文‖浦亦稚

園區(qū)后開(kāi)發(fā)時(shí)代的出路

文‖浦亦稚

政府、市場(chǎng)和社會(huì)相結(jié)合的復(fù)合供給模式應(yīng)成為園區(qū)努力的目標(biāo)

隨著蘇州工業(yè)園區(qū)逐步進(jìn)入“后開(kāi)發(fā)時(shí)代”，園區(qū)這種以政府為主導(dǎo)，以國(guó)有部門(mén)提供投資生產(chǎn)的公共產(chǎn)品供給模式正逐步凸顯其弊端，其中以承擔(dān)部分公共產(chǎn)品供給資金籌集的投融資平臺(tái)公司負(fù)債率高企，缺乏長(zhǎng)效償債機(jī)制；以承擔(dān)公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主營(yíng)業(yè)務(wù)的服務(wù)主導(dǎo)型的國(guó)企，普遍存在投資收益率低下、投資回收期漫長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流緊張等狀況，再加上自身始終尚未建立起市場(chǎng)化、可盈利的商業(yè)模式，可持續(xù)發(fā)展不容樂(lè)觀。

2014年10月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），提出要分清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的邊界，明確政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其部門(mén)，要徹底剝離融資平臺(tái)為政府融資的職能。緊接著，財(cái)政部又陸續(xù)下發(fā)了一系列關(guān)于推廣PPP（公私合營(yíng)）模式的文件。在國(guó)家財(cái)政體制改革與地方國(guó)有企業(yè)亟需實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙重要求下，優(yōu)化園區(qū)公共產(chǎn)品供給模式具有重要意義。

目標(biāo)模式設(shè)計(jì)

園區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前國(guó)家財(cái)政體制改革和國(guó)企市場(chǎng)化改革的戰(zhàn)略要求，對(duì)公共產(chǎn)品供給模式進(jìn)行大膽的創(chuàng)新優(yōu)化。相對(duì)完善的目標(biāo)模式應(yīng)包涵以下要素：

——政府、市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制相結(jié)合的復(fù)合供給模式

復(fù)合供給方式指的是政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制中任意兩種或多種供給機(jī)制的復(fù)合。短期內(nèi)國(guó)有企業(yè)仍需要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)部分的公共產(chǎn)品供給，但長(zhǎng)期而言，單一的供給機(jī)制均存在一定程度的弊端，如政府機(jī)制缺乏效率較高的資源配置能力，社會(huì)機(jī)制缺乏足夠的權(quán)威力量組織和協(xié)調(diào)，市場(chǎng)機(jī)制可能損害利益分享的公平性，相比之下，復(fù)合供給機(jī)制則具有多樣性和供給環(huán)節(jié)的可分性，同時(shí)可以彌補(bǔ)每一種單一機(jī)制的劣勢(shì)，因此政府、市場(chǎng)和社會(huì)相結(jié)合的復(fù)合供給模式應(yīng)成為園區(qū)努力的目標(biāo)。

——公共財(cái)政為框架的資金供給制度安排

公共產(chǎn)品供給的資金應(yīng)主要依賴于以稅收為主的財(cái)政收入，直接提供公共產(chǎn)品的公益類(lèi)事業(yè)單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入園區(qū)年度公共財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)也應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，這里社會(huì)力量的概念應(yīng)包括逐步轉(zhuǎn)型成為按照市場(chǎng)規(guī)則和機(jī)制運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)。短期內(nèi)，在國(guó)企尚未完全確立市場(chǎng)主體的情況下，應(yīng)當(dāng)形成相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)資產(chǎn)回購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼、虧損承擔(dān)等方式彌補(bǔ)國(guó)企承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)成本。

——政府與國(guó)企之間形成逐步穩(wěn)定的市場(chǎng)化契約關(guān)系

應(yīng)進(jìn)一步明晰園區(qū)政府（管委會(huì)）與國(guó)有企業(yè)在公共產(chǎn)品供給上的法律地位與責(zé)任邊界。管委會(huì)是服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，國(guó)有企業(yè)是具有明確市場(chǎng)主體地位，按照市場(chǎng)規(guī)則和機(jī)制運(yùn)作、具有一定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的公共產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)者。兩者不再是行政依附、或是委托關(guān)系，而是獨(dú)立的市場(chǎng)化契約關(guān)系，契約一旦形成，就應(yīng)通過(guò)協(xié)議明確雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。（如圖1）

圖1

優(yōu)化路徑四步走

優(yōu)化園區(qū)公共產(chǎn)品供給模式的路徑可以概括為以下四個(gè)步驟。

第一，梳理國(guó)企承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)務(wù)。園區(qū)各國(guó)有企業(yè)（包括特一級(jí)公司、投控公司、一級(jí)公司和直屬公司）在過(guò)去一定時(shí)間內(nèi)（超過(guò)一年）所承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)（投資及服務(wù)）主要包括兩大類(lèi)，第一類(lèi)是純公益性公共產(chǎn)品，范圍較小，主要包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)體系等，目前其供給主體是園區(qū)政府（管委會(huì)），由部分服務(wù)主導(dǎo)型企業(yè)直接生產(chǎn)，如園區(qū)疾病防治中心、園區(qū)文化館、美術(shù)館等均為國(guó)企性質(zhì)。第二類(lèi)是混合類(lèi)產(chǎn)品，又稱(chēng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，范圍較廣，包括城市功能配套與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技載體與服務(wù)平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營(yíng)、市政公用綜合業(yè)務(wù)、舊城改造、環(huán)境治理等，這類(lèi)產(chǎn)品具有一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)屬性，也具備公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，大部分也由服務(wù)主導(dǎo)型企業(yè)組織生產(chǎn)。

第二步就是對(duì)國(guó)企已經(jīng)發(fā)生的公共產(chǎn)品生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)（超過(guò)一年）的經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行核算。其中特一級(jí)公司市場(chǎng)化程度較高，涉及極少的公益性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理成本，投控公司（即國(guó)控和地產(chǎn)兩大公司）的經(jīng)濟(jì)成本主要指對(duì)公益類(lèi)項(xiàng)目墊資產(chǎn)生的債務(wù)和利息，一級(jí)公司和直屬公司主要包括市政配套或基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目的部分資本金、融資增信、還本付息、墊付款回收及代建管理費(fèi)，公共文化服務(wù)載體的大規(guī)模維修支出，教育科技企業(yè)載體出租價(jià)格（政府定價(jià)）與市場(chǎng)價(jià)格的差額，科技服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)虧損，部分資產(chǎn)因政府招商政策指定轉(zhuǎn)讓所引起的賬面虧損和評(píng)估差價(jià)等。

第三步就是在厘清業(yè)務(wù)、量化成本之后，建立起相應(yīng)的財(cái)政基本制度安排與補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)財(cái)政部門(mén)回歸其作為公共產(chǎn)品資金供給主體的地位。應(yīng)進(jìn)一步明確國(guó)資與財(cái)政部門(mén)對(duì)企業(yè)在“出資”功能上的差異，國(guó)資部門(mén)對(duì)企業(yè)的“出資”主要是指經(jīng)授權(quán)履行出資人職責(zé)的投資控股公司（即國(guó)控和地產(chǎn)兩大公司）必要時(shí)對(duì)下屬企業(yè)的資本性支出，其“出資”行為主要是依據(jù)下屬公司的發(fā)展需要而開(kāi)展的投資行為，應(yīng)以投資回報(bào)為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。而財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)企的“出資”主要是指當(dāng)明確由國(guó)企負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共產(chǎn)品后，應(yīng)與國(guó)企形成市場(chǎng)化契約關(guān)系，并承擔(dān)相應(yīng)的資金籌措職責(zé)，這里的“出資”行為是一種購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為，應(yīng)以不斷提升服務(wù)效率為導(dǎo)向。短期內(nèi)，由于政企完全分開(kāi)仍有待時(shí)日，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)因組織生產(chǎn)公共產(chǎn)品所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本，應(yīng)建立起相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償制度，為徹底還原國(guó)企市場(chǎng)主體地位奠定基礎(chǔ)。

圖2

最后，在上述制度框架日益完善的基礎(chǔ)上，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)逐步按照市場(chǎng)規(guī)則和機(jī)制運(yùn)作，徹底還原成真正的市場(chǎng)主體，同私人組織（企業(yè)）、事業(yè)單位、公共組織等成為公共產(chǎn)品直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)中可供選擇的主體之一。賦予這些主體平等的法律地位，政府可以根據(jù)“成本規(guī)制”等方式確定購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品的成本，再通過(guò)詢價(jià)、招投標(biāo)等市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和比選方式，依據(jù)技術(shù)創(chuàng)新、管理績(jī)效等其他要素，遵循綜合成本最低原則，最終確定是由國(guó)有企業(yè)或是私人部門(mén)來(lái)提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，鑒于純公益性產(chǎn)品，如基本公共文化產(chǎn)品（文化館、美術(shù)館、圖書(shū)館等）的非盈利特性，建議轉(zhuǎn)為財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，條件允許也可以由公共組織（非政府組織、公益機(jī)構(gòu)、捐贈(zèng)組織）承擔(dān)，財(cái)政部門(mén)予以一定的補(bǔ)貼。經(jīng)過(guò)上述的四個(gè)步驟，最終推進(jìn)園區(qū)形成由市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制并存的公共產(chǎn)品復(fù)合供給框架。