◎文/劉永平

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，世界正在被越來越多的多雙邊體系組織在一起，由西方主導(dǎo)推進(jìn)的兩洋戰(zhàn)略（TPP和TTIP）和我國參與主導(dǎo)的金磚體系、上合組織、一帶一路和推動區(qū)域全面合作伙伴關(guān)系（RCEP）等戰(zhàn)略，正把全球化推向新的高度。特別是我國牽頭的亞投行組建和四個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，使我國全面融入世界經(jīng)濟(jì)的趨勢正成為新常態(tài)。受此影響，產(chǎn)業(yè)安全的維護(hù)也應(yīng)適時從以國內(nèi)為主、單環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)為主，向全球化布局下的全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)向。

產(chǎn)業(yè)安全面臨的新常態(tài)

1.我國涉外經(jīng)濟(jì)的新變化

隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長，走出去已成為新常態(tài)。特別是2008年金融危機(jī)以來，我國對外投資（ODI）快速增長。截至2013年，ODI增速已高于國外對我國投資（FDI）增速。特別是從2011年起，二者差距拉大，到2013年已相差18.03個百分點(diǎn)。近兩年，除繼續(xù)對外獲取資源外，我國對外投資取向也由原來的向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體獲取技術(shù)和市場為主，開始向發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、尋求合作和擴(kuò)大市場的方向轉(zhuǎn)變。

2.ODI帶來進(jìn)口競爭新問題

雖然我國利用外資增長率在降低，但是我國外商出口比重下降有限（見圖1）。2005年我國外商投資企業(yè)出口占比58.30%，到2013年占比仍高達(dá)47.25%，而同年外資企業(yè)在國內(nèi)投資中占比尚不足1%，這說明外資比國內(nèi)資本更具有出口潛力。原因有二：一是因?yàn)閷ν馔顿Y更多地是為了組合當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢要素，而市場已經(jīng)在受資國之外存在了，按照路徑依賴原理，產(chǎn)品流向原有市場的可能性很大；二是因?yàn)槭苜Y國的市場規(guī)模需要一個培養(yǎng)過程，無論受資國政府有無返銷的要求，外資企業(yè)先天具有外向性，可以帶動出口。隨著我國對外投資的增長，不僅會拓寬世界市場，同時也會帶來相應(yīng)的進(jìn)口增長，造成與國內(nèi)市場的競爭。由于投資的關(guān)聯(lián)性，因此維護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全已不能把國內(nèi)產(chǎn)業(yè)與國外產(chǎn)業(yè)簡單對立起來了，應(yīng)當(dāng)以全產(chǎn)業(yè)鏈的視角觀察ODI進(jìn)口的利弊。

3.投資主體力量發(fā)生變化

隨著市場的發(fā)育，私營經(jīng)濟(jì)不斷壯大。2005年，私營經(jīng)濟(jì)在工業(yè)產(chǎn)業(yè)中的資本實(shí)力只占國有企業(yè)的31.89%；到2011年已達(dá)到71.06%（見圖2）。在萬眾創(chuàng)新和大眾創(chuàng)業(yè)的熱潮下，在國家政策的鼓勵下，私營經(jīng)濟(jì)繼續(xù)擴(kuò)張的趨勢預(yù)計(jì)還會繼續(xù)下去。

圖2 私營與國有工業(yè)企業(yè)資本實(shí)力對比單位：%

投資主體的變化，為維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全帶來了新的問題。私營企業(yè)遇到貿(mào)易摩擦轉(zhuǎn)身靈活、法律維權(quán)意識差和搭順風(fēng)車等現(xiàn)象普遍。這種狀況，隨著私營經(jīng)濟(jì)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，對產(chǎn)業(yè)安全的維護(hù)趨于不利。必須將其關(guān)聯(lián)在更大的產(chǎn)業(yè)鏈中做整體安排，通過全產(chǎn)業(yè)鏈管理，覆蓋產(chǎn)業(yè)國內(nèi)外投資和主體的結(jié)構(gòu)變化；同時，政府部門給以相應(yīng)地組織和引導(dǎo)，方能全面維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全。

全產(chǎn)業(yè)鏈維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的適應(yīng)性分析

1.法理適用性

《關(guān)于實(shí)施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第6條的協(xié)定》（簡稱ADA）中第4.1款對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的定義，這也是在國際產(chǎn)業(yè)安全實(shí)踐中共同使用的概念。其定義為：“就本協(xié)定而言，‘國內(nèi)產(chǎn)業(yè)’一詞應(yīng)解釋為指同類產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者全體，或指總產(chǎn)量構(gòu)成同類產(chǎn)品國內(nèi)總產(chǎn)量主要部分的國內(nèi)生產(chǎn)者”。定義的后半部分是為適應(yīng)法律實(shí)踐需要的變通說法，定義的前半部分是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的基本定義。在這里，同類產(chǎn)品生產(chǎn)者的集合針對的是具體單一的產(chǎn)品，實(shí)踐中，貿(mào)易救濟(jì)也是圍繞單一產(chǎn)品進(jìn)行的。

但是，在產(chǎn)業(yè)對外投資和轉(zhuǎn)移的新常態(tài)下，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)全球化布局，維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全必須關(guān)注整個產(chǎn)業(yè)鏈的安全，甚至是包括關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈的安全。與法律實(shí)踐相結(jié)合的全產(chǎn)業(yè)鏈維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全模式，可以更多借助公共利益為切入點(diǎn)。公共利益在全產(chǎn)業(yè)鏈角度上表示的是上下游的利益，而且包括范圍并不局限于主要材料和產(chǎn)品之間，影響較大的生產(chǎn)要素都可以考慮在內(nèi)。

我國《反傾銷條例》第三十七條規(guī)定，終裁決定確定傾銷成立，并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以征收反傾銷稅。征收反傾銷稅應(yīng)當(dāng)符合公共利益。相似的規(guī)定也出現(xiàn)在我國《反補(bǔ)貼條例》第三十八條和《保障措施》第十九條中。

2.經(jīng)濟(jì)合理性

推動自由貿(mào)易的理論基礎(chǔ)是比較優(yōu)勢學(xué)說。而從維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的角度，傾向性的觀點(diǎn)以提高產(chǎn)業(yè)競爭力為基本取向。實(shí)踐中，通常遭遇貿(mào)易摩擦的往往就是有競爭力的產(chǎn)業(yè)。這就是說，以單純的產(chǎn)業(yè)競爭力維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全不是萬全之策。

通常，一國發(fā)展產(chǎn)業(yè)源于比較優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)建立后才出現(xiàn)競爭，即使競爭力不強(qiáng)，該國也會維護(hù)其產(chǎn)業(yè)安全。因?yàn)榫哂斜容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)往往是一國的支柱產(chǎn)業(yè)，即使處于幼稚產(chǎn)業(yè)階段，也是一國積極發(fā)展的方向，不會輕易放棄。對具有比較優(yōu)勢的幼稚產(chǎn)業(yè)的保護(hù)是各國的共同取向。另一方面，生存與發(fā)展是人類道義的要求，是高于競爭利益的訴求。面對上述情況，競爭力向比較優(yōu)勢妥協(xié)，與擁有比較優(yōu)勢的地區(qū)謀求合作共贏是最好的選擇，或吸收當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢要素，或向當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移生產(chǎn)環(huán)節(jié)等。如此，產(chǎn)業(yè)已經(jīng)跨越了加工環(huán)節(jié)，向要素和消費(fèi)市場延伸。維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的關(guān)注點(diǎn)相應(yīng)地也必須從原來的焦點(diǎn)環(huán)節(jié)向全產(chǎn)業(yè)鏈延伸。按資源稟賦產(chǎn)生的國際分工使各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各具特色，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈跨國界依賴日深；全球化、區(qū)域化又加強(qiáng)了這一狀態(tài)，全產(chǎn)業(yè)鏈維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全具有更高的經(jīng)濟(jì)合理性。

3.目標(biāo)合理性

維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全以往集中關(guān)注進(jìn)口產(chǎn)品競爭、外資企業(yè)競爭，這與利用兩個市場、兩種資源相悖；與招商引資、開放合作相悖。這些作法在我國全面融入世界經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，已顯得狹隘，有必要重新審視維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的目的性。

維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的目的性，可以從產(chǎn)業(yè)帶來收益的角度觀察，我們以國民收入法（GNI）來表示。此處將各種生產(chǎn)要素所創(chuàng)造的增加價值總額，按受益人歸結(jié)為工資、利潤和稅收三種形式。維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的內(nèi)涵就是保全國民利益，產(chǎn)業(yè)在涉外競爭中，發(fā)生國民利益的減損即構(gòu)成產(chǎn)業(yè)安全問題。從這三種形式出發(fā)，我們可以觀察到出口貿(mào)易對出口國利益很大，同時獲得工資、利潤和稅收；進(jìn)口國在就業(yè)、利潤和稅收方面受益不足。從投資的角度觀察，吸收投資的利益大于對外投資。所以，在接受國外直接投資（FDI）上，各國均持積極態(tài)度。而作為投資方，如果對外投資（ODI）不能有利于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，成為簡單的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就有可能會造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)“空心化”的結(jié)果。

順彼長道 陳寶林/攝

因此，從維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的角度出發(fā)，對外投資應(yīng)當(dāng)站在全產(chǎn)業(yè)鏈的角度加以推進(jìn)，以謀求全產(chǎn)業(yè)鏈國民利益最大化為目的。以此，可以擺脫局部國民利益增減的影響，交換到更廣闊的市場、更優(yōu)勢的資源。

措施建議

1.鎖定產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢環(huán)節(jié)

全產(chǎn)業(yè)鏈維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全模式的核心是鎖定產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢環(huán)節(jié)。即鎖定產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢環(huán)節(jié)就是鎖定比較優(yōu)勢，并與相關(guān)國家比較優(yōu)勢在國際分工體系中共存。不因ODI擴(kuò)張使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化；也不能全鏈條競爭，處處沖突，競合才是全球化的大勢所趨。如果抓不住優(yōu)勢環(huán)節(jié)，就可能被甩出國際分工體系，難以與國際優(yōu)勢組合的競爭者競爭。因此，全產(chǎn)業(yè)鏈的梳理和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢環(huán)節(jié)的鎖定，是在涉外經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的前提。

2.創(chuàng)立“創(chuàng)新工具”

全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢環(huán)節(jié)的確立，無論是傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)，還是新興產(chǎn)業(yè)，都依賴縱深創(chuàng)新，依靠知識產(chǎn)權(quán)通過內(nèi)涵式積累升級來實(shí)現(xiàn)，風(fēng)險也必然相伴而生。風(fēng)險是阻礙創(chuàng)新，特別是投資的主要障礙。從全局的角度看，創(chuàng)新是沒有風(fēng)險的，投入必定產(chǎn)生正收益。但是局部看，創(chuàng)新必然是成敗共存，甚至是沒有正收益。如果創(chuàng)立國家創(chuàng)新保險基金（下稱“國?！保?，為風(fēng)險投資公司提供國家保險，從國家角度看，收益一定能夠支持賠付的需要。而風(fēng)險壓力的減輕，則會極大促進(jìn)風(fēng)險投資對于創(chuàng)新的熱情。同時，“國保”的存在還可以解除融資抵押的約束，避免借貸抵押對中小創(chuàng)新者產(chǎn)生的擠出效應(yīng)?！皣！辈粌H有利于大型研發(fā)投入，也有利于中小創(chuàng)新項(xiàng)目對資金的饑渴，全社會的創(chuàng)新效率將因此得到提高，產(chǎn)業(yè)的整體進(jìn)步將因此加快，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢環(huán)節(jié)也會因創(chuàng)新的噴涌而長期確立。

3.制訂公共利益保護(hù)細(xì)則

目前我國與公共利益相關(guān)的法規(guī)的規(guī)定還很籠統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)制訂公共利益保護(hù)細(xì)則，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)管、審查范圍；兼顧私營經(jīng)濟(jì)、外資比重大的產(chǎn)業(yè)；提高措施的關(guān)聯(lián)效應(yīng)；為全產(chǎn)業(yè)鏈維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全提供程序的可操作性。還要加強(qiáng)對私營經(jīng)濟(jì)的組織管理，鼓勵引導(dǎo)成立更多的中介組織，促進(jìn)其所在產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化管理和表達(dá)利益訴求。