王曉琴

[摘 要] 地方政府公信力建設(shè)問(wèn)題影響政府的形象和權(quán)威，影響政府的執(zhí)行力，必須加以重視。通過(guò)從影響地方政府公信力的因素入手，概括出三方面因素：社會(huì)因素、政府自身因素和公眾認(rèn)識(shí)因素。在此基礎(chǔ)上，提出地方政府公信力建設(shè)的途徑，即推進(jìn)地方政府信息公開，以公開促公信；加強(qiáng)地方政府法治建設(shè)，以公正立公信；強(qiáng)化地方政府職能履行，以服務(wù)贏公信。

[關(guān)鍵詞] 地方政府；公信力；建設(shè)

[中圖分類號(hào)] F520 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]

地方政府公信力的高低，直接影響到政府的形象和權(quán)威，直接影響政府的執(zhí)行力，直接關(guān)系到社會(huì)信譽(yù)體系的建立和完善。地方政府公信力建設(shè)關(guān)乎民心，更關(guān)乎國(guó)運(yùn)。

一、地方政府公信力建設(shè)影響因素分析

影響地方政府公信力建設(shè)的因素很多，主要可以概括為社會(huì)因素、政府自身因素和公眾認(rèn)識(shí)的因素。

（一）社會(huì)因素

1.社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整促成的利益多元化。新中國(guó)成立初期，我國(guó)只有工人和農(nóng)民兩個(gè)階級(jí)、知識(shí)分子一個(gè)階層，社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單?，F(xiàn)階段出現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)管理者、個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、經(jīng)理人員等十個(gè)階層和群體，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜。不同的群體和階層之間，受利益分化的影響，貧富差距逐漸拉大。通過(guò)對(duì)33個(gè)民主國(guó)家的研究表明，當(dāng)收入差距被拉大時(shí)，社會(huì)信任和政治信任水平就會(huì)下降[1]。同時(shí)，不同階層和群體異質(zhì)化嚴(yán)重，而且有階層固化的趨勢(shì)。不同階層社會(huì)地位、生活方式各不相同，甚至有時(shí)會(huì)成為矛盾的對(duì)立雙方。尤其是現(xiàn)在處于全面改革的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家出臺(tái)的任何一項(xiàng)改革措施，不可避免的要觸及某些階層或群體的切身利益。當(dāng)利益受到侵害，必然會(huì)引起不滿。

2.網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)直接影響政府的公信力。在政府主導(dǎo)輿論的傳統(tǒng)社會(huì)，政府能夠?qū)Υ蟊妭髅竭M(jìn)行有效控制，使其按照自身的需要進(jìn)行信息的發(fā)布，傳播宣傳主流意識(shí)形態(tài)，公民被動(dòng)接受信息，這種情況下政府公信力能夠維持在一個(gè)較高的水平上。這也是政府塑造公信力的一個(gè)有效手段。然而，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)打破了政府對(duì)媒體的壟斷局面。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，社會(huì)公眾更愿意在網(wǎng)上發(fā)表見解和言論，更愿意參與政府的各項(xiàng)公共決策，也有利于政務(wù)信息的公開，這種發(fā)展態(tài)勢(shì)是比較符合現(xiàn)代政治運(yùn)行特點(diǎn)的[2]。但是，美國(guó)學(xué)者馬克·沃倫在《民主與信任》一書中所言：“民主的成分越多，就意味著對(duì)權(quán)威的監(jiān)督越多，信任越少”。這必然會(huì)對(duì)政府的公信力產(chǎn)生影響。

（二）政府自身因素

政府自身的因素是導(dǎo)致政府公信力流失的最直接原因。

1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位。2013年5月13日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上指出，現(xiàn)在“一個(gè)突出問(wèn)題是，政府不該管的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)管得太多，而該管的地方卻又沒有管好?！彼裕谶@兩年的時(shí)間里，我們國(guó)家一直在致力于政府機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，但受地方和部門利益影響，一些地方政府特別是基層政府缺位、越位、錯(cuò)位問(wèn)題仍然存在。主要表現(xiàn)在宏觀調(diào)控能力不足，審批事項(xiàng)過(guò)多，監(jiān)管不到位，公共服務(wù)和社會(huì)管理職能薄弱。

2.行政透明度低。政府行政透明度低使公眾在低透明度的行政過(guò)程中無(wú)法有效的獲知相關(guān)信息，了解相關(guān)情況，并對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，這必然會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府的公正性和公平性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而使政府的公信力受到削弱。

3.消極腐敗時(shí)有發(fā)生。“少數(shù)政府機(jī)關(guān)工作人員亂作為，一些腐敗問(wèn)題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦”。這句話出自今年兩會(huì)李克強(qiáng)總理所作的政府工作報(bào)告。為官不為，不是新表述，也不是新問(wèn)題，但它被寫進(jìn)政府工作報(bào)告，卻是首次。這充分表明在地方政府為官不為、懶政怠政等現(xiàn)象具有普遍性和嚴(yán)重性，貪污腐敗問(wèn)題更是不用說(shuō)了。李克強(qiáng)總理指出，“有勤無(wú)廉，政失之于公，有廉無(wú)勤，政失之于慵。廉和勤是一枚硬幣的兩面，做不到廉是腐敗，做不到勤也是變相腐敗。”無(wú)論是哪種腐敗，公眾都深惡痛絕，進(jìn)而影響到對(duì)政府的信任程度。

除此之外，一些地方政府政策執(zhí)行不力、政績(jī)?cè)旒?、行政行為“?jiǎn)單粗暴”等原因也都會(huì)不同程度地降低地方政府的公信力。

（三）公眾認(rèn)識(shí)因素

從公眾方面來(lái)看，公眾認(rèn)知、公眾期待是影響公眾對(duì)政府信任程度的重要因素。

1.公眾公民意識(shí)的提高。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，民主價(jià)值、有限政府等西方理念的傳播，受教育人群的擴(kuò)大，人民群眾的公民意識(shí)越來(lái)越突出的表現(xiàn)出來(lái)。具有現(xiàn)代公民意識(shí)特征的公眾比較關(guān)注政府制度和政策等方方面面，他們批判現(xiàn)實(shí)、關(guān)注時(shí)弊，常常抨擊政府不合理的施政行為。政府和民眾的關(guān)系也由服從和依附轉(zhuǎn)為政府為公眾服務(wù)和受公眾監(jiān)督。近年來(lái)西方民主國(guó)家政府公信力下降與現(xiàn)代公民的出現(xiàn)和增多有很大關(guān)系。但換個(gè)角度，這種形式的公信力下降是比較有利于公眾來(lái)監(jiān)督政府行為的，是比較有利于我國(guó)政府的改革的。

2.公眾心理預(yù)期的提高?，F(xiàn)階段，社會(huì)公眾度政府的期望程度越來(lái)越高?！吨袊?guó)社會(huì)發(fā)展年度報(bào)告（2014）》指出：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”的宏觀背景下，社會(huì)發(fā)展亦出現(xiàn)了明顯的“拐點(diǎn)”。[3]在這個(gè)社會(huì)發(fā)展的新階段里，公眾的一些重要的期盼，已經(jīng)不再是基于溫飽的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，而是提高生活質(zhì)量的方方面面；公眾的一些重要的關(guān)注點(diǎn)，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到國(guó)家宏觀的形勢(shì)、社會(huì)與政治參與的程度以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的問(wèn)題上來(lái)了；公眾的一些重要訴求，也主要放在了住房、環(huán)境質(zhì)量、食品安全、物價(jià)水平等關(guān)乎民生的基本問(wèn)題上，放在了自身權(quán)益的保護(hù)上。這些變化，實(shí)質(zhì)上對(duì)政府提出了更高的要求。

3.公眾認(rèn)識(shí)不全面。公眾對(duì)政府的績(jī)效往往不能做到準(zhǔn)確的評(píng)估，他們的評(píng)價(jià)只能依靠自己表面的了解。而這種表面認(rèn)知往往不能反映政府的真實(shí)績(jī)效。公眾往往忽視政府有利于自身利益的行為，而專注于政府政策給自己帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，這樣就造成公眾不能真實(shí)評(píng)價(jià)政府績(jī)效，對(duì)政府產(chǎn)生誤解。

通過(guò)分析，能夠看到地方政府公信力弱化是各種主客觀因素共同作用的結(jié)果，而不能只把責(zé)任歸咎于政府一方，這一點(diǎn)需要正確認(rèn)識(shí)。endprint

二、地方政府公信力建設(shè)的途徑

提升地方政府公信力，既是系統(tǒng)工程，又是長(zhǎng)期任務(wù)，需要從以下三方面著手：

（一）推進(jìn)地方政府信息公開，以公開促公信

黨的十七大報(bào)告明確指出，應(yīng)盡快“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。這是“政府公信力”首次進(jìn)入黨的報(bào)告，這說(shuō)明我們國(guó)家已經(jīng)把提高政府公信力上升到國(guó)家政治層面。我國(guó)早在2008年5月1日起頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》也遵循了這一原則。近年來(lái)，各級(jí)政府部門都主動(dòng)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布以及諸多相關(guān)媒體公開政務(wù)信息，取得了一定成效。但是很多涉及公共利益、應(yīng)當(dāng)為公眾所知曉的信息仍被視為政府機(jī)密，比如限牌。政府在信息公開方面，往往更流于形式，公開事項(xiàng)也沒有嚴(yán)格的流程，表現(xiàn)出隨意性。要改變這種現(xiàn)狀，必須要加快推進(jìn)信息公開的制度化建設(shè)，逐步健全信息公開相關(guān)的工作機(jī)制，同時(shí)要規(guī)范信息公開的標(biāo)準(zhǔn)和流程。

（二）加強(qiáng)地方政府法治建設(shè)，以公正立公信

在全面依法治國(guó)的背景下，地方政府必須“帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序?！?/p>

1.靠權(quán)力清單制度推進(jìn)依法行政。地方政府依法行政是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)。依法行政，不僅是政府自身信用行為的體現(xiàn)，也是其公信力的重要來(lái)源。早在2004年，我們國(guó)家就制定了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求地方政府全面實(shí)施依法行政。但在實(shí)踐中，我們遺憾的看到地方政府的現(xiàn)實(shí)狀況與理論預(yù)設(shè)存在較大差異。想要遏制地方政府“權(quán)力的任性”，需要的是“制度的理性”。權(quán)力清單制度恰恰具備這一特點(diǎn)，并且在實(shí)踐中可操作性強(qiáng)。權(quán)力清單就是將各級(jí)政府工作部門行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)做到“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。權(quán)力清單不僅明確了地方政府的行政職能，而且也增加了地方政府行政行為的透明性，利于廣大公眾監(jiān)督，從而為政府樹立良好的公信。

2.完善行政問(wèn)責(zé)和政績(jī)考評(píng)制度。問(wèn)責(zé)制是提高政府公信力的制度保障。行政問(wèn)責(zé)既能有效引導(dǎo)政府行為，又能對(duì)政府失范行為予以追究?，F(xiàn)在很多地方政府都制定了相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)辦法。比如，大慶相后出臺(tái)了《大慶市行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》（2008年），《大慶市城市環(huán)境綜合整治行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》（2010年），取得了明顯的效果，但仍然需要制度的推進(jìn)，需要進(jìn)一步完善。

2013年，《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》（簡(jiǎn)稱“考核新政”）的出臺(tái)，彌補(bǔ)了唯“GDP”至上的缺陷，但目前來(lái)看，考核新政的有效落實(shí)，還需要根據(jù)地方實(shí)際量化考核指標(biāo)，而且有些指標(biāo)短期內(nèi)考核困難，實(shí)施起來(lái)難度很大。

3.進(jìn)一步完善監(jiān)督約束機(jī)制。18世紀(jì)法國(guó)偉大的啟蒙思想家、法學(xué)家孟德斯鳩說(shuō)過(guò)，“不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”。地方政府不僅要加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督的實(shí)效，也要重視社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。[5]要加大公眾、社會(huì)組織、媒體對(duì)政府及其工作人員的監(jiān)督力度。一要從法律保障入手，健全保障機(jī)制。比如，對(duì)舉報(bào)、質(zhì)詢和民主評(píng)議等制度進(jìn)行進(jìn)一步完善和修正，還要合理規(guī)定公眾的監(jiān)督權(quán)限，對(duì)其監(jiān)督應(yīng)采取的方法和手段等做出明確的規(guī)定。二要進(jìn)一步拓寬民主監(jiān)督渠道。對(duì)政府權(quán)力運(yùn)用進(jìn)行全程、全方位監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)民眾監(jiān)督無(wú)死角。三要對(duì)民眾監(jiān)督進(jìn)行立法保障。為杜絕“形式監(jiān)督”、民眾監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，必須要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的立法保障并追究相關(guān)責(zé)任，對(duì)一些具有監(jiān)督職能的部門未履行監(jiān)督職能的要追究其責(zé)任。

（三）強(qiáng)化地方政府職能履行，以服務(wù)贏公信

地方政府職能履行是政府公信力生成的根本依靠?，F(xiàn)階段不斷增強(qiáng)公共服務(wù)能力和危機(jī)管理能力，將是地方政府工作的重點(diǎn)。

1.提升公共服務(wù)能力。一要強(qiáng)化社會(huì)性公共服務(wù)內(nèi)容。發(fā)達(dá)國(guó)家政府職能演變的規(guī)律是政府職能從以經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)為主向以社會(huì)性公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。[6]二要推進(jìn)公共服務(wù)公平化、均等化。進(jìn)一步提高農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)水平，對(duì)一些百姓關(guān)心關(guān)注的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等民生項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)村全覆蓋，逐漸縮小城市和農(nóng)村的差距。三要樹立“以人為本”的服務(wù)意識(shí)。四要?jiǎng)?chuàng)新政府服務(wù)方式，培養(yǎng)社會(huì)公眾的參與意識(shí)。要逐步實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)供給主體的多元化，政府可以選擇一些具備相應(yīng)資質(zhì)和條件、有良好信譽(yù)的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)，把比較適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)提供給他們，通過(guò)公眾的廣泛參與提升其公信力。

2.增強(qiáng)危機(jī)管理能力?，F(xiàn)階段，公共安全事件、群體性事件發(fā)生的越來(lái)越頻繁，地方政府對(duì)危機(jī)事件的處置能力直接影響公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，影響其公信力。地方政府及公職人員應(yīng)該理性看待突發(fā)危機(jī)事件，并有效應(yīng)對(duì)。地方政府要依法建立健全相應(yīng)危機(jī)處理機(jī)制，建立專業(yè)的危機(jī)檢測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，以保障地方政府的危機(jī)敏感度，增強(qiáng)危機(jī)判斷力與處置力。[7]

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]李玉生.中國(guó)政府公信力的特殊性分析[J].北京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（10）

[2]王官喆.我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府公信力的流失與重塑[D].山東大學(xué)，2013

[3]李漢林.中國(guó)社會(huì)發(fā)展年度報(bào)告[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015

[4]劉曉丹.從世界到中國(guó)——政府公信力弱化問(wèn)題研究[D].西安：第四軍醫(yī)大學(xué)，2013

[5]武莊.地方政府公共服務(wù)建設(shè)能力研究[J].中國(guó)管理信息化，2011（8）

[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint