隋迎利

(吉林省梅河口市國土資源局，吉林 梅河口 135000)

城市土地收儲管理

隋迎利

(吉林省梅河口市國土資源局，吉林 梅河口 135000)

我國的經(jīng)濟在迅速的發(fā)展，國家建設(shè)也在不斷的更新發(fā)展，建筑業(yè)也在飛快的成長中，因而建筑企業(yè)正處于發(fā)展的黃金期，在國民經(jīng)濟中所占的比重也越來越多，因而對城市土地的需求也不斷的擴大，但是，土地資源是不可再生資源，城市土地的儲備量是一定的，快速的開發(fā)使得城市土地相關(guān)的問題開始逐漸浮出。本文就針對城市土地的收儲和管理的現(xiàn)狀和問題，以期分析合理的解決方法。

土地儲備;法律體系;管理模式;問題

人民生活水平的提高意味著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家處于經(jīng)濟迅速發(fā)展的時期，國家基礎(chǔ)建設(shè)項目以及房地產(chǎn)事業(yè)不斷升溫，在國民經(jīng)濟得以迅速發(fā)展的同時，也對我國土地規(guī)劃、土地資源的利用與發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)。眾所周知，土地資源是不可再生資源，土地的儲備量是固定的，因而，對土地資源的開發(fā)和利用需要有合理科學(xué)的方法，這樣才能保證土地資源的可持續(xù)發(fā)展，對土地進(jìn)行集約利用，從而保護土地資源的同時促進(jìn)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。對此，政府部門根據(jù)實際的情況制定并施行了相應(yīng)有效的土地收購儲備政策，從而完善城市土地收購儲備制度。

1.土地收儲的概念

土地收儲就是對土地的收購及儲備。隨著改革開放的腳步不斷推進(jìn)，在“土地經(jīng)營，城市經(jīng)營”要求的號召下，國土部門和地方政府根據(jù)我國的土地現(xiàn)狀對原有的土地制度進(jìn)行了創(chuàng)新和完善制定了相應(yīng)的土地收購與儲備政策制度。近年來，在土地收購及儲備制度的引導(dǎo)下，政府通過土地的收購儲備以及招商拍賣等活動，大大增加了地方的財政收入，同時，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善也起到了積極的促進(jìn)作用，提到了土地的利用以及土地市場競爭的透明性與公平性。但是同樣的，在這一創(chuàng)新的過程中我們也應(yīng)該看到出現(xiàn)的問題，雖然這是任何一種制度的變遷都無法避免的，但同樣政策的創(chuàng)新與實施需要對相關(guān)的制度進(jìn)行相應(yīng)的完善。否則，這一新的事物在不斷推進(jìn)過的程中所產(chǎn)生的問題會隨著時間的推移和改革的深入而日漸嚴(yán)重。

1.1 土地收儲的范圍

不同的地方政府對其有自身的規(guī)定，根據(jù)相關(guān)的政策管理辦法規(guī)定，城市土地收儲的范圍主要包括:

(一)依法收回的國有土地;

(二)收購的土地;

(三)行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地;

(四)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地;

(五)其他依法取得的土地。

1.2 土地收儲的原則

首先，在進(jìn)行土地收儲工作的時候要求堅持政府主導(dǎo)原則，制定統(tǒng)一的計劃，有相關(guān)規(guī)劃的，按照原有的規(guī)劃先進(jìn)行收儲工作;在征收補償工作中，堅決采用民主決策、正當(dāng)程序、公開結(jié)果的原則。

市區(qū)范圍內(nèi)的舊城區(qū)改造、城中村改造、危陋住宅區(qū)改建及其他需要進(jìn)行土地收儲的項目，適用本流程。

2.土地收儲管理現(xiàn)狀

2.1 土地收儲管理的法律制度

在我國，城市土地歸國家所有，個人、企業(yè)、單位及組織對于土地只存在使用權(quán)而不擁有所有權(quán)，所以，國家政府方有權(quán)利對城市土地進(jìn)行收購儲備。因而，對城市土地的收儲制度在法律法規(guī)層面予以保障。就目前而言，我國各地政府依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》建立了相應(yīng)的土地收購儲備政策制度。但是，通知的效力遠(yuǎn)小于法律法規(guī)的規(guī)定，并且通知中并沒有具體的操作實施細(xì)則，所以大多數(shù)地方政府頒布的土地儲備制度沒有屬于政府性規(guī)范性文件，其法律效力較低，這就造成實施的對象、方式、效果都是不同的。

至今，我國沒有明確的土地收儲法律法規(guī)文獻(xiàn)，現(xiàn)行的法律法規(guī)中與土地收購儲備制度有關(guān)的主體法律主要有:《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》。當(dāng)然在主體的法律法規(guī)之下有相關(guān)配套的具體實施辦法和細(xì)則，主要分為關(guān)于土地權(quán)利的、實施法規(guī)以及附屬法規(guī)，其實施細(xì)則有各地方政府根據(jù)實施辦法管理規(guī)定進(jìn)行規(guī)定的政策，相對的法律效力不高。

2.2 土地收儲政府管理機制

在土地出讓的現(xiàn)實中，地方政府不光扮演土地產(chǎn)權(quán)出讓的主體，同時還是土地出讓活動的管理者和審批者，對其轄區(qū)范圍內(nèi)的土地出讓的用途、數(shù)量都具有決定權(quán)，影響了土地經(jīng)濟的成本收益、供求關(guān)系等，是土地市場的壟斷者。而目前，我國各地政府對于土地收儲制度的管理主要有三種模式，分別是“政府主導(dǎo)型”、“市場主導(dǎo)型”以及“混合型”。

2.2.1 政府主導(dǎo)型

由政府主導(dǎo)的土地收購及儲備的土地收儲模式被稱為政府主導(dǎo)型，以政府職能為主導(dǎo)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場配置土地的功能機制，使得政府的主導(dǎo)與市場的運行相互結(jié)合。這種管理的模式主要運用于杭州。其特點是由政府通過制定行政法規(guī)規(guī)定收購?fù)恋氐姆秶⑶以摲秶鷥?nèi)的土地有土地儲備機構(gòu)根據(jù)相關(guān)的計劃統(tǒng)一進(jìn)行收購、儲備以及開發(fā)，而土地管理部門則根據(jù)用地規(guī)劃及需求，通過招標(biāo)、競拍等方式公開對儲備土地統(tǒng)一的出讓。

2.2.2 市場主導(dǎo)型

以市場供求為主導(dǎo)調(diào)控土地的收儲模式，在土地儲備的過程中土地開發(fā)商能夠參與土地的開發(fā)、購買活動中，根據(jù)市場需求調(diào)控土地收購及開發(fā)的數(shù)量。該種模式主要成功運用于上海等地。其特點是土地開發(fā)中心能夠根據(jù)自身的收購計劃在政府允許的范圍內(nèi)通過與被收購單位協(xié)商確定土地收購的價格或土地的收益分成，并按照約定支付收購金辦理土地過戶手續(xù)從而取得土地，而土地儲備機構(gòu)在獲得土地后負(fù)責(zé)對土地的拆遷等相關(guān)基礎(chǔ)工作。

2.2.3 混合型

混合型土地儲備模式就是混合政府主導(dǎo)型及市場主導(dǎo)型兩種模式，兼具其特點，在土地的收購及儲備中由政府主導(dǎo)，同時兼顧市場需求，土地收儲機構(gòu)承擔(dān)國有土地資產(chǎn)管理職能，收取企業(yè)土地使用租金等應(yīng)繳納租金。其代表城市是南通。

3.土地收儲制度存在的問題分析

3.1 我國土地收儲制度法律法規(guī)體系中的問題

在現(xiàn)行我國法律中，存在土地權(quán)利體系構(gòu)建不夠完善的問題，土地權(quán)利在任何國家土地法律制度中都是出于核心地位的，關(guān)于土地權(quán)利的不夠明確和完整，這對制定具體的土地收購儲備制度細(xì)則存在障礙。并且，對于土地利用的各個層次和種類之間缺少規(guī)劃和協(xié)調(diào)性。對于政府土地收購儲備的實施過程中缺少了相應(yīng)的監(jiān)督機制的設(shè)立依據(jù)。

3.2 我國土地收儲制度對經(jīng)濟帶來的問題

首先，土地收儲推動了房價的持續(xù)瘋狂上漲。在土地收儲制度中，政府具有高度的壟斷權(quán)，土地的價格因此沒有監(jiān)管調(diào)節(jié)而持續(xù)飛速增長，特別是需求與供應(yīng)極度不平衡的情況下，土地的價格飆升稱為必然。地價上漲，帶來的必然是房價的上漲。

其次，土地收儲成為金融風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這是因為在土地收儲的過程中，需要動用大量的資金，而依據(jù)有限的財政資金是遠(yuǎn)無法滿足收儲的資金缺口的，而我國現(xiàn)階段的金融產(chǎn)品是極其單一的，不存在類似土地銀行、土地債券、土地信托等新型的金融產(chǎn)品。于是在地方政府及其財政背書的情況下，土地收儲機構(gòu)往往大量利用銀行的授信貸款、抵押貸款等各種渠道的信貸資金收儲土地。而這些資金在土地市場活躍向好的情況下，風(fēng)險不易顯現(xiàn)。而當(dāng)土地市場疲軟之時，極易因所收儲的土地?zé)o法變現(xiàn)而導(dǎo)致金融風(fēng)險的集中暴發(fā)。

最后，土地收儲制度在部分的地方政府成為了滋生官員腐敗的溫床。

4.結(jié)語

綜上所述，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，國民生活水平不斷提高，如何在有限的土地使用資源的基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益的最大化，同時又可保證土地的可持續(xù)發(fā)展成為各個城市未來經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，是城市綜合競爭力的體現(xiàn)，也是地方政府政績的重要思考方向之一。同時，對于現(xiàn)行的土地收儲制度帶來的問題也應(yīng)該引起反思，通過對問題的解決以期能夠更加完善土地收儲制度，從而推動經(jīng)濟健康發(fā)展。

［1］尹立成.淺議城市土地收儲管理［J］.魅力中國，2009，(12):244.

［2］林宏.城市土地收購儲備管理的策略 ［J］.城市建設(shè)理論研究 (電子版)，2013，(24).

［3］王華春，唐任伍.中國城市土地資源利用及對策 ［J］.北京師范大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)，2004，(2):124－131.

隋迎利 (1971.07－)，漢族，吉林省東豐縣人，男，中級，本科，土地收購儲備。