吳雪

【摘 要】2014年8月31日新發(fā)布的新《預(yù)算法》有諸多亮點(diǎn)，本文擬對(duì)新的內(nèi)容進(jìn)行解析，從基層工作的角度來(lái)看新《預(yù)算法》，權(quán)作拋磚引玉，以饗讀者。

【關(guān)鍵詞】《預(yù)算法》；改革；亮點(diǎn)

原《預(yù)算法》的缺陷和滯后性。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，主要是對(duì)預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開(kāi)性等重大問(wèn)題缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。

近年來(lái)在推進(jìn)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府收支分類(lèi)和預(yù)算公開(kāi)等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，也需要用法律的形式確定下來(lái)。因此預(yù)算也要與時(shí)俱進(jìn)，比如毛澤東時(shí)代是斗爭(zhēng)、鄧小平時(shí)代是改革開(kāi)放、江澤民時(shí)代穩(wěn)定與發(fā)展、胡錦濤是時(shí)代和諧，習(xí)近平時(shí)代是中國(guó)夢(mèng)。

黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、公開(kāi)預(yù)算、透明財(cái)政，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。

2014年6月30日中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。比如營(yíng)改增，2015年全國(guó)消失營(yíng)業(yè)稅。地稅局職能弱化。

目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)“三疊重加”，高速變?yōu)橹懈咚俚膿Q擋期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，寬松貨幣政策的消化期。實(shí)實(shí)在在的不要水分的發(fā)展經(jīng)濟(jì)。比如沿海為了完成出口任務(wù)，給予企業(yè)不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。

因此，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，是依法治國(guó)、提高國(guó)家治理能力的重要保障。

預(yù)算法提上修法議程，最早可以追溯到2003年。2003年，第十屆全國(guó)人大出臺(tái)五年立法規(guī)劃，預(yù)算法的修訂，位列第一類(lèi)立法規(guī)劃，屬于本屆人大要審議的法律草案。按照當(dāng)年立法規(guī)劃，預(yù)算法修訂的提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或起草單位，為人大常委會(huì)預(yù)工委。

2004年，人大預(yù)工委成立起草小組，并出臺(tái)了一部修訂草案。針對(duì)這部草案，還曾召集過(guò)好幾次專(zhuān)家征求意見(jiàn)。多位與會(huì)的財(cái)稅法專(zhuān)家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，修訂的草案頗為先進(jìn)，很多理念符合公共財(cái)政的要求。

但這部“先進(jìn)”的草案，很快就流產(chǎn)。人大預(yù)工委起草的草案，在跟財(cái)政部門(mén)交換意見(jiàn)時(shí)，被指難以貫徹執(zhí)行。2003年到2007年，第十屆人大任期內(nèi)，預(yù)算法修正草案甚至未曾上會(huì)審議，基本被擱置。

2008年，第十一屆全國(guó)人大立法規(guī)劃出臺(tái)，預(yù)算法修訂再度被列為第一類(lèi)立法規(guī)劃，即“任期內(nèi)提請(qǐng)審議的法律草案”；不同的是，這次草案提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或起草單位，為全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委和財(cái)政部。

2010年年初，由人大預(yù)工委和財(cái)政部，合力起草了第一部修訂稿。但直到2011年11月份，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)通過(guò)了預(yù)算法修正案草案，當(dāng)年12月份，預(yù)算法才第一次上會(huì)審議。

據(jù)多次參與修訂起草案的財(cái)稅法專(zhuān)家介紹，各部門(mén)在一審稿上分歧很多。正因?yàn)榉制缍啵A(yù)算法修正案初次上會(huì)審議并沒(méi)有做太多公開(kāi)報(bào)道。地方債是其中一個(gè)分歧焦點(diǎn)，一審稿建議賦予地方舉債權(quán)，類(lèi)似中央政府，進(jìn)行債務(wù)余額管理；在常委會(huì)小組審議時(shí)，這一建議招來(lái)不少反對(duì)的聲音。

2012年6月末，預(yù)算法二審上會(huì)，后向社會(huì)公眾公開(kāi)征集意見(jiàn)。二審稿最終獲得33萬(wàn)條反饋意見(jiàn)，并招來(lái)無(wú)數(shù)“板磚”，被指行政部門(mén)主導(dǎo)的色彩太重、規(guī)定粗糙、離社會(huì)預(yù)期太遠(yuǎn)等。

8月31日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議舉行閉幕會(huì)。會(huì)議以161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)，表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改預(yù)算法的決定。9月1日，全國(guó)人大公開(kāi)了預(yù)算法的修訂條款。

一、預(yù)算公開(kāi)首次入法

隨著我國(guó)民主進(jìn)程的不斷發(fā)展，人民群眾對(duì)于財(cái)政收入支出要求知悉，也符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求。因此新新《預(yù)算法》規(guī)定除涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。各部門(mén)預(yù)算、決算及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)批復(fù)后20日內(nèi)由各部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)其中的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。如何解決公眾“看不懂”預(yù)算的問(wèn)題，一直是關(guān)注焦點(diǎn)。從現(xiàn)行法“只字未提”預(yù)算公開(kāi)，到二審稿將向社會(huì)公開(kāi)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算寫(xiě)入總則，再到三審、四審將預(yù)算公開(kāi)時(shí)效、內(nèi)容等條款補(bǔ)充入法，預(yù)算法的修改正在一步步完善。值得關(guān)注的是，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)未按規(guī)定公開(kāi)或作出說(shuō)明，將被追究行政責(zé)任。