◎文/張立群

城鎮(zhèn)化不僅是擴大內(nèi)需的最大潛力，還是推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，更是實現(xiàn)減貧的重要途徑。城鎮(zhèn)化成為引領(lǐng)我國貧困地區(qū)實現(xiàn)“減貧”向“脫貧”根本轉(zhuǎn)變、全面建成小康社會、走向共同富裕的重大決策部署。近年來，我國通過城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，加快貧困地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展步伐，減貧效應(yīng)凸顯。梳理建國以來城鎮(zhèn)化進程對減貧的重要作用，建構(gòu)以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)扶貧開發(fā)“雙輪驅(qū)動”的戰(zhàn)略新布局，具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

城鎮(zhèn)化進程與減貧工作

建國以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

1.新中國成立到改革開放前的城鎮(zhèn)化緩慢起步階段（1949-1977年）

在這一階段，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低，近30年間，城鎮(zhèn)化率由建國初的10.64%提升至17.55%，年均增長近0.25個百分點。由于建國初期我國經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，加之實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是優(yōu)先發(fā)展資源型城市，嚴格限制城市人口等政策，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的城鎮(zhèn)化，其政治性、計劃性和人為性因素占據(jù)了主要位置，城鎮(zhèn)化進程對減貧影響效力不大。

2.改革開放以來至21世紀初期的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段（1978-2012年）

隨著我國經(jīng)濟體制由高度集中的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，城鎮(zhèn)化進程明顯加快。城鎮(zhèn)化率在1978年達到17.92%，1996年首次突破30%，農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由1978年的133.6元和343.4元增加到1995年的1577.7元和4283.0元。到2012年，農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別達到7917元和24565元，城鎮(zhèn)化率增長到52.57%。城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與農(nóng)民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入呈正相關(guān)關(guān)系。這一階段我國貧困人口逐漸減少，減貧事業(yè)得到較快發(fā)展，扶貧開發(fā)取得顯著成績。

（1）城鎮(zhèn)化加速了城鄉(xiāng)人口流動，帶來了大量就業(yè)機會，轉(zhuǎn)移了大量農(nóng)村勞動力。據(jù)2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，過去10年，是中國人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移速度最快的10年。據(jù)統(tǒng)計，除市轄區(qū)外，居住地和戶籍所在地不一致且離開戶口登記地半年以上的流動人口為2.21億，這個數(shù)字比2000年增加了1個億。這表明，隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進程明顯加快。人口向城市聚集，成為城鎮(zhèn)化的最主要表征。

（2）城鎮(zhèn)化直接增加了農(nóng)民工資性收入。城鎮(zhèn)化與農(nóng)民各種收入之間存在長期均衡關(guān)系，城鎮(zhèn)化對農(nóng)民純收入、農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入和農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中的第一產(chǎn)業(yè)收入存在長期顯著影響。農(nóng)民人均純收入構(gòu)成中，除轉(zhuǎn)移性收入和財政性收入外，農(nóng)民外出務(wù)工獲得的工資性收入不斷增長。近10年間，農(nóng)民工資性收入由2004年的998.46元增加到2012年的3447.5元。農(nóng)民收入的增加意味著我國城鎮(zhèn)化進程對減貧起到了有力地推動作用。

3.十八大以來的新型城鎮(zhèn)化階段（2013年至今）

這一階段的城鎮(zhèn)化進程不僅促進了產(chǎn)業(yè)的聚合發(fā)展，而且還帶來農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。尤其是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化的推進，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程加快，農(nóng)村工業(yè)尤其是農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)進一步集聚發(fā)展，帶動了貧困地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。此外，貧困地區(qū)農(nóng)民的生活方式和觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，文化素質(zhì)得到提高，市場意識、經(jīng)營意識和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新意識增強，精神生活日益豐富。世界銀行與國際貨幣基金組織發(fā)布的《2013年全球監(jiān)測報告》指出，全球80%的產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)發(fā)生在城市，因此城市化程度相對較高的國家如中國和許多東亞、拉美國家在降低全世界的極度貧困率方面發(fā)揮了重要作用。中國通過城鎮(zhèn)化把農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到制造業(yè)等行業(yè)，直接推動了貧困率的下降。

■至于海邦 于懷/攝

城鎮(zhèn)化在推進減貧的同時也產(chǎn)生了新問題

城鎮(zhèn)化對減少我國貧困人口發(fā)揮了十分重要的作用。但在此進程中，一些新問題不容忽視。

1.質(zhì)量不高

雖然城鎮(zhèn)化進程不斷提高了城鎮(zhèn)化率，也不斷提高了城鎮(zhèn)居民尤其是連片特困地區(qū)居民的人均純收入，但是，戶籍人口的城鎮(zhèn)化水平依然比較低。2013年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。就區(qū)域而言，發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較高，聚集擴散效應(yīng)顯著，貧困地區(qū)的主要勞動力即農(nóng)民工流向了發(fā)達地區(qū)。因此，帶動減貧事業(yè)發(fā)展的效果明顯。而在我國減貧的主戰(zhàn)場——連片特困地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平依然較低，2013年城鎮(zhèn)化率僅為28.91%，連片特困地區(qū)的人均GDP和人均財政只達到了全國平均水平的26.39%和11.13%。因而，帶動減貧事業(yè)發(fā)展的效力不大。

2.結(jié)構(gòu)不合理

由于體制機制等問題，在我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化階段，人力、物力以及各種資源集中在大中城市，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出大中城市比較臃腫、小城市和中小城鎮(zhèn)發(fā)展乏力的現(xiàn)實局面，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)不合理造成的大城市病、霧霾等環(huán)境污染問題突出。一些超大城市的建成，使得城市的不平等、貧困和貧民窟等問題突出。在連片特困地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)育和發(fā)展的進程相對較慢，有些地區(qū)甚至存在“先天局限”。迫于外界壓力，部分地區(qū)因倒逼還產(chǎn)生了“被城鎮(zhèn)”、“造城鎮(zhèn)”等城鎮(zhèn)化“怪相”。表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化的宏觀布局和城鎮(zhèn)內(nèi)部空間布局結(jié)構(gòu)不合理，“二元”的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式在一段時期客觀存在，集中建設(shè)大中城市的思路沒有改變，而對連片特困地區(qū)減貧產(chǎn)生直接效應(yīng)的縣域城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)支持不足。

3.城鄉(xiāng)差距較大

在城鎮(zhèn)化進程中，我國城鄉(xiāng)差距與增長的城鎮(zhèn)化率一樣呈正相關(guān)態(tài)勢。1978年，我國城鄉(xiāng)收入差為209.8元，1995年達到2705.3元，到2012年更是達到了16648元。在連片特困地區(qū)，重視城鎮(zhèn)而忽略廣大農(nóng)村的“二元”扶貧開發(fā)模式導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別較大，城鎮(zhèn)化進程帶來了大規(guī)模人口遷移，一方面有助于減緩農(nóng)村貧困；另一方面又會帶來新的貧困問題。新貧困人群將隨城鎮(zhèn)化進程逐漸增加，甚至成為貧困問題的主要方面。尤其在公共產(chǎn)品的供給及其基本服務(wù)等層面，在連片特困地區(qū)，城鄉(xiāng)之間依然存在較大差距。

以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實施

1.新型城鎮(zhèn)化成為規(guī)避傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化缺陷，保持城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展，引領(lǐng)扶貧開發(fā)有效實施的重大戰(zhàn)略決策部署

2012年11月召開的中共十八大，明確提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。2012年12月中央經(jīng)濟工作會議指出，要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量；同時明確城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。十八屆三中全會后，中央第一次召開了推進新型城鎮(zhèn)化的專門會議，并出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》。2014年中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，要“發(fā)揮好新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的輻射帶動作用”，“繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，促進區(qū)域開發(fā)與精準扶貧相結(jié)合，加快貧困地區(qū)脫貧致富步伐”。2014年全國兩會政府工作報告進一步指出，“要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路，遵循發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進，著力提升質(zhì)量”，這標志著我國進入到新型城鎮(zhèn)化階段（2013-今）。

2.總體協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)“減貧”向“脫貧”的根本轉(zhuǎn)變

以新型城鎮(zhèn)化推進減貧，在國家宏觀層面，應(yīng)通過新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計，著力提高城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量，形成大中城市和中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展格局，使新型工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進，城鄉(xiāng)差距縮小，流動渠道暢通，城鄉(xiāng)得以統(tǒng)籌發(fā)展。針對貧困地區(qū)尤其是連片特困地區(qū)這一微觀層面，應(yīng)有針對性地進行新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃設(shè)計，既強調(diào)市場的決定性作用，又強調(diào)政府的規(guī)劃、引導(dǎo)、管理和保障作用。在國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要實施背景下，應(yīng)出臺更為精準的“連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)實施綱要”，建構(gòu)城鎮(zhèn)化與扶貧開發(fā)“雙輪驅(qū)動”的戰(zhàn)略新布局。在政策機制上，應(yīng)為連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的推進釋放更多的制度紅利；在轉(zhuǎn)移支付上，投入更多的財力和物力，為連片特困地區(qū)提供強有力的資本支撐，以此帶動連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展，促進扶貧開發(fā)戰(zhàn)略順利實施。

3.連片特困地區(qū)應(yīng)不斷增強內(nèi)生發(fā)展能力，大力推進新型城鎮(zhèn)化

（1）基于連片特困地區(qū)資源稟賦結(jié)構(gòu)以及區(qū)際差異選擇比較優(yōu)勢，以此發(fā)展連片特困地區(qū)獨特產(chǎn)業(yè)，并培育成為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，使之具有競爭優(yōu)勢，并不斷培育發(fā)展壯大，為連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的推進建構(gòu)堅實的產(chǎn)業(yè)支撐體系。

（2）依托城市群、經(jīng)濟圈以及西部開發(fā)、中部崛起、“一帶一路”等國家重大戰(zhàn)略布局，著力推進連片特困地區(qū)縣域城鎮(zhèn)和中小城鎮(zhèn)建設(shè)，尤其在土地供應(yīng)、財政收支、規(guī)劃設(shè)計、城鎮(zhèn)管理經(jīng)營和戶籍制度改革等方面給予大力支持，真正發(fā)揮連片特困地區(qū)縣域城鎮(zhèn)和中小城鎮(zhèn)在鏈接城鄉(xiāng)、帶動減貧，以及破除城鄉(xiāng)“二元”體制和“二元”扶貧治理模式最為“關(guān)鍵”一環(huán)的重大作用，打通城鎮(zhèn)化引領(lǐng)減貧這“最后一公里”，實現(xiàn)屬地城鎮(zhèn)化和以人為核心的城鎮(zhèn)化。

（3）結(jié)合連片特困地區(qū)特點，著力培育、建設(shè)一批旅游型、邊貿(mào)物流型、歷史文化遺產(chǎn)型、記憶場所活化創(chuàng)新型、特色產(chǎn)業(yè)型、生態(tài)休閑型等典型示范城鎮(zhèn)，以此帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)，推進扶貧開發(fā)。

（4）將生態(tài)文明融入連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之中，保留城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)，活化創(chuàng)新城鄉(xiāng)歷史記憶場所，使連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化朝著綠色化以及資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向前進。