龔俊瓊

[摘 要] 目前，世界上無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家還是以金磚國(guó)家及G20為代表的轉(zhuǎn)型期國(guó)家，普遍都會(huì)通過(guò)政府舉債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。歐盟、美國(guó)、日本及巴西四個(gè)國(guó)家或地區(qū)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的共同點(diǎn)是：明確賦予地方政府舉債主體地位；嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模及限定資金用途；設(shè)立地方政府債務(wù)管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)；高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范。我國(guó)應(yīng)結(jié)合國(guó)情，借鑒不同國(guó)家的有益做法，明確賦予地方政府舉債主體地位，建立健全地方政府債務(wù)管理制度和符合本國(guó)國(guó)情的地方政府債務(wù)管理體制，設(shè)立地方政府債務(wù)管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，從而控制和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞] 地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制；經(jīng)驗(yàn)；啟示

[中圖分類(lèi)號(hào)] F202 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

目前，世界上無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家還是以金磚國(guó)家及G20為代表的轉(zhuǎn)型期國(guó)家，普遍都通過(guò)政府舉債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家及正在轉(zhuǎn)型崛起的代表，理應(yīng)結(jié)合國(guó)情借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)允許地方政府正常舉借債務(wù)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、國(guó)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制簡(jiǎn)述

（一）歐盟主要成員國(guó)地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制

這些國(guó)家的方法主要是通過(guò)舉債約束機(jī)制、危機(jī)處理方式以及管理方法創(chuàng)新等。一是規(guī)定債務(wù)危機(jī)處理方式方面，中央政府一般具體分析危機(jī)實(shí)際情況及其可能產(chǎn)生的后果、演變趨勢(shì)，并結(jié)合相關(guān)政策制度規(guī)定來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃解決債務(wù)危機(jī)。二是在限制地方政府舉債方面，歐盟主要成員國(guó)普遍采用市場(chǎng)約束、制度約束、行政控制和政府級(jí)次間協(xié)作等約束機(jī)制來(lái)約束地方政府的舉債行為。三是完善債務(wù)管理組織體系方面，歐盟主要成員國(guó)的債務(wù)管理理念經(jīng)過(guò)幾十年的轉(zhuǎn)變和發(fā)展，其債務(wù)管理模式已經(jīng)由分散性逐步向?qū)I(yè)性完整性演變。四是創(chuàng)新債務(wù)管理辦法方面，大多數(shù)歐盟成員國(guó)逐步將私人企業(yè)中的資產(chǎn)組合管理方法引入到政府債務(wù)管理中，通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債管理中的均值方差模型的應(yīng)用，采用統(tǒng)計(jì)計(jì)量方法得出最優(yōu)債務(wù)組合的方法管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）美國(guó)地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制

美國(guó)自獨(dú)立以來(lái)就確立了三權(quán)分立的民主政治體制，這也使得美國(guó)聯(lián)邦、州及縣市級(jí)地方政府都相對(duì)具有較大的自治權(quán)利，在財(cái)政稅收方面表現(xiàn)為獨(dú)立的預(yù)算權(quán)、稅收征管權(quán)及舉債權(quán)，這就造成美國(guó)債券的發(fā)債主體較廣泛，監(jiān)管難度較大。目前，美國(guó)政府債務(wù)以預(yù)防為主，并大力通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)置了政府間關(guān)系顧問(wèn)委員會(huì)，該委員會(huì)起初主要是起著中央與地方之間的協(xié)調(diào)監(jiān)督作用。在地方政府債務(wù)管理方面，美國(guó)的地方政府有自主舉債的權(quán)利，州及州以下地方政府可以通過(guò)舉債，籌集經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的資金，但美國(guó)中央政府的控制也很?chē)?yán)格，美國(guó)的地方政府制定了一系列指標(biāo)，實(shí)時(shí)監(jiān)控地方政府債務(wù)情況，一旦有超標(biāo)，這個(gè)地方政府就被列為監(jiān)控名單。之后，州審計(jì)局會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行全面的監(jiān)視，直到地方政府的財(cái)政狀況逐漸好轉(zhuǎn)并被剔除“監(jiān)控名單”為止。在“監(jiān)控名單”期間，財(cái)政計(jì)劃與監(jiān)督委員會(huì)對(duì)該地方政府財(cái)政實(shí)行全面監(jiān)督和管理，并對(duì)所有財(cái)政收入和支出具體情況進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)其財(cái)政改革計(jì)劃的制定與實(shí)施也會(huì)進(jìn)行監(jiān)督甚至提供協(xié)助和建議，直至財(cái)政危機(jī)消除為止。

（三）日本地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制

日本的財(cái)政管理體制實(shí)行的是中央、都道府縣、市町村三級(jí)管理，其中，都道府縣和市町村財(cái)政共同構(gòu)成了日本地方政府的財(cái)政管理體系，日本的各級(jí)地方政府具有了一定的舉債權(quán)限，但是，規(guī)定卻非常嚴(yán)格，例如地方政府的舉債規(guī)模、利率及資金用途等方面做了嚴(yán)格的限定。其中，日本地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的方法有：一是中央政府會(huì)根據(jù)各個(gè)地區(qū)發(fā)展實(shí)際需要及其具體財(cái)政狀況來(lái)編制地方政府舉債計(jì)劃，并對(duì)各地區(qū)的舉債規(guī)模、債務(wù)用途、舉債方式等方面進(jìn)行明確規(guī)定；二是地方政府發(fā)行地方債必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，先要報(bào)自治省，只有經(jīng)過(guò)了自治大臣的審議批準(zhǔn)以后才能實(shí)施；三是日本政府通過(guò)立法，建立了債務(wù)的早期風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，對(duì)地方政府必須披露的財(cái)政指標(biāo)有明確規(guī)定，并對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清晰界定，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格控制甚至削減債務(wù)規(guī)模。主要指標(biāo)有：赤字率；綜合赤字率；償債率；未來(lái)債務(wù)負(fù)債率。

（四）巴西地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制

巴西是聯(lián)邦制國(guó)家，由聯(lián)邦政府、州政府和眾多的市政府組成。巴西地方政府的債務(wù)管理體制屬于制度約束型，試圖以法律制度約束地方政府舉債。自1998年巴西債務(wù)危機(jī)后，聯(lián)邦政府為了控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，頒布實(shí)施了《財(cái)政責(zé)任法》。

對(duì)于地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制，巴西的做法主要有：一是巴西國(guó)家金融管理委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)對(duì)巴西州政府的貸款則由其具體授權(quán)巴西中央銀行負(fù)責(zé)。二是嚴(yán)格限定地方政府的舉債資金的用途，地方政府舉債資金主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是巴西聯(lián)邦政府重視加強(qiáng)法律法規(guī)對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。四是大力推進(jìn)政府財(cái)政透明度制度建設(shè)，巴西中央政府通過(guò)大力推廣國(guó)家信息系統(tǒng)的應(yīng)用來(lái)監(jiān)控債務(wù)信息，這樣才能確定地方政府的債務(wù)規(guī)模是否已經(jīng)達(dá)到了法定限額，從而有的放矢，果斷應(yīng)對(duì)。

二、國(guó)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的共同點(diǎn)

（一）明確賦予地方政府舉債主體地位

歐盟主要成員國(guó)、美國(guó)、日本及巴西四個(gè)國(guó)家或地區(qū)都以法律形式明確賦予了地方政府舉債主體地位。在財(cái)稅方面，美國(guó)則規(guī)定各級(jí)政府都擁有獨(dú)立的預(yù)算權(quán)、稅收征管權(quán)及舉債權(quán)，日本規(guī)定各級(jí)地方政府都有權(quán)通過(guò)債務(wù)形式來(lái)籌集資金，巴西通過(guò)《財(cái)政責(zé)任法》來(lái)明確授予地方政府舉債主體地位。

（二）嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模及限定資金用途

要提高資金利用效率就必須對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格限制，同時(shí)也必須對(duì)債務(wù)資金的具體用途進(jìn)行嚴(yán)格限定和強(qiáng)化監(jiān)管。上述四個(gè)國(guó)家或地區(qū)都曾經(jīng)爆發(fā)過(guò)政府債務(wù)危機(jī)，因而這方面監(jiān)管都很?chē)?yán)格，其共同點(diǎn)是都將地方政府債務(wù)資金嚴(yán)格限定在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并將地方政府舉債規(guī)模與當(dāng)?shù)谿DP、償債能力等直接掛鉤，從而達(dá)到控制地方政府債務(wù)規(guī)模的目的。endprint

（三）設(shè)立地方政府債務(wù)管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)

歐盟、美國(guó)、日本及巴西四個(gè)國(guó)家或地區(qū)都以法律形式對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，并設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。在這個(gè)里面，美國(guó)管理地方政府債務(wù)主要通過(guò)政府間關(guān)系顧問(wèn)委員會(huì)；日本規(guī)定地方政府發(fā)行地方債券必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，先要上報(bào)各自治省，只有經(jīng)過(guò)自治大臣審議批準(zhǔn)后才能實(shí)施；巴西設(shè)立了國(guó)家金融管理委員會(huì)，通過(guò)這個(gè)委員會(huì)來(lái)管理地方政府的債務(wù)；英國(guó)、比利時(shí)等歐盟主要成員國(guó)則通過(guò)國(guó)家債務(wù)管理辦公室來(lái)統(tǒng)一管理與監(jiān)督政府性債務(wù)問(wèn)題。

（四）高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范

上述四個(gè)國(guó)家或地區(qū)基本都存在比較嚴(yán)重的地方政府債務(wù)問(wèn)題，各個(gè)國(guó)家都有各自不同的方法，通過(guò)這些方法，來(lái)控制和防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其共同做法是：嚴(yán)格限制地方政府舉債方式，舉債規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及償債能力等直接掛鉤；設(shè)立統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格審批地方政府舉債；及時(shí)準(zhǔn)確披露地方政府舉債信息及償還情況；要求地方政府舉債同時(shí)必須制定詳細(xì)的償債計(jì)劃，還必須提取相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金等。

三、國(guó)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)我國(guó)的啟示

（一）明確賦予地方政府舉債主體地位，建立健全地方政府債務(wù)管理制度

地方政府舉債權(quán)就是地方政府發(fā)行地方公債和對(duì)外舉借債務(wù)的權(quán)力，明確賦予地方政府舉債權(quán)，就是賦予地方政府發(fā)行地方債及對(duì)外舉借債務(wù)的權(quán)力，這是當(dāng)今世界各國(guó)的通行做法，可以有效地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施等公共事業(yè)發(fā)展。

（二）建立符合本國(guó)國(guó)情的地方政府債務(wù)管理體制

一國(guó)的地方政府債務(wù)管理體制與管理模式與其現(xiàn)行的政治體制密切相關(guān)，而這又恰恰對(duì)其財(cái)政體制產(chǎn)生直接影響，甚至起決定性作用。另外，地方政府債務(wù)管理模式的選擇還與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化等因素有關(guān)。我國(guó)作為具有中央集權(quán)特征的國(guó)家，地方政府服從于中央政府，地方政府承擔(dān)的責(zé)任和財(cái)力跟中央政府完全無(wú)法相提并論，因此有必要根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情來(lái)選擇適合我國(guó)的地方政府債務(wù)管理體制。

（三）設(shè)立地方政府債務(wù)管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)

不同的國(guó)家或地區(qū)，地方政府債務(wù)的管理機(jī)構(gòu)有不同的形式。我國(guó)也應(yīng)該根據(jù)自身特點(diǎn)，從法律法規(guī)上設(shè)立專(zhuān)門(mén)的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，從根本上改變目前的地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀。

（四）完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

一是嚴(yán)格審批地方政府舉債行為；二是地方政府要嚴(yán)格編制預(yù)算，地方舉債規(guī)模與其地區(qū)生產(chǎn)總值及預(yù)算執(zhí)行程度直接掛鉤；三是加強(qiáng)地方政府債務(wù)方面的立法；四是以政策法規(guī)限定各級(jí)地方政府舉債方式，執(zhí)行有限制的舉債權(quán)和債務(wù)擔(dān)保；五是提高地方政府債務(wù)信息透明度，及時(shí)披露相應(yīng)數(shù)據(jù)，接受民眾和媒體的公開(kāi)監(jiān)督；六是建立完善、可靠和健全的償債機(jī)制，讓地方政府債務(wù)總量可控、還債能力與舉債能力相適應(yīng)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]羅玨.借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)化地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)管理[J].西南金融，2013（7）：40-43

[2]馬相東.對(duì)美國(guó)市政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制經(jīng)驗(yàn)的借鑒[J].國(guó)際金融，2014（10）：76-80

[3]聶志偉.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)我國(guó)的啟示[J].時(shí)代金融，2013（20）：12-13

[4]宋軍.國(guó)外地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制及借鑒[J].當(dāng)代社科視野，2014（8）：31

[5]楊婕.歐債危機(jī)對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)啟示[J].中小企業(yè)管理與科技（中旬刊），2014（12）：81-82

[6]趙軍，王輝，陳力，胡曉峰.借鑒德國(guó)“債務(wù)剎車(chē)”經(jīng)驗(yàn)，防范我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[J].財(cái)政監(jiān)督，2014（27）：59-62

[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint