◎文/高啟杰 龔盈

為促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展，黨的十六屆六中全會決議正式提出：“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。”隨后，民政部出臺了《全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）工作實(shí)施方案》，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)活動走向高潮，全國各地積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。隨著中央及地方政府不斷推進(jìn)與完善新型農(nóng)村社區(qū)的政策舉措，各地廣泛開展新型農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)。筆者認(rèn)為，發(fā)展到現(xiàn)階段，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并反思實(shí)踐中遇到的問題極為重要。

新型農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵及建設(shè)模式

1.內(nèi)涵

（1）根據(jù)各地的實(shí)踐情況，新型農(nóng)村社區(qū)是指在農(nóng)村以行政村或中心村為一定范圍，適當(dāng)打破原有的村莊界限，把兩個(gè)或兩個(gè)以上的自然村或行政村，經(jīng)過規(guī)劃、搬遷與合并，組建成的新的以農(nóng)民為主體的生產(chǎn)生活共同體。這種在空間上聚集而成的社會共同體形成了新的居住模式、公共服務(wù)管理模式和產(chǎn)業(yè)格局，共同體內(nèi)的成員具有一定的血緣、地緣和業(yè)緣關(guān)系以及相應(yīng)的認(rèn)同感和歸屬感。

（2）新型農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)而言的，它不再是一種自發(fā)形成的社區(qū)，也不是一般意義上的共同體，而是一種政府主導(dǎo)的社會生活共同體。與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)相比，其發(fā)展突破了傳統(tǒng)村莊的固有邊界，是多個(gè)村莊經(jīng)濟(jì)社會的組合，開放程度更高。而且，新型農(nóng)村社區(qū)具備一定的城市社區(qū)功能，基礎(chǔ)設(shè)施更為完善，公共服務(wù)體系更加健全，社會保障覆蓋面更廣、體系更健全。與城市社區(qū)相比，新型農(nóng)村社區(qū)成員以血緣、地緣關(guān)系為聯(lián)系紐帶，基本依托同一產(chǎn)業(yè)生活，業(yè)緣關(guān)系把新型農(nóng)村社區(qū)成員更緊密地聯(lián)系在一起。社區(qū)成員的利益具有趨同性，利益訴求容易達(dá)成一致。

2.建設(shè)模式

目前各地構(gòu)建了多種形式的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，歸納起來主要有四種：產(chǎn)業(yè)帶動型、城鎮(zhèn)化帶動型、村企共建型以及村民自主型。產(chǎn)業(yè)帶動型一般發(fā)生在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，如工業(yè)園區(qū)、休閑農(nóng)區(qū)附近的村莊，產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況與農(nóng)民生活條件改善相輔相成。城鎮(zhèn)化帶動型發(fā)生在城市化擴(kuò)張以及就地城鎮(zhèn)化地區(qū)，基于城鄉(xiāng)要素自由流動及新農(nóng)村建設(shè)的成果，順應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求。村企共建型中企業(yè)享受了集約化土地的利益，同時(shí)承擔(dān)建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，提供社區(qū)管理及服務(wù)的任務(wù)。村民自主型中村民自行建設(shè)、自主決策，通過農(nóng)民股份合作社有效運(yùn)作，還利于民。

存在的主要問題

1.社區(qū)發(fā)展主體定位不明確，建設(shè)力量不均衡

（1）政府成為社區(qū)發(fā)展主體且權(quán)力越位。少數(shù)地方政府盲目追求規(guī)劃設(shè)計(jì)，忽視了真正發(fā)展的主體是農(nóng)民。在政策執(zhí)行過程中，未能讓村民理解新型農(nóng)村社區(qū)的概念及政策，執(zhí)行過程中往往方法簡單粗暴，未考慮村民的權(quán)益；在建設(shè)過程中沒有加強(qiáng)對村民的民生保障、休閑體系建設(shè)，未著眼于提高農(nóng)民素質(zhì)，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，忽視了社區(qū)人際關(guān)系構(gòu)建以及思想道德體系建設(shè)。

（2）村民參與社區(qū)管理意識不足。一些地方政府的過度干預(yù)，村民自治體系中非正當(dāng)利益勢力的滋生，以及現(xiàn)階段較為渙散的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，使村民參與社區(qū)管理的權(quán)利往往受到抑制。普通村民的權(quán)利得不到保障，利益訴求得不到表達(dá)，參與社區(qū)管理的意識也漸漸減弱。

（3）村民社區(qū)管理能力欠缺。伴隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)村高素質(zhì)人群普遍轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市，且不愿意再回鄉(xiāng)參與社區(qū)建設(shè)。留在社區(qū)的大部分為老齡化、文化水平低的村民，普遍缺乏社區(qū)管理能力，難以承擔(dān)社區(qū)管理工作。

2.社會支持力量不足

（1）資金支持不夠，公共設(shè)施與公共服務(wù)缺乏。由于缺乏有效政策引導(dǎo)，社會投入不足，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)只能依靠地方財(cái)政投入。而對于地方財(cái)政能力及集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊，資金支持力度不夠，公共設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供也較為缺乏。即使建設(shè)完備，也存在后續(xù)資金和經(jīng)營管理費(fèi)用缺口的隱患，日常服務(wù)和管理工作難以有效開展。

（2）產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展難以維系。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，要想真正發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)，需要完善的產(chǎn)業(yè)體系支撐。對于工業(yè)化水平較低的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，社區(qū)居民沒有穩(wěn)定收入來源，社區(qū)發(fā)展難以維系。因而，新型農(nóng)村社區(qū)需要借助市場力量，通過企業(yè)資本注入，或者發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以提供產(chǎn)業(yè)支撐能力。

3.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)重形式輕內(nèi)涵

新型農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)以人為本，人與自然和諧共處以及尊重傳統(tǒng)文化。在實(shí)踐過程中，不少地方為了追求形式上的社區(qū)建設(shè)，忽略了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)；為了提高社區(qū)建設(shè)的效率，盲目拆除了具有重要價(jià)值的文化遺產(chǎn)。這是與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的真正內(nèi)涵相違背的。

對策

從實(shí)踐來看，無論是產(chǎn)業(yè)帶動型、城鎮(zhèn)化帶動型、村企共建型還是村民自主型模式都有可取性。要解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的諸多問題，需要總結(jié)我國新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，積極創(chuàng)新，探索一條適合我國國情的建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的道路。

百祿是總 王興家/攝

這里所說的創(chuàng)新主要涉及對發(fā)展主體、發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識和實(shí)現(xiàn)途徑與方式上的創(chuàng)新。從發(fā)展主體看，強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會合力迸發(fā)，動員一切力量推動建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的進(jìn)程；從發(fā)展內(nèi)涵看，要注重以人為本，重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)保護(hù)。從方式與方法上看，要強(qiáng)調(diào)將社會管理創(chuàng)新的理念應(yīng)用到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，以便應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種矛盾。

1.正確定位發(fā)展主體，實(shí)現(xiàn)合力迸發(fā)

政府、市場和社會是三種既相互區(qū)別，又相互滲透的力量。在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)程中，要劃清政府、社會和市場的邊界，防止越權(quán)；在重視政府作用的同時(shí)，要充分發(fā)揮市場和社會的作用，激活民間資本和民間社團(tuán)，增強(qiáng)社會自我建設(shè)能力；要強(qiáng)調(diào)全民動員、全民參與，充分發(fā)揮廣大民眾的創(chuàng)造性和主體作用。通過合力迸發(fā)推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)又快又好地發(fā)展。

2.注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)保護(hù)

相比喧囂的城市，村民們更加向往自然恬靜的、愜意的田園生活。鄉(xiāng)村潔凈的空氣、宜人的氣候、滿眼的綠色、獨(dú)特的地域文化將成為鄉(xiāng)村的核心競爭優(yōu)勢。因此，如何有效地保護(hù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境、景觀及文化遺產(chǎn)，并將鄉(xiāng)村建設(shè)成“生態(tài)宜居、生產(chǎn)高效、生活美好、人文和諧”的“美麗鄉(xiāng)村”，打造真正的新型農(nóng)村社區(qū)，讓農(nóng)村人樂享其中，最終提高整個(gè)社會的福利水平，這是更廣泛意義的新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，也是農(nóng)村發(fā)展的深層次目標(biāo)。

3.加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新

社會管理是管理主體在法律法規(guī)政策框架內(nèi)，通過各種方式對社會各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。社會管理的基本任務(wù)是協(xié)調(diào)各種社會關(guān)系，規(guī)范社會行為，解決社會問題，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平正義，維護(hù)社會穩(wěn)定。

（1）隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，無論是社會管理格局、社會管理體制、社會管理方式，還是社會管理問題都發(fā)生了巨大變化，這需要我們進(jìn)行社會管理創(chuàng)新。如隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，成立了越來越多的中介組織、非政府組織等第三部門，它們渴望參與新型社區(qū)建設(shè)，這勢必會影響原來的管理格局。城市公共管理內(nèi)部事務(wù)公共性強(qiáng)，比較適合集中管理，而農(nóng)村內(nèi)部活動具有很強(qiáng)的私人性或小集體性，相對而言更適合分散自治的社會管理體制。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，隨著地方政府的放權(quán)以及村民自治意識的增強(qiáng)，管理方式必然要求發(fā)生轉(zhuǎn)變，因此，需要因地制宜，根據(jù)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展程度確定不同的社會管理方式。

（2）加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新要“以人為本”，為各利益相關(guān)者提供參與平臺和利益訴求渠道，通過全民參與解決社會問題。農(nóng)民作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中最重要的利益主體，更是需要保護(hù)，怎樣更好地應(yīng)對他們的利益訴求，怎樣與身份逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變的農(nóng)民打交道，將是社會管理的重要挑戰(zhàn)。只有推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，提高城鄉(xiāng)居民參與決策的程度，才能減少決策實(shí)施的阻力，化解利益重新分配的矛盾。因此，通過構(gòu)建民間參與機(jī)制，規(guī)范培育社區(qū)自治組織，提高農(nóng)民對建設(shè)規(guī)劃、土地利用、居民安置和社會保障等關(guān)系其切身利益的重大事項(xiàng)決策過程的自主參與度，才能提高其社區(qū)管理參與度，有效保障農(nóng)民利益，并減少各種社會沖突，確保新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)。

（3）加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，需要改革政府績效考核體制，將城鄉(xiāng)居民滿意程度、城鄉(xiāng)居民收入差距和綠色GDP等指標(biāo)引入績效考核指標(biāo)之中，同時(shí)要引入第三方對政府績效進(jìn)行評估，由第三方、城鄉(xiāng)居民、政府部門及其他利益相關(guān)者等組成績效考核小組，對政府績效進(jìn)行全面考核。

[1]楊紅娟，尹小俊，張春華.社會管理創(chuàng)新25題——社會學(xué)與社會管理[M].中共中央黨校出版社，2011.

[2]高啟杰，劉洋.城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的模式探討與方法創(chuàng)新[J].重慶社會科學(xué)，2013（2）：14-20.