張理甫+劉俊

摘 要：農(nóng)民工是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，為了解決農(nóng)民工社會保障問題，需要遵循3種思路：一是讓農(nóng)民工就近參加農(nóng)村社會保障體系，二是專門針對農(nóng)民工的身份特征來建立新的社會保障體系，三是把農(nóng)民工納入現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障體系當(dāng)中。通過打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，分類別分層次建立社會保障制度，優(yōu)先解決工傷保險，改革養(yǎng)老保險制度，健全農(nóng)民工醫(yī)療保險體系等措施來破解農(nóng)民工社會保障難題，從而建立完整的農(nóng)民工社會保障體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；體系；建設(shè)

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.08.024

目前，解決農(nóng)民工社會保障問題有3種思路：一是讓農(nóng)民工就近參加農(nóng)村社會保障體系，二是專門針對農(nóng)民工的身份特征來建立新的社會保障體系，三是把農(nóng)民工納入現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障體系當(dāng)中[1]。相對于第一和第二種思路而言，將農(nóng)民工社會保障納入城鎮(zhèn)社會保障體系當(dāng)中，是解決農(nóng)民工社會保障問題的最佳方案。原因如下：第一，農(nóng)村人口向城市有序轉(zhuǎn)移，這是經(jīng)濟、社會發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，也是城市化過程中所表現(xiàn)出來的重要特征，在城市化進(jìn)程中農(nóng)民工最終會向市民身份轉(zhuǎn)變，成為常住城市的居民，而不是到城市務(wù)工以后再返回農(nóng)村。因此，我國的城鎮(zhèn)社會保障體系應(yīng)當(dāng)勇敢地?fù)?dān)負(fù)起已經(jīng)向市民身份轉(zhuǎn)變的農(nóng)村人口社會保障的責(zé)任，積極應(yīng)對農(nóng)民工進(jìn)入城市以后給城鎮(zhèn)社會保障所帶來的挑戰(zhàn)，而不應(yīng)該把農(nóng)民工社會保障問題棄之不顧，更不是將廣大農(nóng)民工又重新推回基層農(nóng)村。第二，城市在社會經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)政策和法律法規(guī)等各個方面的優(yōu)勢都要比農(nóng)村地區(qū)強，相對于農(nóng)村地區(qū)而言，更有能力去承擔(dān)農(nóng)民工的社會保障負(fù)擔(dān)。第三，如果采用第二種思路，專門針對農(nóng)民工的身份特征來建立新的社會保障體系，這會給農(nóng)民工帶來新的歧視，這樣就有悖于公平正義的社會主義核心價值觀；此外，建立專門針對農(nóng)民工的新社會保障體系需要重新成立相關(guān)部門，重新安排從業(yè)人員，設(shè)立新的有關(guān)政策，成本太高。農(nóng)民工有其自身的特點，需要具體問題具體分析，將農(nóng)民工社會保障納入城鎮(zhèn)社會保障體系必須與有針對性的相關(guān)改革相結(jié)合，這樣才能讓城鎮(zhèn)社會保障體系最大程度滿足農(nóng)民工的社保需求。而要把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，就必須進(jìn)行改革，使城鎮(zhèn)社會保障體系能夠反映農(nóng)民工的特點，并保障他們的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面來破解農(nóng)民工社會保障難題。

1 打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

要將農(nóng)民工社會保障納入城鎮(zhèn)社會保障體系中，就必須對現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會保障體系進(jìn)行改革，城鎮(zhèn)社會保障體系的改革首先要突破兩個障礙：制度性障礙和觀念障礙[2]。只有突破了制度性障礙和觀念障礙，農(nóng)民工的社會保障問題才能得到根本解決，否則，一切改革或者調(diào)整都只能停留在表面，達(dá)不到實際效果。

制度性障礙即城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。首先，城鄉(xiāng)之間存在著戶籍壁壘，自改革開放以來，出臺了暫住證制度以放寬農(nóng)村人口向城市流動，暫住證制度雖然削弱了城鄉(xiāng)戶籍壁壘，但終究只是一個過渡性政策，并沒有打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局。其次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市和農(nóng)村地區(qū)在資源分配、教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域國家財政投入存在巨大差異，不少費用需要基層政府甚至是農(nóng)民自己承擔(dān)，極大地加重了農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。最后，二元結(jié)構(gòu)更會導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)土地矛盾突出，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，還限制了農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不僅影響農(nóng)民收入，由于農(nóng)民生產(chǎn)規(guī)模有限，二元結(jié)構(gòu)又影響了農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模。由于城鄉(xiāng)壁壘的存在，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡，貧富差距也會越來越大，嚴(yán)重阻礙了我國經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程，也導(dǎo)致了農(nóng)民工社會保障問題[3]。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，不僅加大了城市和農(nóng)村地區(qū)之間人口素質(zhì)的差距，還導(dǎo)致收入的巨大差距，雖然當(dāng)前農(nóng)村人口可以無限制進(jìn)入城市，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，導(dǎo)致生活方式、消費觀念、價值觀等各個方面在城市和農(nóng)村之間形成很大差異，農(nóng)民工雖然可以進(jìn)城務(wù)工，但是卻難以順利地融入城市生活，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的阻礙，使農(nóng)民工無法完成向城市市民身份的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工也因此被排斥在城鎮(zhèn)社會保障制度體系之外，面臨著養(yǎng)老、就醫(yī)、住房等各種嚴(yán)峻的問題。因此，要破解農(nóng)民工社會保障難題，改革城市社會保障體系，首先要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度障礙。2014年7月，黨中央和國務(wù)院已經(jīng)開始了戶籍制度改革，取消了農(nóng)村戶口和城市戶口的區(qū)別，統(tǒng)稱為居民戶口，這將大大加快社會保障制度的改革步伐。

社會存在決定社會意識，中國社會、經(jīng)濟的二元性決定了社會意識的二元性，主要體現(xiàn)在：農(nóng)民獨立意識、競爭意識的缺乏，對土地嚴(yán)重依賴，平靜、緩和、與世無爭[4]。雖然建立了新的社會制度，但由于對市場的長期排斥，價值規(guī)律的作用遭到否定，農(nóng)民被緊緊地束縛在土地上。強烈的家庭責(zé)任感是與自然經(jīng)濟相適應(yīng)的，但很難適應(yīng)市場經(jīng)濟。在打破制度性障礙的同時，我們也必須改變城鄉(xiāng)二元意識，積極轉(zhuǎn)變觀念，大力培育農(nóng)民的現(xiàn)代思想意識，以消除二元結(jié)構(gòu)，幫助農(nóng)民完成從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化，提高個人認(rèn)識水平。通過現(xiàn)代思想教育，使農(nóng)民了解和掌握社會規(guī)范，并內(nèi)化為個體意識，為了消除二元結(jié)構(gòu)的思想，教育應(yīng)著重在以下幾個方面開展：（1）必須重視農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育，加大對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的投入，培養(yǎng)求知的意識，提高人口素質(zhì)。學(xué)校教育是全面提高人口素質(zhì)的重要途徑。教育能夠?qū)θ说囊庾R和觀念產(chǎn)生積極影響，通常情況下，教育程度越高，越能夠接受新事物，包括新的思路，新的行為模式，無知一直與保守、惰性密切相關(guān)；（2）正確分析當(dāng)前形勢，正視農(nóng)民工的優(yōu)勢和劣勢，培養(yǎng)農(nóng)民工的開放、競爭、紀(jì)律和求知意識，消除自卑、自暴自棄的意識，鼓勵農(nóng)民工參與市場競爭；（3）市場意識。農(nóng)民的市場意識很大程度上取決于對市場經(jīng)濟的了解和參與能力上，特別是面對一個開放大市場與分散經(jīng)營封閉性的沖突，如果沒有市場意識，那么在市場競爭中將會處于不利地位。引導(dǎo)農(nóng)民樹立市場意識，使他們了解市場經(jīng)濟對農(nóng)民的要求，積極參與市場競爭。

2 分類別解決農(nóng)民工社會保障問題

農(nóng)民工有其自身的特點，解決他們的社會保障問題必須結(jié)合這些特點來進(jìn)行。在此之前，首先必須對農(nóng)民工進(jìn)行分類，具體問題具體分析。農(nóng)民工流動性大的特點決定了這個群體的情況比較復(fù)雜，按照我國當(dāng)前的國情和政策形勢來看，現(xiàn)行的社會保障制度還不能全方位地保障農(nóng)民工的合法權(quán)益[5]。因此，在解決這一問題之前，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)民工進(jìn)行分類，這里可以借鑒鄭功成的分類方法，按照農(nóng)民工的特點把農(nóng)民工分為3種類型：第一種是進(jìn)入城市務(wù)工比較早，在城市里已經(jīng)生活和工作多年，有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)民工，他們已經(jīng)適應(yīng)了城市生活方式，屬于完成了市民化轉(zhuǎn)變的農(nóng)民工。第二種為還是農(nóng)民的農(nóng)民工，這一類農(nóng)民工指大部分時間仍然在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只有在農(nóng)閑時才會來到城市務(wù)工，兼顧了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)城務(wù)工。第三種是具有流動性質(zhì)的農(nóng)民工，他們以進(jìn)城務(wù)工作為生存途徑，基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也沒有融入城市完成市民化。這類農(nóng)民工所占的比例最大，數(shù)量最多。這三種類型的農(nóng)民工每一種都有其自身的特點。因此，這些特點決定了在制定農(nóng)民工社會保障制度時不能“一刀切”，應(yīng)當(dāng)有針對性，需要具體問題具體分析，根據(jù)不同種類的農(nóng)民工分別設(shè)置具有層次差異的社會保障制度，做到分類科學(xué)、層次有序、差別合理，分類別解決農(nóng)民工社會保障問題。第一類農(nóng)民工由于在城市常年打拼，已經(jīng)在城市安居樂業(yè)，完成了由農(nóng)民工向市民身份的轉(zhuǎn)變，他們和城市居民之間幾乎沒有太明顯的差異了。因此，可以將這一類農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系，讓他們享受基本的城鎮(zhèn)居民社會保障待遇。第二類農(nóng)民工由于大部分時間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，長期居住農(nóng)村，停留在城市務(wù)工的時間很短，可以將其納入到農(nóng)村社會保障體系當(dāng)中，但是在城市務(wù)工期間應(yīng)當(dāng)辦理工傷保險，以保障他們的人身安全。第三類農(nóng)民工所占比例最大，情況也最復(fù)雜，在下文的論述中會專門探討針對這一類農(nóng)民工的社會保障制度改革。對農(nóng)民工進(jìn)行分類分層工作是解決社會保障問題的前提，那么分類分層又需要開展哪些工作呢？其中最重要的工作就是建立和健全民工登記制度，在開展好城鎮(zhèn)常住居民調(diào)查登記工作的同時，也要對進(jìn)城的農(nóng)民工進(jìn)行詳細(xì)登記[6]。對農(nóng)民工的數(shù)量、在城市居住的時間等各種信息進(jìn)行分類了解，能夠為解決農(nóng)民工社會保障問題提供第一手資料，做好農(nóng)民工社會保障制度改革的前期準(zhǔn)備工作。

3 優(yōu)先解決工傷保險問題

工傷保險是指勞動者工作過程中遭受意外傷害或患職業(yè)病導(dǎo)致其暫時或永久喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其遺屬可從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的一種社會保險制度。工傷保險全部費用都由用人單位承擔(dān)。雖然工傷保險完全是企業(yè)對農(nóng)民工的責(zé)任，不需要農(nóng)民工自己承擔(dān)保險費用，但對農(nóng)民工而言卻是最重要、最緊迫的社會保險。農(nóng)民工在工作過程中，因工作受到傷害就會涉及工傷保險，可以說工傷保險是因工受傷的農(nóng)民工未來生活的主要保障。因此，必須優(yōu)先解決工傷保險問題，讓所有農(nóng)民工都能夠得到相應(yīng)的保障。近年來，社會各界都在聚焦農(nóng)民工的工資拖欠問題，但對農(nóng)民工的工傷保險問題卻沒有給予足夠重視，農(nóng)民工的工作性質(zhì)決定了其屬于容易受到傷害的人群，一旦因工受傷導(dǎo)致其喪失勞動能力，工傷保險可以為農(nóng)民工及其家庭提供最大的生活保障，如果因事故死亡，工傷保險也能在一定程度上解決其家屬的后顧之憂。因此，農(nóng)民工的工傷保險問題和工資拖欠問題同樣重要，必須給予足夠重視。

根據(jù)筆者2014年在遵義市所做的調(diào)查顯示，參加工傷保險的農(nóng)民工僅有10.7%，在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)受過工傷的農(nóng)民工當(dāng)中，也只有極個別人的單位為其繳納了工傷保險。2010年，遵義市委、市政府為了保障農(nóng)民工依法享受工傷保險待遇，聲明將建立農(nóng)民工工傷保險制度，并將這一制度提高到構(gòu)建“和諧遵義”最受關(guān)注的民生問題之一，決心要在兩年時間內(nèi)讓在遵義市務(wù)工的所有農(nóng)民工享受工傷保險的待遇，同時還出臺了相應(yīng)的監(jiān)管和舉報仲裁配套措施。制度中規(guī)定：沒有按照相關(guān)規(guī)定給農(nóng)民工參保或支付工傷保險待遇的用人單位，農(nóng)民工可以向轄區(qū)內(nèi)的勞動保障監(jiān)察機構(gòu)舉報，如果因工傷保險與用人單位發(fā)生糾紛，農(nóng)民工可以向轄區(qū)內(nèi)的勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。制度還明確了工傷保險的繳費標(biāo)準(zhǔn)：“建筑施工企業(yè)以工程項目合同價額（含追加合同價額）的20%確定繳費基數(shù)，根據(jù)企業(yè)不同類別繳納工傷保險費。繳費費率分別為：拆除工程1.4%，土木工程、建筑、市政道路橋梁工程1.2%，線路管道安裝工程、設(shè)備安裝工程、裝飾裝修工程1.0%，綜合性建筑工程1.3%。由此可見，遵義市解決農(nóng)民工工傷保險問題的決心是很大的。然而，這項政策出臺離本次農(nóng)民工調(diào)查已經(jīng)過去了4年，農(nóng)民工的工傷保險參保狀況仍未得到明顯改善。主要原因如下。

（1）工傷保險雖然是法律強制規(guī)定的參保險種，但是與工傷保險相配套的法律法規(guī)仍然不健全，尤其是強制實行的力度和懲罰力度都不夠。

（2）工傷認(rèn)定程序和待遇領(lǐng)取程序復(fù)雜?！豆ｋU條例》中規(guī)定：從發(fā)生工傷到領(lǐng)取工傷保險待遇至少要經(jīng)過3個階段：①申請工傷認(rèn)定；②對勞動能力進(jìn)行鑒定；③通過審核后領(lǐng)取工傷保險待遇。在比較順利的情況下通常需要1～3年的時間來完成這3個程序，賠付周期過長，程序比較復(fù)雜，再加上有的用人單位從中作梗，很多農(nóng)民工得不到賠付或自己放棄申請賠付。

（3）對于企業(yè)而言，為施工人員投保工傷保險會提高成本，并且如果未繳納工傷保險被公之于眾，這對企業(yè)的聲譽和形象有所損害。在追求利潤、聲譽和僥幸心理的作用下，逃避企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，不遵守國家法律法規(guī)，不為工人購買工傷保險，如果發(fā)生事故，就采取私了的方法，賠點錢息事寧人。在對受過工傷的農(nóng)民工進(jìn)行深入訪談過程中，了解到只有10.4%的人是通過正規(guī)的工傷認(rèn)定和賠付解決的，其他都是私了。

（4）農(nóng)民工自我保護(hù)意識淡薄。絕大多數(shù)農(nóng)民工由于受教育程度比較低，不會拿起法律武器來維護(hù)自身合法權(quán)益，只知道我干活，你給錢，不知道工傷保險的重要性，所以沒有督促用人單位參保的意識。面對這種情況，政府部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，態(tài)度應(yīng)強硬，必要時采取諸如不予年審營業(yè)執(zhí)照、吊銷營業(yè)執(zhí)照等強制措施，并追究相關(guān)管理部門的責(zé)任?？傮w而言，政府相關(guān)部門沒有嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)采取措施，致使企業(yè)違法成本降低，這是目前導(dǎo)致農(nóng)民工工傷保險參保率低的重要原因之一。

4 養(yǎng)老保險的改革

養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，也是社會保險最重要的險種，更是老有所養(yǎng)、老有所依的基礎(chǔ)。養(yǎng)老保險制度，是指國家和社會按照相關(guān)法律規(guī)定，為解決勞動者在達(dá)到解除勞動義務(wù)的年齡或喪失勞動能力退出勞動崗位后，維持其基本生活的一種社會保險制度[7]?！冻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》從2010年1月1日起施行，該辦法對養(yǎng)老保險最重要的貢獻(xiàn)在于，即使參保人員跨省流動在城鎮(zhèn)就業(yè)時，基本養(yǎng)老保險關(guān)系也能夠順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，促進(jìn)人力資源合理配置和有序流動，該辦法適用于包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有參加基本養(yǎng)老保險的人員，對農(nóng)民工而言，該辦法同時解決了養(yǎng)老保險繳納費用全國不統(tǒng)一、繳費年限續(xù)接和養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)移3個問題，正好解決了農(nóng)民工由于流動性強而產(chǎn)生的養(yǎng)老保險困境。同時，“金保工程”將統(tǒng)一全國的養(yǎng)老保險繳納和支付的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。參保人員的社會保障號碼為個人身份證號碼，終身不變，配合密碼便可在全國各地社保經(jīng)辦機構(gòu)隨時查詢、繳納、領(lǐng)取養(yǎng)老保險，這些政策的實施，對解決農(nóng)民工社會保障問題無疑會起到很大作用。

5 農(nóng)民工的醫(yī)療保險改革

醫(yī)療保險是補償因疾病而產(chǎn)生醫(yī)療費用的一種保險。包括職工因疾病、受傷、生育時，由社會或企業(yè)提供必要的醫(yī)療服務(wù)或物質(zhì)幫助的社會保險。目前，中國醫(yī)療保險脫離了農(nóng)民工的實際需求[8]。由于農(nóng)民工流動頻繁，賬戶轉(zhuǎn)接不便利，農(nóng)民工在整個醫(yī)療保險計劃中處于“不建立個人賬戶，只有統(tǒng)籌基金”的尷尬局面，農(nóng)民工在醫(yī)療保險計劃中僅限于住院和特殊門診。由于醫(yī)保項目的計劃和實施沒有設(shè)身處地考慮農(nóng)民工的特點，即項目與需求脫節(jié)；導(dǎo)致農(nóng)民工醫(yī)療保險狀況和政策目標(biāo)之間還存在很大差距，農(nóng)民工必須自己承擔(dān)部分或全部保費，資金積累也難以轉(zhuǎn)移到個人賬戶而成為資金劃撥的來源，因而農(nóng)民工的這些個人賬戶相當(dāng)于私人儲蓄，風(fēng)險分擔(dān)的意義不復(fù)存在。由于目前農(nóng)民工工資水平普遍較低，不論是全部還是部分地承擔(dān)投保費用，都難以調(diào)動農(nóng)民工的投保積極性。此外，農(nóng)民工頻繁流動，雇主只保當(dāng)前的重大疾病，這意味著任何農(nóng)民工的頻繁流動可能會導(dǎo)致醫(yī)療保險的終止，重新被排斥在醫(yī)療保險之外。因此，城市醫(yī)療服務(wù)供給無法滿足農(nóng)民工的現(xiàn)實需求。自從實行醫(yī)療保險制度以來，我國的醫(yī)療衛(wèi)生資源主要是為滿足城鎮(zhèn)居民醫(yī)療需求而存在的，在農(nóng)民工跨區(qū)域流動性強、收入低、醫(yī)療費用高的現(xiàn)狀下，這種模式表現(xiàn)出明顯的缺陷。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、城市化進(jìn)程加速，在醫(yī)療衛(wèi)生資源分配和服務(wù)的提供上，必須作出改變才能順應(yīng)時代發(fā)展。針對以上情況，應(yīng)該完善農(nóng)民工醫(yī)療保險制度。

第一，有針對性地建立農(nóng)民工醫(yī)療保險制度。農(nóng)民工是一個復(fù)雜的群體，應(yīng)當(dāng)根據(jù)他們的就業(yè)特點和醫(yī)療特點制定切合實際的健康醫(yī)療保險制度[9]。這里仍然要根據(jù)上面對于農(nóng)民工的3個分類來分層制定醫(yī)療保險政策。對第一類，即在城市務(wù)工多年、有穩(wěn)定職業(yè)和住所、完成市民化的農(nóng)民工，可直接納入到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險體系。第二類農(nóng)閑出門打工的農(nóng)民工，加強宣傳力度，鼓勵其積極參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療。第三類流動頻繁、收入低下的農(nóng)民工所占比例最大，針對這類農(nóng)民工，可重點保當(dāng)期住院醫(yī)療，有條件的城市可將其納入大額醫(yī)療救助。在制度轉(zhuǎn)換時，可以參考《基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的延續(xù)暫行辦法》，以前投保的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險時間折算為醫(yī)療保險繳費年限，達(dá)到最低繳費年限的按照城市醫(yī)療保險享受相關(guān)待遇，也可以對醫(yī)療保險設(shè)定補交機制，而且可以進(jìn)行累計。針對農(nóng)民工流動頻繁的特點，可以建立相應(yīng)的賬戶暫?；謴?fù)系統(tǒng)，由于失業(yè)，返回家鄉(xiāng)或在短期內(nèi)未繳保費的農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)移和補交并保留醫(yī)療關(guān)系。這種靈活的經(jīng)營模式可以促進(jìn)目前的醫(yī)療保險事業(yè)健康發(fā)展，暫時不用建立統(tǒng)一的國民健康保險制度，只需要改變個人賬戶的存續(xù)狀態(tài)，然后慢慢實行全國統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度。

第二，健全農(nóng)民工醫(yī)療服務(wù)體系。要讓農(nóng)民工得到公平的醫(yī)療保險，城市醫(yī)療機構(gòu)必須充分承擔(dān)責(zé)任。仍然要以社區(qū)為基礎(chǔ)提供衛(wèi)生服務(wù)，以中型和大型綜合醫(yī)院為中心，兩者相輔相成，使醫(yī)療費用降至最低。對于農(nóng)民工傳染的疾病也要采取應(yīng)對措施，以預(yù)防保健為主，以最低廉的費用提供定期的醫(yī)療服務(wù)，做到有了疾病及時治療，合理檢查低成本的藥品，合理用藥，合理治療，對藥物、醫(yī)療咨詢和服務(wù)制定統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

第三，為農(nóng)民工制定醫(yī)療保險退休延續(xù)期間的最低繳費年限。社會保險法規(guī)定需要連續(xù)繳費20～30年，醫(yī)療保險基金才能為退休后的醫(yī)療保險提供保障。因此，從法律角度而言，退休農(nóng)民工的醫(yī)療費用與支付要和繳費年限掛鉤，做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。鑒于在不同情況下農(nóng)民工醫(yī)療保險制度的不同，醫(yī)療保險所要支付的費用也應(yīng)當(dāng)在不同的模式下有所差異，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，分層次、分類別實施。當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)民工將大病醫(yī)療保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的情況時，其醫(yī)療保險金支付期可以被轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)醫(yī)療保險繳費的時間，當(dāng)繳費年數(shù)達(dá)不到所規(guī)定的年限時，可以一次性補交所需要的費用，但不記入個人賬戶，退休后可以享受與城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療保險待遇。對于已經(jīng)參加統(tǒng)賬結(jié)合基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，在解除勞動合同或者退休后，可以自由選擇醫(yī)療保險模式。當(dāng)農(nóng)民工回到鄉(xiāng)下養(yǎng)老時，醫(yī)療保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)幫助他們將保險金及時轉(zhuǎn)移到其所在的農(nóng)村，或者是一次性支付個人賬戶上的余額。對于選擇永久居住在城市的農(nóng)民工，則可以繼續(xù)他們的醫(yī)療保險關(guān)系，退休后與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險最低繳納期限享受同等待遇。此外，應(yīng)考慮在15年間醫(yī)療保險繳費年限的基礎(chǔ)上適當(dāng)延長期限。

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