【摘要】公共行政的發(fā)展是一個系統(tǒng)的過程，既有管理的因素，也有法律的因素，更有公權(quán)力的主導(dǎo)因素。不同時代的公共行政的屬性和管理目的也各有特點，研究公共行政發(fā)展的趨勢對于實現(xiàn)法治中國，建設(shè)服務(wù)型政府都有著積極的意義。本文主要通過對于公共行政的發(fā)展階段的分析來研究我國公共行政發(fā)展的基本趨勢。

【關(guān)鍵詞】公共行政；計劃經(jīng)濟；市場經(jīng)濟；效率與公平；服務(wù)型政府

一、我國公共行政的起源

1、公共行政的起源

公共行政是西方資本主義發(fā)展的過程中產(chǎn)生的，隨著西方資本主義的發(fā)展，工業(yè)化程度的提高，生產(chǎn)經(jīng)營的過程中對于人力的依賴在不斷的減少。過去的手工作坊被機械工廠取代，社會化的大生產(chǎn)時代的來臨催生了管理時代的到來，這一時期生產(chǎn)力顯著提高，政府的公共職能在逐漸擴大，公務(wù)員制度更為公共行政的實踐創(chuàng)造了條件。

2、我國公共行政的淵源

我國封建歷史較長，對社會的影響也較為深遠。在西方進行工業(yè)革命，逐漸建立起“行政國家”，并以公務(wù)員制度來實踐公共行政的時候，我國還處于封建王朝的統(tǒng)治之中，之后西學東漸，我國逐漸吸收西方民主憲政的思想，這一時期我國才逐漸產(chǎn)生了公共行政?？梢哉f我國的公共行政并不是生產(chǎn)力發(fā)展，政治制度發(fā)展的過程中逐漸衍生數(shù)來的，而是一種“殖民”或者類似“法律移植”方式的公共行政，具有著較為明顯的西方特色。正是由于中國公共行政的舶來淵源導(dǎo)致，中國的公共行政一直在西學，本土化，全球化三個方向不斷的搖擺，這也限制了中國公共行政的發(fā)展。

二、我國公共行政的發(fā)展階段

1、公共行政的準備階段

清朝末期，公共行政的概念開始逐漸傳入中國，這種管理模式在當時受到了先進知識分子的熱烈響應(yīng)，但是由于當時內(nèi)憂外患的社會局面，公共行政并沒有真正的發(fā)展起來。在封建王朝結(jié)束，進入民國時期，這一時期中華民國實行總統(tǒng)制共和制，這種制度是體現(xiàn)出來了國家行政機構(gòu)對于公共事業(yè)的管理和服務(wù)的，但是這時期的公共行政還是以西學為主，而且當時并沒有系統(tǒng)的公務(wù)員制度，對于公共行政的實踐也沒有深入，隨著中華民國的結(jié)束，中國公共行政的第一次嘗試也宣告了結(jié)束。從清末到新中國之前的這一段時間，我國的學者和政治家對于公共行政都沒有進入深入的研究，也沒有足夠的機會去進行嘗試，這一階段注定是新中國公共行政的一個準備階段。

2、計劃經(jīng)濟時代的公共行政：本土化嘗試

公共行政主要是對于公共產(chǎn)品的管理和提供，要體現(xiàn)出公共管理的秩序和公平。在我國的計劃經(jīng)濟時代，奉行的經(jīng)濟政策是“一大二公”，基本所有的生產(chǎn)資料和社會產(chǎn)品都屬于公共產(chǎn)品的范疇。這一時期的國家行政機構(gòu)對于公共事業(yè)的理念，主要是側(cè)重于公共秩序的維護，而不需要去協(xié)調(diào)公共產(chǎn)品和私有產(chǎn)品的關(guān)系，這一時期的公共行政的公共屬性和行政屬性和統(tǒng)一的。這一時期的公共行政有著西方傳統(tǒng)公共行政理論追求高效管理的特點，但是也與西方傳統(tǒng)公共行政理論有著明顯的差異。西方傳統(tǒng)的公共行政理論是通過非人格的管理來實現(xiàn)對于效率的追求，但前提是要政治和行政相分離，即“政治是國家的意志，行政是國家的執(zhí)行”，凸出了管理方式對于效率的重要性。但是我國計劃經(jīng)濟時代，雖然也是追求效率，但是卻并沒有將政治和行政相分離，在對公共產(chǎn)品的管理和提供之時是體現(xiàn)這濃郁的政治屬性的。但是無可厚非的是這一時期的公共行政，已經(jīng)開始逐漸本土化，逐漸脫離西方公共行政理論對于我國公共行政的影響。

3、市場經(jīng)濟時代的公共行政：公共管理階段

計劃時代的公共行政是完全追求效率的，對于公平的關(guān)注是相對較少的，而且過去的公共行政模式是傾向于管理—服從的單向管理，這種官僚的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此，我國的公共行政開始逐漸向著協(xié)調(diào)私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的關(guān)系，同時關(guān)注公平和效率來進行轉(zhuǎn)變，比如國有企業(yè)的改制就是公共行政理念轉(zhuǎn)變的一個縮影。就在我國進入市場經(jīng)濟之時，西方社會在20世紀80年代也進行了關(guān)于公共行政的變革，西方社會開始將公共管理的重點放在現(xiàn)代企業(yè)管理模式上，盡可能減少社會管理的成本，并引入市場競爭，這就能夠使得管理者更注重自己的責任，國家行政機構(gòu)的績效也有了大幅的提高。這一時期我國關(guān)于公共行政的理念與西方是相近的，都強調(diào)了公共行政的公共性和管理性，但是從實踐來看這種公共性和管理性的結(jié)合并非易事。這一時期的西方主要強調(diào)效仿現(xiàn)代企業(yè)的管理模式，更加強調(diào)管理性，但這就會導(dǎo)致公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的混同，進而導(dǎo)致公共行政的價值出現(xiàn)偏差，服務(wù)對象也開始異化；而我國在市場經(jīng)濟的初期則比較側(cè)重公共性，強調(diào)公共產(chǎn)品應(yīng)當在政府的指導(dǎo)下嘗試現(xiàn)代企業(yè)治理模式，這其實是行政管理模式下的企業(yè)治理，是新型的“國有企業(yè)”。但是要想處理公共性和管理性則需要社會理念和政府的管理思路進一步轉(zhuǎn)化，要確立社會本位的管理模式。

三、我國公共行政的發(fā)展趨勢

我國的公共行政經(jīng)過了準備階段，本土化嘗試階段，以及市場經(jīng)濟初期的公共管理階段，已經(jīng)有了一定的經(jīng)驗，但其中的問題也是較為明顯的，公共行政的價值偏差，公共服務(wù)對象異化，市場化管理嘗試的范圍過于狹窄。隨著法治中國的理念在我國的普及，服務(wù)型政府建設(shè)逐漸加快，我國的公共行政將進入一個立足于社會本位的，以社會公眾為服務(wù)對象，以與公民的協(xié)調(diào)合作為基本的管理模式的服務(wù)型政府時代。

1、公共行政價值的整合

關(guān)于公共行政的基本價值追求從最初的效率，到后來的兼顧公平，再到立足社會本位服務(wù)社會大眾，這都是公共行政的價值取向的演變。我國當下處于一個文化大融合、大發(fā)展的時代，在公共行政價值的整合的上，政府應(yīng)當繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，成為不同生活方式價值的講壇，以實現(xiàn)促進不同意見，不同價值觀點經(jīng)過有序的辯論最終達成共識，并都認同服務(wù)社會大眾的觀點的目的。

2、政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

未來的公共行政必然是以市場管理模式為主導(dǎo)，政府提供公共服務(wù)的一個方向發(fā)展的，這點在中國市場經(jīng)濟初期的實踐和西方公共行政變革的實踐中已經(jīng)證實，要想實現(xiàn)公共性的普及與管理的效率，就必須轉(zhuǎn)變政府的職能，實現(xiàn)服務(wù)型的政府。因為公共行政具有開放性，能夠容納不同的意見，并且在經(jīng)過各種意見的取舍之后做出最有利于社會公眾的決策。過去，我國政府的職能是定位在，制定什么樣的政策，而現(xiàn)在要想解決過去公共行政的問題就應(yīng)當將政府只能定位在，如何通過傾聽更多的意見，并分析取舍這些意見來做出最有利于社會公眾的政策。

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【作者簡介】

潘宇翔（1992—），男，漢族，中央民族大學管理學院2014級行政管理專業(yè)碩士研究生。