和平衡的城鎮(zhèn)體系，推動城市和農(nóng)村地區(qū)的合作伙伴關(guān)系;綜合運(yùn)輸和通信概念的促進(jìn);發(fā)展與保護(hù)自然和文化遺產(chǎn)的管理”(理查森和出版社，2000)。它的目標(biāo)是“提供一個用于簡化、協(xié)調(diào)歐盟成員國之間跨國規(guī)劃的框架，也期待更廣闊的歐盟范圍的規(guī)劃活動” (理查森和出版社，2000)。Davoudi(2003)給出了結(jié)論:“ESDP最主要、至少最清楚的概念是多中心的概念。”

歐盟地區(qū)擁有約3.7億的人口，是全球涵括范圍廣、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地區(qū)之一。在這個320萬平方公里的地域有不同文化背景的國家。隨著空間一體化，各成員國之間互相依賴，這意味著一個國家發(fā)展策略將直接影響其他國家的空間格局。

早期ESDP指出歐盟地區(qū)存在地區(qū)差異。全球經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域主要是由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑、漢堡形成的一個五角形區(qū)域所組成。這個區(qū)域人口占到歐盟總?cè)丝诘?0%，GDP占?xì)W盟總GDP的50%，而面積只占?xì)W盟總面積的20%。這種集中的空間形態(tài)不僅僅導(dǎo)致了歐盟地區(qū)兩級分化的局面也帶來了污染、擁擠、通貨膨脹等現(xiàn)實(shí)問題。所以ESDP建議“激活數(shù)個五角形區(qū)域外的核心地區(qū)以加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供就業(yè)機(jī)會，特別是在目前在空間結(jié)構(gòu)上被視為較弱的地區(qū)。然而“多中心的城市區(qū)域”是不是提升經(jīng)濟(jì)競爭力的良藥還值得探討，尤其經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域曾被認(rèn)為在不同的歷史與政治背景的城市之間是難以建立的Davidou(2002)。所以這也引起了很多疑問，諸如:如何創(chuàng)造一個經(jīng)濟(jì)一體化地區(qū)?如何連接來自不同國家、不同文化的不同的城市?各國之間會出現(xiàn)什么樣的妥協(xié)?或者有無人為的方法加速這種一體化的形成?

實(shí)現(xiàn)多中心的發(fā)展越來越倚賴于城市或者地區(qū)之間的合作與互補(bǔ)，在ESDP中有如下的描述:“必須找到促進(jìn)城市和地區(qū)合作互補(bǔ)的方法和程序，……互補(bǔ)意味著發(fā)展各地優(yōu)勢的同時回避經(jīng)濟(jì)競爭，同時互補(bǔ)不應(yīng)僅僅注重經(jīng)濟(jì)競爭，但可以擴(kuò)大到所有的城市功能，如文化、教育和知識，以及社會基礎(chǔ)設(shè)施?！边@里ESDP明確表示了在經(jīng)濟(jì)上以及其他功能上互補(bǔ)發(fā)展的重要性。但是由于策略的本質(zhì)是指導(dǎo)性多于操作性，策略缺乏達(dá)成目的的具體操作辦法。此外，地理位置的靠近并不直接導(dǎo)致功能互補(bǔ)，因此怎樣的功能互補(bǔ)、功能一體化仍需要進(jìn)一步的探索。

由于EDSP是一個跨政府的組織，該組織脫離現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)。因此各國對EDSP觀點(diǎn)的采取是秉持自愿原則的，各個國家將根據(jù)自身國家的特點(diǎn)和意愿而決定是否在國家政策中采納歐洲空間發(fā)展這一層面的觀點(diǎn)。EDSP中描述了合作是實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展一體化的關(guān)鍵，也揭示了需要不同部門的緊密合作、不同空間發(fā)展層面當(dāng)局的緊密合作，乃至不同人、不同地區(qū)、不同國家間的合作?？傊?，協(xié)調(diào)不同國家的不同部門的工作，這樣的難度還是顯而易見的。

3．結(jié)論

3．1多中心的積極意義

多中心原先只是一種帶有實(shí)驗(yàn)性、研究性和臨時性的工作方法，現(xiàn)在已經(jīng)逐漸被普及為一種帶有規(guī)范性質(zhì)的方式方法(Davoudi，2003)。學(xué)者、決策者們普遍的認(rèn)為多中心是實(shí)現(xiàn)成功的空間規(guī)劃的關(guān)鍵，因而廣泛的將其應(yīng)用于空間規(guī)劃文件中。通過以上三個案例的研究不難發(fā)現(xiàn)，對于多中心觀念的認(rèn)可主要是由于以下6個方面的原因:

1、實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡發(fā)展。這是最吸引大部分決策者的目標(biāo)，它在北京，愛爾蘭和歐洲這三個不同尺度的空間規(guī)劃文件中都被提及。平衡通常是為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原則，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會的同步發(fā)展。

2、減少地區(qū)差異。多中心的另一個主要目的就是減少地區(qū)差異以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。特別是當(dāng)有的時候某些地區(qū)的繁榮制約了其余地區(qū)的發(fā)展，政府部門為了防止兩級分化而希望能擴(kuò)大富裕地區(qū)的輻射圈范圍，帶動較貧困地區(qū)一起發(fā)展。

3、重新分配資源。這個目標(biāo)與第二目標(biāo)有著緊密的聯(lián)系。當(dāng)差異存在，必然有人口、就業(yè)和其他資源不平等的發(fā)展。這種資源在一個地方過分集中的現(xiàn)象導(dǎo)致其他區(qū)域資源以及潛力不能夠被挖掘。

4、加強(qiáng)競爭水平。一個城市、地域、國家或更大的尺度上的像歐洲和亞洲都被要求富于競爭力。這個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)通常是基于一種有效合理的資源分配，各個地區(qū)充分發(fā)揮自身的潛能與作用，從而實(shí)現(xiàn)整體的利益最大化。

5、建立網(wǎng)絡(luò)體系。這個目標(biāo)或多或少與上一個目標(biāo)存在聯(lián)系，因?yàn)樗彩顷P(guān)于促進(jìn)各個地區(qū)和諧統(tǒng)一，提高競爭力。當(dāng)兩個或更多城市在地理位置上接近，更容易形成一個完整的功能實(shí)體。就像愛爾蘭被稱為“門戶區(qū)域”而組合成的城市網(wǎng)絡(luò)。

6、避免城市擴(kuò)張?？臻g規(guī)劃的一個目標(biāo)是防止城市化進(jìn)程的無序發(fā)展。這一目標(biāo)通常出現(xiàn)在人口密集的地區(qū)。而在多中心政策中，現(xiàn)有中心的發(fā)展必須是鞏固與優(yōu)化的，無序的擴(kuò)張不被提倡。

3．2多中心面臨的挑戰(zhàn)

在多中心概念可以為空間規(guī)劃帶來積極的一面的同時，它也存在一些問題仍需解決。比如多中心在實(shí)踐中仍然是模糊的概念，在應(yīng)用于不同空間范圍的時候也引申出不同的意義。例如，北京由于它在市域結(jié)構(gòu)上是一個城市因而在這里是被當(dāng)作微觀層次層面的案例。但是，北京的人口眾多，從它的區(qū)域規(guī)模來看，北京也可以被歸納到中觀的空間范圍。本文中涉及的三個空間規(guī)劃中同樣也出現(xiàn)一些需解決的疑點(diǎn):

1、缺乏具體指導(dǎo)。三個空間規(guī)劃文件都處于戰(zhàn)略層次的高度，起指導(dǎo)方針的作用，也就是意味著他們都缺少實(shí)施指導(dǎo)?？臻g規(guī)劃應(yīng)該與其他部門合作，例如住建部門、環(huán)境部門、交通部門等來落實(shí)一套真正的實(shí)施方針來達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

2、先前不發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)。為了避免城市擴(kuò)張，不發(fā)達(dá)地區(qū)被建設(shè)為新城，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)相對獨(dú)立、自給自足。一些原先完全分離的地區(qū)是很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)新城與舊城的功能整合。原先的一些不發(fā)達(dá)地區(qū)便面臨一樣困難，既與發(fā)達(dá)的中心區(qū)域競爭并吸引新的投資。這意味著每個區(qū)域都必須擁有基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，以支持其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、依托基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。多中心的概念需要各地區(qū)建立既獨(dú)立又相互依存的系統(tǒng)。然后不同地區(qū)的聯(lián)系以及資源的重新分配在很大程度上依賴基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然后問題又回歸至第一個問題，一些詳細(xì)的指導(dǎo)需要與戰(zhàn)略規(guī)劃同時考慮。

4、政府管理的轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)在政府部門的管理是衍生自單中心規(guī)劃的各部門各自為政、分別規(guī)劃與管理。而一旦多中心被實(shí)施會出現(xiàn)規(guī)劃管理的職責(zé)與分工上缺口或重疊的現(xiàn)象。所以以地域?yàn)橹行牡囊?guī)劃整合協(xié)作需要伴隨著協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展去支持多中心規(guī)劃。

5、觀念的轉(zhuǎn)變。在某些情況下，以前空間結(jié)構(gòu)是單中心的城市區(qū)域如北京和GDA，人們已經(jīng)有了一種根深蒂固的觀念即中心是最具吸引力的地區(qū)。這將會自動地吸引投資。因此，單單通過規(guī)劃的手段而想去實(shí)現(xiàn)單中心到多中心的轉(zhuǎn)變是非常困難的。

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