【摘 要】隨著河南油田產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化等因素，出現(xiàn)部分授權(quán)經(jīng)營土地低效使用情況，通過解讀授權(quán)經(jīng)營土地相關(guān)政策及實際工作中存在問題的分析，簡單探討如何有效管理利用河南油田授權(quán)經(jīng)營土地。

【關(guān)鍵詞】授權(quán)經(jīng)營；河南油田；土地利用

河南油田于1999年分公司評估上市時，按照規(guī)定將擬租賃給河南油田分公司使用的土地，首次以國家授權(quán)經(jīng)營方式進行了處置，并租賃給分公司繼續(xù)使用，且基本為產(chǎn)能建設(shè)用地，用地面積約占油田已征土地總量的47.5%。近幾年隨著河南油田產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化等因素，部分授權(quán)經(jīng)營用地出現(xiàn)退租或低效使用等現(xiàn)象，但由于國家土地管理政策的調(diào)整愈來愈嚴，加之授權(quán)經(jīng)營土地政策的“特殊性及局限性”，給河南油田授權(quán)經(jīng)營土地的管理和利用工作提出了更高的要求。

一、國家授權(quán)經(jīng)營土地綜述

1.國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營

1991年在《關(guān)于選擇一批大型企業(yè)集團進行試點請示》的文件中，首次提出：“經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門授權(quán)，進行把緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)交由核心企業(yè)經(jīng)營的試點?！?992年頒布的《關(guān)于國家試點企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實施辦法（試行）》文件指出，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營“是指由國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（集團公司，下同）經(jīng)營和管理”，同時規(guī)定集團核心企業(yè)負責“依法經(jīng)營授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，統(tǒng)一對國有資產(chǎn)管理部門負責授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的保值和增殖；根據(jù)集團整體發(fā)展的要求，統(tǒng)一決定授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的配置和管理辦法” 。從企業(yè)改制工作的進程來看，國家授權(quán)經(jīng)營土地概念的提出，是伴隨國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營工作應(yīng)運而生的。

2.國有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營

1998年之前，在國有企業(yè)改革工作中，劃撥土地的處置基本是出讓、租賃及土地使用權(quán)作價出資（入股）等形式。1998年2月在《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》中，第一次明確了可采取國家授權(quán)經(jīng)營方式處置企業(yè)劃撥用地，《暫行規(guī)定》指出：“國家根據(jù)需要，可以一定年期的國有土地使用權(quán)作價后授權(quán)給經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機構(gòu)的國有獨資公司和集團公司經(jīng)營管理。國有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營，由國家土地管理局審批，并發(fā)給國有土地使用權(quán)經(jīng)營管理授權(quán)書?！?/p>

3.授權(quán)經(jīng)營土地的適用范圍

筆者對現(xiàn)行授權(quán)經(jīng)營土地的有關(guān)規(guī)定進行了整理（見表格1），從表中可以看出，國家對允許采取授權(quán)經(jīng)營方式配置土地的企業(yè)有著嚴格的限定，企業(yè)一是必須是自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè) 。二是必須是被授權(quán)的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機構(gòu)的國有獨資公司和集團公司 。

企業(yè)獲得授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)的過程中，不必支付任何費用（如土地出讓金等），且對內(nèi)有一定的權(quán)利處置土地，采取多種形式進行多次配置，具有相對的自主性和靈活性。

4.授權(quán)經(jīng)營土地的處置

現(xiàn)行法律法規(guī)中，無論國家層面還是中石化集團公司層面，均對授權(quán)經(jīng)營土地的處置，作出了相應(yīng)嚴格的限制。主要表現(xiàn)為“土地使用權(quán)改變用途或向集團公司以外的單位或個人轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)報經(jīng)土地行政主管部門批準，并補繳土地出讓金?！?/p>

國家雖對授權(quán)經(jīng)營土地的處置進行了嚴格的限制，但同時也可看到，自1998年以來的十幾年時間內(nèi)，針對授權(quán)經(jīng)營的規(guī)章制度，國家僅出臺了〔1998〕第8號令、國土資發(fā)〔1999〕433號、國土資發(fā)〔2001〕44號以及國發(fā)〔2013〕33號這四個文件，授權(quán)經(jīng)營土地處置可用法律依據(jù)不足。

二、河南油田授權(quán)經(jīng)營土地管理存在的問題與建議

1.授權(quán)經(jīng)營土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱

近些年，在油田重組上市和改制分流過程中，由于多種原因，造成一大批授權(quán)經(jīng)營土地證比較混亂，部分土地不顯示征地界址，宗地界址確定困難，錯證亂證較多，授權(quán)經(jīng)營土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比較混亂，準確率不及50%。

在集團公司大力支持下，河南油田自2012年已經(jīng)全面啟動了國家授權(quán)經(jīng)營土地調(diào)查工作，對油田授權(quán)經(jīng)營土地進行一次全面的摸底調(diào)查，充分利用全球定位（GPS）、地理信息（GIS）系統(tǒng)等技術(shù)手段，逐步完成土地的勘測定界，繪制地籍圖和宗地界址點圖，查清授權(quán)經(jīng)營土地的位置、面積、利用現(xiàn)狀等，實現(xiàn)授權(quán)經(jīng)營土地數(shù)據(jù)的全面覆蓋，土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫的動態(tài)更新。最終實現(xiàn)充分應(yīng)用土地管理信息化成果，為授權(quán)經(jīng)營土地的規(guī)劃、利用等各項工作的開展，提供一個準確的數(shù)據(jù)平臺，持續(xù)提升油田土地管理服務(wù)水平。

2.授權(quán)經(jīng)營土地存在侵占現(xiàn)象

河南油田因其獨特的行業(yè)性質(zhì)，形成了用地總量大、分布區(qū)域廣的用地特點，尤其是授權(quán)經(jīng)營土地多為產(chǎn)能建設(shè)用地，分布更是“地處偏遠、點多面廣”，土地管理工作難度較大。近年來，由于廠（站）點遷移，特別是油井停產(chǎn)等原因，部分土地被當?shù)卮迕穹欠ㄇ终嫉默F(xiàn)象屢有發(fā)生，給油田已征土地合法權(quán)益帶來損失。

因此在督促油田各用地單位加大土地管理工作力度的同時，建議采取一定措施確保授權(quán)經(jīng)營土地權(quán)益：一是對已遷移的廠（站）點重新修建圍墻，確保邊界清楚。二是對井場做標準化處理，在井場邊界處砌毛石混凝土，最大限度的減少或避免土地侵占現(xiàn)象發(fā)生。三是加強與地方政府及土地主管部門的溝通，及時妥善處理土地侵占現(xiàn)象。四是制定河南油田土地中長期利用規(guī)劃，合理統(tǒng)籌計劃使用土地，盡量避免出現(xiàn)土地的閑置及低效使用等情況。

3.授權(quán)經(jīng)營土地利用缺乏政策支持

據(jù)不完全統(tǒng)計，在2015年集團公司各企業(yè)上報的土地待盤活處置計劃中，涉及授權(quán)經(jīng)營土地的有151宗，3339.05畝。由此可見授權(quán)經(jīng)營土地的低效使用甚至閑置的問題，已不僅是河南油田一家企業(yè)存在的特例，而是整個集團公司內(nèi)存在的一個共性問題，但由于目前對授權(quán)經(jīng)營土地的處置利用缺乏國家的政策支持，加之國家土地管理政策更加嚴格和細化，導(dǎo)致當?shù)卣块T工作上更加謹慎，對政策的理解和把握上也都是盡量走嚴，授權(quán)經(jīng)營土地處置利用工作困難重重。

建議通過集團公司層面，就油田企業(yè)授權(quán)經(jīng)營土地的共性問題向國土資源部進行反饋，出臺相關(guān)法律法規(guī)，進一步明確授權(quán)經(jīng)營土地的租賃、改變用途、置換、轉(zhuǎn)讓等相關(guān)規(guī)定及操作細則，并爭取有利的政策支持，以便在實際操作中有法可依，有章可循。

三、結(jié)束語

國家授權(quán)經(jīng)營土地是給予國有企業(yè)的最大的政策優(yōu)惠，對優(yōu)化配置企業(yè)土地資源，盤活企業(yè)土地資產(chǎn)有著積極的促進作用 。因此應(yīng)切實管好用好授權(quán)經(jīng)營土地，主動作為，開拓創(chuàng)新，進一步拓寬處置利用渠道，確保河南油田授權(quán)經(jīng)營土地的保值增值。

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作者簡介：

田耘（1979-），男，河南項城人，本科，中級經(jīng)濟師，主要研究方向：土地管理。