黃海

[摘 要] 國(guó)有林區(qū)在上個(gè)世紀(jì)中后期為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展提供了大量的木材資源，但隨著人們對(duì)生態(tài)環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，保護(hù)森林成為國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)工作的重點(diǎn)。目前，國(guó)有林區(qū)存在人口流失、老齡化嚴(yán)重，民生問(wèn)題突出，分流人員安置困難，管理體制落后的問(wèn)題。國(guó)有林區(qū)的改革必須加快鼓勵(lì)人才及勞動(dòng)力流入，加大對(duì)民生方面財(cái)政投入，合理安置分流人員，改革林區(qū)管理體制。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)；改革與發(fā)展探討

[中圖分類號(hào)] F270 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

黨中央在十八大上首次提出生態(tài)文明建設(shè)，森林在給人們提供著生產(chǎn)生活資料、維持生態(tài)平衡的同時(shí)，也承載著深化生態(tài)文明建設(shè)的重?fù)?dān)。我國(guó)的國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)在地理位置上主要在大小興安嶺和長(zhǎng)白山區(qū)域，區(qū)域管理上涉及四大國(guó)有森工企業(yè)，其中：黑龍江大興安嶺森林業(yè)集團(tuán)公司、黑龍江森工集團(tuán)、內(nèi)蒙古森工集團(tuán)、吉林森工集團(tuán)。國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)蓄含豐富的森林及動(dòng)植物資源，是我國(guó)生態(tài)寶庫(kù)和重要的生態(tài)屏障，對(duì)維護(hù)我國(guó)生態(tài)安全有著重要的戰(zhàn)略地位，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)是不可替代的并為此作出了重大犧牲。然而長(zhǎng)期的林木過(guò)度砍伐消耗，管理體制僵化，突出的民生問(wèn)題嚴(yán)重影響了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入深水區(qū)，面對(duì)國(guó)有林區(qū)凸顯的種種問(wèn)題，探索國(guó)有林區(qū)改革發(fā)展以成為當(dāng)前亟待深入研究。

一、國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)歷史貢獻(xiàn)及現(xiàn)狀

上個(gè)世紀(jì)60年代初期，國(guó)家建設(shè)需要大量的木材資源，作為我國(guó)森林面積最大、蓄積最多的地區(qū)，為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林木產(chǎn)品的需要，國(guó)家決定開(kāi)發(fā)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的開(kāi)發(fā)模式分兩種：一種是森林開(kāi)發(fā)模式：森林資源管理和木材生產(chǎn)加工利用合一體制，木材生產(chǎn)加工實(shí)現(xiàn)大而全、小而全的企業(yè)結(jié)構(gòu)；第二種是經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制：“林業(yè)與地方政府合一體制”和“林業(yè)與地方政府分開(kāi)但林業(yè)部門具有很強(qiáng)的政府職能“。國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)為國(guó)家建設(shè)作出了重大的貢獻(xiàn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)20世紀(jì)60～70年代，累計(jì)生產(chǎn)木材就已達(dá)到12億m3以上，每年木材銷售差價(jià)對(duì)國(guó)家財(cái)政貢獻(xiàn)高達(dá)60～90億元。。

上世紀(jì)70年代中期～90年代中期，隨著國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)森林資源的不斷消耗“兩?！眴?wèn)題凸顯并加深，森林可采伐資源銳減，大小興安嶺的年采伐量不足130萬(wàn)m3，由于林木產(chǎn)品采伐減少，林木企業(yè)發(fā)展受限，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展較其他地區(qū)滯后，人民生活越發(fā)困難，工人工資難以保障。

上世紀(jì)90年代中期至今，隨著人們對(duì)生態(tài)環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，保護(hù)森林涵養(yǎng)水源，維護(hù)生態(tài)物種的多樣性逐漸成為國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)工作重點(diǎn)，國(guó)家在1998年開(kāi)始實(shí)施天然林資源保護(hù)工程這一長(zhǎng)期的國(guó)家戰(zhàn)略，全面停止對(duì)長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)天然林的采伐，大幅度調(diào)減東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)木材產(chǎn)量，對(duì)工程區(qū)內(nèi)9.4hm2森林資源進(jìn)行全面有效的管護(hù)，實(shí)現(xiàn)木材生產(chǎn)以采伐利用天然林為主向，經(jīng)營(yíng)利用人工林方向轉(zhuǎn)變，同時(shí)要優(yōu)化林區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，妥善安置富余人員。

二、國(guó)有林區(qū)存在的問(wèn)題

1.人口流失老齡化嚴(yán)重

國(guó)有林區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)落后，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)容納就業(yè)崗位有限，適齡勞動(dòng)力在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)困難，只能外出務(wù)工。本地戶籍大學(xué)生源畢業(yè)后為尋求更好的發(fā)展，遷出戶籍，人才外流。由于當(dāng)?shù)貧夂颦h(huán)境惡略，大量的老齡人口外遷也是人口流失原因之一。如黑龍江省大興安嶺地區(qū)，截止2013年全區(qū)總?cè)丝?0.76萬(wàn)人，人口凈流出1.34萬(wàn)人，并有逐年增加的趨勢(shì)。大量的適齡人口外遷導(dǎo)致林區(qū)的人口增長(zhǎng)緩慢，自然增長(zhǎng)率呈下降趨勢(shì)并逐年加快。黑龍江省大興安嶺地區(qū)人口自然增長(zhǎng)率分別為-0.922‰，-0.992‰，-1.832‰，-2.272‰，-2.402‰。在人口增長(zhǎng)緩慢的同時(shí)，大量的早期國(guó)有林區(qū)工作人員進(jìn)入老齡階段，老齡化問(wèn)題十分嚴(yán)重。

2.民生問(wèn)題突出

國(guó)有林區(qū)在經(jīng)濟(jì)上落后，國(guó)家財(cái)政在林區(qū)民生投入標(biāo)準(zhǔn)低且不完善，國(guó)有林區(qū)的民生問(wèn)題突出。在醫(yī)療硬件方面，部分地區(qū)醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，醫(yī)療設(shè)備不全，軟件方面相關(guān)專業(yè)人才只能維持基本生活，發(fā)展空間有限，專業(yè)人才稀少，醫(yī)療人才專業(yè)知識(shí)不足，出現(xiàn)了當(dāng)?shù)厝罕姾茈y在本地就醫(yī)看病的局面；教育上，師資力量不足，基礎(chǔ)教育質(zhì)量落后，高中就讀困難，大學(xué)升學(xué)率低，難以培養(yǎng)出優(yōu)秀人才；住房方面，出現(xiàn)住房難的現(xiàn)象，一方面大量的棚戶區(qū)需要改造來(lái)滿足棚戶區(qū)居民住房的需求，另一方面新建經(jīng)濟(jì)適用房空置問(wèn)題。養(yǎng)老方面，由于國(guó)有林區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，標(biāo)準(zhǔn)的“四二一”家庭面臨著大量的老齡人口養(yǎng)老問(wèn)題，當(dāng)?shù)孛裾?duì)于養(yǎng)老投入少，相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)缺失。

3.分流人員安置困難

天保工程實(shí)施以后，國(guó)家逐步減少并禁伐商品林，林區(qū)生產(chǎn)規(guī)?？s小的同時(shí)，林區(qū)工作崗位減少，其中就涉及人員分流。1998-2012年?yáng)|北內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)在冊(cè)職工共計(jì)減員76.2萬(wàn)人，減少53.7%。其中，混崗職工由29.3萬(wàn)人減少到7.9萬(wàn)人，減少了72.9%。大量的在崗人員較少，對(duì)具有勞動(dòng)能力的分流人員再就業(yè)產(chǎn)生巨大壓力，這些分流人員中絕大多數(shù)文化水平較低，年齡偏大，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力較弱，并且當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展落后，使得其難以在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。其中混崗人員分流一次性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，難以維持基本生活，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定造成了不小的影響。

4.管理體制落后

國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)管理體制是對(duì)原蘇聯(lián)林區(qū)管理體制的借鑒，是計(jì)劃時(shí)期遺留下的產(chǎn)物，中央縱向直接管理和投資，并體現(xiàn)出為大而全、小而全的模式。管理機(jī)構(gòu)主要是林業(yè)管理局與林業(yè)局，實(shí)行的是林業(yè)管理與社會(huì)管理合一體制。而大小興安嶺地區(qū)更是林業(yè)管理局與地區(qū)政府、林業(yè)局與縣級(jí)政府一套人馬、兩塊牌子的體制，這種體制導(dǎo)致了大量的社會(huì)性工作由林業(yè)部門承擔(dān)，而不是政府部門，大量的非職責(zé)支出給林業(yè)部門帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使林業(yè)工作難以集中力量轉(zhuǎn)移到森林經(jīng)營(yíng)和資源管理上去，這種雙重性，也產(chǎn)生了林木采伐過(guò)量現(xiàn)象，也分散了森林經(jīng)營(yíng)和資源管理的力量。endprint

三、國(guó)有林區(qū)的改革

1.鼓勵(lì)人才及勞動(dòng)力流入

國(guó)有林區(qū)人口老齡化及低生育現(xiàn)象使得當(dāng)?shù)仉y以持續(xù)的獲得人口紅利，為了維持穩(wěn)定的勞動(dòng)力人口，穩(wěn)定林區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先要對(duì)國(guó)有林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，勞動(dòng)力外流主要是天然林保護(hù)工程的實(shí)施后，相關(guān)林木產(chǎn)業(yè)難以提供大量的工作崗位形成的。要想留住當(dāng)?shù)貏趧?dòng)人口，必須調(diào)整以林木產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)模式，依靠當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)，發(fā)展符合自身的產(chǎn)業(yè)，拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)崗位實(shí)現(xiàn)適齡人口在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)；其次，培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)業(yè)環(huán)境，出臺(tái)吸引創(chuàng)業(yè)者的優(yōu)惠政策，吸引本地大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

2.加大對(duì)民生方面財(cái)政投入

民生問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，中央應(yīng)加大針對(duì)國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)民生方面的財(cái)政投入，加快醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高相關(guān)專業(yè)人才的福利待遇留住人才，鼓勵(lì)相關(guān)專業(yè)人才提高專業(yè)素養(yǎng)；完善林區(qū)棚戶區(qū)困難人群的補(bǔ)助措施，能讓其真正的改善住房環(huán)境，有房住。加大養(yǎng)老方面的投入，完善養(yǎng)老方面的服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并針對(duì)林區(qū)人口分散，密度低的特點(diǎn)進(jìn)行集中養(yǎng)老，完善區(qū)域集中養(yǎng)老制度，提高職工養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，解決養(yǎng)老難問(wèn)題。

3.合理安置分流人員

對(duì)于企業(yè)分流人員的安置是十分必要的。首先，充分開(kāi)展勞動(dòng)職業(yè)，使下崗分流人員擁有一技之長(zhǎng)，能夠在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中從新找到自己的定位，提高分流人員再就業(yè)能力。其次，完善下崗分流人員的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，提高分流人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使其生活有充分的保障無(wú)后顧之憂，給予分流人員財(cái)政稅收上優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)其自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。第三，建立分流人員管理檔案，有組織的安排分流人員外出就業(yè)。

4.改革林區(qū)管理體制

對(duì)于林區(qū)管理體制改革首先要明確林區(qū)管理體制的基本框架，理順改革的順序。對(duì)于林業(yè)管理單位與地方政府兩者合二為一的管理體制，應(yīng)建立起負(fù)面清單，按林業(yè)事林業(yè)辦、政府事政府辦的原則徹底分開(kāi)，合理的劃分好事權(quán)，然后用法律的形式確定，對(duì)分開(kāi)后地方政府和本應(yīng)由政府管理的單位，中央財(cái)政應(yīng)給予補(bǔ)助。同時(shí)，由于天保工程的實(shí)施，商品林的禁伐后，一些依附于木材生產(chǎn)的輔助單位，給林業(yè)系統(tǒng)帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，這些企業(yè)應(yīng)該從主體中剝離出來(lái)形成獨(dú)立的法人，讓其在市場(chǎng)中充分競(jìng)爭(zhēng)，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1].王楊，齊杰.大興安嶺地區(qū)人口變動(dòng)及人才流失情況分析[J].統(tǒng)計(jì)與咨詢，2014（3）

[2].朱永杰.管理體制改革是國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（10）

[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint