胡鞍鋼

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水在中國的經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設中的地位舉足輕重，不僅關系到防洪、供水、糧食安全，而且關系到經(jīng)濟、生態(tài)和國家安全。盡管改革開放30多年來中國創(chuàng)造了經(jīng)濟增長的奇跡，但是中國面臨的水問題卻越來越復雜、越來越突出：水旱災害頻繁，水資源供需矛盾突出，水環(huán)境不斷惡化，水生態(tài)退化問題嚴重，而氣候變化使水問題更為嚴峻?？梢哉f，水的問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸和生態(tài)文明建設的主要短板，已對中國的綠色發(fā)展和轉型構成重大挑戰(zhàn)。

歷史上，大江大河都是世界上各類大小文明的發(fā)源地和搖籃。中國文明不僅傳承下來，而且養(yǎng)育了世界最多人口的原因之一，就是治水歷來是中華民族安民興邦的大事。上古有大禹治水，漢有武帝親自指揮堵塞黃河決口，清有康熙帝將黃河河務、漕運作為施政之要務；新中國成立之后，更是強化了治水的物質和人力資本投入。在中國，治水成功就是治國成功，歷史上是如此，現(xiàn)在是如此，未來還是如此。

水問題表面上看是資源環(huán)境的問題，實質上是一個典型的治理問題。如面對眾多的水問題，沒有能夠及時進行政策調整，不能確立與其相適應的制度安排，便會使水資源短缺和水環(huán)境惡化的趨勢得不到遏制。中國目前面臨的“水多、水少，水臟、水渾”等相互交織的幾大水問題，根源是在新的經(jīng)濟社會條件下，不良的制度和不健全的機制，導致的不當激勵和不合理的資源分配，這就是所謂“劣治”。水問題的應對，根本上需要與時俱進，推動治道變革，改革和調整治理機制，建立“良治”的新型治理模式，以實現(xiàn)公共利益最大化。

中國人喜歡用“道”表征寓于宇宙萬物背后的真理。對治理之道的探究，實際上是對有關治理的普遍規(guī)律的探索。這種探索應當從實踐中來，是對實踐經(jīng)驗的觀察和總結，又要回到實踐中去，其成果用以指導實踐的開展。這樣的探索由表及里、由淺入深，可以劃分為信息、知識、理論和智慧4個層次。信息是認識事物的出發(fā)點，將信息進行篩選和匯總，就得到知識；對知識進行系統(tǒng)的分析和驗證，就得到理論；理論的進一步綜合和升華，就形成了智慧。智慧是信息、知識、理論三者積累到一定程度后升華的產(chǎn)物。因此，基于中國的治理實踐，整理信息、生產(chǎn)知識、創(chuàng)造理論、提煉智慧，構成了探索中國治理之道的具體途徑。“道”的至高智慧，需要經(jīng)過地方的“試點”、反復的“試錯”、不斷地總結和經(jīng)受實踐的檢驗，才能夠逐漸呈現(xiàn)出來，成為人們的認識與共識。對“良治”之道的探索，需要經(jīng)歷長期的實踐、認識、再實踐的反復過程。

水治理如何實現(xiàn)“良治”，是中國治理的最大難題之一。清華大學國情研究院對水治理的研究，已經(jīng)有十幾年的時間。我們對中國水問題的關注，最早是從黃河斷流開始的。黃河洪水自古以來聞名于世，改革開放以來，隨著用水量的快速增長，水資源短缺的問題日益突出，黃河斷流就是這一矛盾的突出表現(xiàn)。黃河下游從1972年開始斷流，進入20世紀90年代年年斷流，1997年達到最高峰，斷流天數(shù)達到226天。1998年，黃河斷流成為社會各界關注的重大問題。

關于黃河斷流的成因，治黃工作者強調黃河水資源先天缺乏和工程調蓄能力的不足，水文水資源專家強調降雨量和天然徑流量的減少，地質學家強調黃河源頭地質條件的改變，泥沙專家強調通過水土保持減沙的減水效應，經(jīng)濟學者強調水價過低、水資源利用效率低下。我們提出了“體制失效說”，認為雖然自然因素是黃河斷流的重要原因，但不宜夸大，黃河斷流的直接原因是人為因素，而根本原因是流域水資源管理不善和配置不當，斷流現(xiàn)象背后的實質是流域水分配制度的失效。黃河分水制度中存在市場失效、政府失靈和產(chǎn)權失效現(xiàn)象。

基于上述判斷，我們提出，為應對流域水資源配置的不平衡和效率低下，應重新界定政府和市場的關系，通過引入水權市場優(yōu)化資源配置。而為了在流域內建立水權市場，需要相應的民主協(xié)商機制和利益補償機制作為保障。我們建議積極引入既不同于傳統(tǒng)“指令配置”也不同于“完全市場”的“準市場”，即地方政府作為水權代表，通過民主協(xié)商的方式在流域上下游形成水市場。這種新思路后來逐步在黃河流域治理中實現(xiàn)。

水資源作為一種具有混合特性和稀缺性的自然資源，其分配是一種利益分配，既不能全部依靠政府配置，也不能完全依靠市場自由配置，而需要更為復雜的混合制度安排。在計劃經(jīng)濟時代，黃河的治理目標主要是防洪減淤，因而主要依靠工程技術手段來治理是有效的。隨著經(jīng)濟社會的轉型、水資源利用的增加，黃河的治理目標又增加了水資源管理和水環(huán)境保護，這僅靠工程技術就難以解決問題了，既有的體制也就面臨失效局面。政策調整緩慢、制度建設滯后，這是導致黃河斷流問題產(chǎn)生的深層次教訓。黃河斷流的危機實質是治理危機。

黃河斷流是世紀之交中國水問題的縮影。在過去的十幾年時間里，在應對復雜水問題、尋求解決對策的過程中，中國明顯加快了水治理變革，并取得了一系列重要進展。這些進展主要包括：治水理念的轉變，從無節(jié)制地向大自然索取轉向人與自然和諧共處，從人水互斥、人水沖突走向人水共處、人水和諧；管理體制的改革，強調水資源的統(tǒng)一管理和流域綜合管理，實施最嚴格水資源管理制度；治水手段的創(chuàng)新，引入水權和水市場等市場手段、現(xiàn)代信息手段、公眾參與等手段，形成多元化的治水手段體系。治水之道變革取得了顯著成效，如黃河斷流等重大問題得到明顯緩解等。

中國治水之道變革的探索，符合一般的認知規(guī)律。從最初對水問題信息的認識，到形成對水危機的系統(tǒng)知識，再到摸索應對水危機的創(chuàng)新理論，逐步積累形成新時期的治水智慧。人水和諧的治水新智慧，符合中華文明“天人合一”的大道，以其統(tǒng)領新時期的治水實踐，順應了世界和中國綠色發(fā)展的潮流；最嚴格水資源制度的“三條紅線”（水資源開發(fā)利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內；用水效率控制紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平；水功能區(qū)限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內，水功能區(qū)水質達標率提高到95%以上），是有中國特色的水資源管理理論，是人水和諧理念指導下的治水新舉措；水權和水市場理論，是指導水資源管理中引入市場機制的新思路，有助于提高水資源配置的公平性和效率。隨著治水實踐的進一步發(fā)展，關于水治理的信息和知識還會不斷增多，治水的理論和智慧將會更加豐富。

（來源：《中國社會科學報》 ）