溫燕凌

凌源市紅山街道辦事處地處凌源城郊，坐落在牛河梁遺址腳下，是女神的故鄉(xiāng)，紅山文化的發(fā)源地。下轄5個(gè)行政村，農(nóng)業(yè)戶(hù)數(shù)2578戶(hù)，農(nóng)業(yè)人口9748人，現(xiàn)有家庭承包耕地面積1.4萬(wàn)畝，人均1.43畝耕地。農(nóng)作物種植以玉米為主，由于諸多因素，土地利用率、產(chǎn)出率較低。而且，城郊鄉(xiāng)農(nóng)民基本以進(jìn)城務(wù)工，進(jìn)廠打工為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)村土地撂荒、棄管和親屬之間自愿代耕的現(xiàn)象普遍。近年來(lái)，糧食產(chǎn)量相對(duì)較低，品種單一，干旱之年，成片撂荒，為改變這種狀況，街道組織各村干部走出去、學(xué)回來(lái)，探索了提高土地利用率和產(chǎn)出率的許多經(jīng)驗(yàn)，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展保護(hù)地等設(shè)施農(nóng)業(yè)，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，取得了一定成績(jī)。

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 先行試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大區(qū)域

在2000年左右，凌源市的保護(hù)地已形成了一定規(guī)模，為加大力度，使保護(hù)地更具規(guī)模，凌源市不斷推進(jìn)保護(hù)地建設(shè)。但對(duì)于城郊鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，從干部到老百姓都有一定的抵觸情緒，主要是土地流轉(zhuǎn)很難，紅山街道就是其中之一。為了使紅山街道土地流轉(zhuǎn)有序開(kāi)展，街道辦事處成立土地流轉(zhuǎn)工作組，街道副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，各站辦所長(zhǎng)任成員，深入農(nóng)戶(hù)家中細(xì)致耐心地做老百姓思想工作，講解土地流轉(zhuǎn)的好處。為鼓勵(lì)老百姓發(fā)家致富，紅山街道辦事處制定了一系列的優(yōu)惠政策，比如出資在棚區(qū)配水配電，棚戶(hù)每建一棟棚每米補(bǔ)助100元。起初紅山街道辦事處選擇凌北村甸東組作為試點(diǎn)搞保護(hù)地建設(shè)，當(dāng)時(shí)涉及農(nóng)戶(hù)80余戶(hù)，310口人，土地240畝，平均每人不足8分地。粗放經(jīng)營(yíng)使得每畝純收入僅150元左右，當(dāng)時(shí)租地價(jià)格是按照每畝地250公斤玉米折算，老百姓算一算租地比種地強(qiáng)多了，還可以騰出勞動(dòng)力去城里打工。經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)，把散戶(hù)土地集中到種植大戶(hù)去經(jīng)營(yíng)，極大地提高了土地的生產(chǎn)率，增加了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益；那時(shí)，每一百米棚純收益約2萬(wàn)元，而50歲左右的勞動(dòng)力到附近城里打工的年純收入約1萬(wàn)元。較好的經(jīng)濟(jì)收入，使得試點(diǎn)輻射力很強(qiáng)，后來(lái)，通過(guò)街、村兩級(jí)干部的努力，在其他各村都建立大片的保護(hù)地，土地流轉(zhuǎn)工作也進(jìn)展順利。目前，紅山街道土地流轉(zhuǎn)已達(dá)4000多畝，其中保護(hù)地就占2500多畝。

2 土地流轉(zhuǎn)的主要方式及特點(diǎn)

2.1 反租倒包

紅山街道連續(xù)十多年來(lái)的保護(hù)地建設(shè)都是選擇適合保護(hù)地生產(chǎn)的集中連片區(qū)域，要想搞集中建設(shè)只能把區(qū)域涉及到的耕地由村里負(fù)責(zé)從農(nóng)戶(hù)手中反租回來(lái)，然后再包給建棚大戶(hù)。通常情況下，租金是按照正常年景畝產(chǎn)收益作為最低參照價(jià)格，由村里按照雙方的權(quán)利與義務(wù)分別與雙方簽訂租賃與承包合同，從而將零散土地集中流轉(zhuǎn)給建棚大戶(hù)以實(shí)現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)的連片經(jīng)營(yíng)。目前，紅山街道通過(guò)保護(hù)地建設(shè)流轉(zhuǎn)的土地達(dá)10片，每片均在100畝以上，主要生產(chǎn)黃瓜、青椒、茄子、花卉等品種，每100米棚每年純收入最高可達(dá)5萬(wàn)元以上。

2.2 土地互換

在保護(hù)地建設(shè)過(guò)程中，一大部分土地是反租倒包，也有一部分是換地。有的農(nóng)戶(hù)為了自己建棚，把別處的土地和其他農(nóng)戶(hù)互換，擴(kuò)大自己建棚用地的面積。也有的村，用機(jī)動(dòng)地與棚戶(hù)區(qū)土地互換，目的是為了使棚戶(hù)區(qū)集中連片經(jīng)營(yíng)以發(fā)展專(zhuān)業(yè)性生產(chǎn)，以期在最大程度上保障這些農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。

2.3 股份合作

紅山街道除了保護(hù)地建設(shè)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)以外，另一種方式就是以股份的形式成立合作社，農(nóng)民以土地入股的方式將土地交給合作社經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民可以參與經(jīng)營(yíng)，也可以不參與經(jīng)營(yíng)，以每畝土地每年1000元為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行保底分紅，年終按經(jīng)營(yíng)狀況按股分紅，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

3 存在的問(wèn)題及建議

3.1 存在問(wèn)題

3.1.1 宣傳引導(dǎo)不到位 當(dāng)前，一些農(nóng)戶(hù)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策理解不到位，一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。由于村干部三年一選舉，新任村干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策根本就是不懂，老村干部也是一知半解，所以在跟農(nóng)戶(hù)宣傳上就解釋不到位，農(nóng)戶(hù)也理解不了，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)心存顧慮，擔(dān)心施行流轉(zhuǎn)以后會(huì)失去承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而影響自己的切身利益；尤其是那些年長(zhǎng)的村民因?yàn)樗枷胧嘏f，具有強(qiáng)烈的戀土情結(jié)，認(rèn)為國(guó)家征占土地會(huì)造成利益損失，寧可粗放占地，也不愿參與流轉(zhuǎn)。

3.1.2 補(bǔ)償制度不建全 因?yàn)槲茨芙ⅰ⒔∪恋亓鬓D(zhuǎn)補(bǔ)償制度，在實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的確定沒(méi)有合適的參照標(biāo)準(zhǔn)，僅以當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和土地租賃價(jià)格為參考，既沒(méi)有考慮物價(jià)上漲因素，也沒(méi)顧及土地增值因素，一直以固定價(jià)格支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)（每畝1000元左右），從而導(dǎo)致出現(xiàn)損害農(nóng)戶(hù)利益的現(xiàn)象。

3.1.3 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范 例如，一部分農(nóng)戶(hù)自行將土地轉(zhuǎn)包給其親友，只是口頭協(xié)議，沒(méi)有書(shū)面限制，造成土地流轉(zhuǎn)在承包戶(hù)之間進(jìn)行，幾年后出現(xiàn)糾紛；還有一部分農(nóng)戶(hù)盡管與業(yè)主簽訂了土地流轉(zhuǎn)的書(shū)面合同，但因?yàn)楹贤谋静粔蛞?guī)范，內(nèi)容往往過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任未能進(jìn)行明確具體的規(guī)定，也出現(xiàn)了一些糾紛。上述土地流轉(zhuǎn)沒(méi)經(jīng)農(nóng)村土地發(fā)包主體村委會(huì)鑒證、蓋章，也未報(bào)街道農(nóng)經(jīng)站備案，一旦出現(xiàn)糾紛，給調(diào)解和仲裁工作造成很大難度。如近幾年，國(guó)道101線(xiàn)改道和高速、高鐵征占地等，由于合同沒(méi)有明確規(guī)定，多是口頭協(xié)議且年代久遠(yuǎn)、情況復(fù)雜，流轉(zhuǎn)雙方在利益分配上發(fā)生多起糾紛。

3.1.4 缺乏管理復(fù)耕難 土地流轉(zhuǎn)后，因有關(guān)方面缺乏有效管理，部分業(yè)主私自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)期滿(mǎn)后不能如數(shù)、如期退還給農(nóng)戶(hù)。更有甚者，因?yàn)橐恍I(yè)主缺乏耕地保護(hù)意識(shí)，對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，土壤肥力急劇下降，從而導(dǎo)致土地復(fù)耕困難。

3.2 建議

3.2.1 堅(jiān)持原則，扎實(shí)推進(jìn) 在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一定要遵循幾個(gè)原則。第一，三權(quán)分離。即在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)這三者分離。第二，依法流轉(zhuǎn)。土地是農(nóng)民的“命根子”，土地也是農(nóng)民最根本的生活保障，我們?cè)诒Ｗo(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，更重要的是維護(hù)其土地權(quán)益。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)的法律、法規(guī)來(lái)簽訂流轉(zhuǎn)合同。第三，自愿流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)一定要尊重農(nóng)民的選擇和意愿，不論采取那種流轉(zhuǎn)方式，都應(yīng)保證村民自愿參與流轉(zhuǎn)。第四，有償流轉(zhuǎn)。必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)。

3.2.2 信貸扶持，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn) 在凌源市設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)過(guò)程中，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是信貸扶持，主要信貸部門(mén)就是當(dāng)?shù)氐男庞蒙纾切庞蒙缭谛刨J扶持過(guò)程中擔(dān)心資金回收困難，導(dǎo)致扶持力度不大。這就需要政府部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)于那些有開(kāi)發(fā)價(jià)值的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)業(yè)主以流轉(zhuǎn)土地上的附著物作為抵押，向銀行申請(qǐng)貸款，比如用大棚抵押等。充分發(fā)揮合作社的作用，實(shí)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)一條龍的產(chǎn)業(yè)化模式，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的意義。

3.2.3 合作流轉(zhuǎn)，增加收入 相關(guān)部門(mén)應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)合作社，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)依法將土地集中流轉(zhuǎn)到合作社，通過(guò)合作社對(duì)外發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，將土地流轉(zhuǎn)給那些資質(zhì)合格、信譽(yù)可靠的業(yè)主，以期最大限度地實(shí)現(xiàn)土地效益、增加農(nóng)戶(hù)收入。

3.2.4 強(qiáng)化管理，創(chuàng)造條件 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，建立、健全與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的各項(xiàng)制度，推進(jìn)規(guī)范化流轉(zhuǎn)以提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量。第一，必須明確流轉(zhuǎn)土地所在市（縣）、街道辦事處農(nóng)經(jīng)部門(mén)的職能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、研究新情況和新問(wèn)題，制定相關(guān)的工作規(guī)程和切實(shí)可行的管理辦法，確保流轉(zhuǎn)工作順利進(jìn)行。第二，我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，調(diào)整各方面的利益關(guān)系還缺乏足夠的法律依據(jù)。政府應(yīng)及時(shí)完善、制定和出臺(tái)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策性文件和管理辦法，使農(nóng)戶(hù)在實(shí)際操作過(guò)程中有法可依、有章可循，最大限度地避免發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛。第三，建立并完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制度，在充分考慮土地級(jí)差、質(zhì)差以及地區(qū)價(jià)差等相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)綜合效益為考量標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，依據(jù)土地的不同類(lèi)型分別制定相應(yīng)的指導(dǎo)性?xún)r(jià)格；通過(guò)成立流轉(zhuǎn)服務(wù)中心以提供政策宣傳、信息發(fā)布、合同簽證、法律咨詢(xún)以及調(diào)解糾紛等相關(guān)服務(wù)。第四，根據(jù)國(guó)家相關(guān)的政策、法規(guī)，積極探索并推行農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)方式。第五，通過(guò)建立多方位的社會(huì)保障體系，為轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)解決后顧之憂(yōu)；同時(shí)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，努力創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的合理轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)的實(shí)行創(chuàng)造便利條件。