宋方青

徐開明

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設(shè)區(qū)的市立法不會太“任性”

宋方青

修改后的《立法法》設(shè)定了五道防線，防止設(shè)區(qū)的市立法的恣意與任性，進而保證其立法能夠更好地服務(wù)于本地經(jīng)濟社會的發(fā)展。

5月28日，廣東省十二屆人大常委會第十七次會議第二次全體會議全票表決通過了《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于確定佛山、韶關(guān)、梅州、惠州、東莞、中山、江門、湛江、潮州市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》，這是立法權(quán)下放工作中具有典型意義的事件。

擴大立法主體，全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是今年3月修改通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）涉及完善立法體制的重要內(nèi)容，是落實黨的十八屆三中、四中全會改革任務(wù)的一項重要舉措。由此，我國地方立法的布局將會出現(xiàn)重大變化，地方立法也將掀開新的篇章。如何把握設(shè)區(qū)市立法的權(quán)與界，就成為我們必須認(rèn)真對待的問題。

中央與地方如何分權(quán)歷來是我國政治實踐中的重大問題。而分權(quán)的實現(xiàn)很大程度上是通過配置中央與地方的立法權(quán)來體現(xiàn)的，配置過程中既要堅持中央必要的集中統(tǒng)一，又要注意充分發(fā)揮地方的主動性和積極性。就二者之間的關(guān)系而言，地方立法是對中央立法的補充，是國家立法體制的重要組成部分，在保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域的有效實施，彌補中央立法之不足以及解決本地方特殊問題等方面起著重要作用。

設(shè)區(qū)的市取得立法權(quán)后，其立法主體也將面臨許多新的問題和挑戰(zhàn)。其中最基礎(chǔ)也是根本的問題，就是如何確保立法權(quán)能夠合法、有效地行使而不被濫用，這也是社會各方高度關(guān)注的問題。新法在修訂過程中充分考慮到了這一點，設(shè)定了五道防線，防止設(shè)區(qū)的市立法的恣意與任性，進而保證其立法能夠更好地服務(wù)于本地經(jīng)濟社會的發(fā)展。

一是限定了立法開始的條件和時間。修改后的《立法法》不僅賦予了我國全部284個設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，還賦予了30個自治州以及廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市4個地級市地方立法權(quán)。考慮到這些設(shè)區(qū)的市數(shù)量眾多且地區(qū)差異較大，《立法法》雖然對設(shè)區(qū)的市進行了全面賦權(quán)，但并未全面放開，而是本著積極穩(wěn)妥的精神有條件放開，即要求省、自治區(qū)的人大常委會要綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素來確定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，不能簡單地一次性全部放開。

二是限定了立法的權(quán)限范圍。我國地方立法有一般地方立法與特別地方立法之分。在《立法法》修改之前，我國一般地方立法的主體限于省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會和人民政府，并且對可以進行地方立法的事項作了列舉性的規(guī)定。修改后的《立法法》對于設(shè)區(qū)的市可以進行地方立法的事項作了明確的限定性規(guī)定，即限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護這三類事項的范圍內(nèi)。因此，相對于其他一般地方立法的立法權(quán)限，設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限較小。此外，新法還規(guī)定“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性的規(guī)定”“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。這也就要求設(shè)區(qū)的市立法必須立足于本地的實際情況和需要，體現(xiàn)地方特色，同時也從體制、機制和工作程序上有效地防止了部門立法的傾向。

三是設(shè)定了立法的原則，即不相抵觸原則。立法的原則是指立法者在立法的過程中必須遵循的準(zhǔn)則，實質(zhì)上是立法所應(yīng)遵循和追求的目的、價值、理念和精神。我國《立法法》除了在總則中規(guī)定了立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則（可概括為法治原則、民主原則和科學(xué)原則），也對一般地方立法包括設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)遵循的原則作了規(guī)定，即設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)，不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。這也就要求設(shè)區(qū)的市的立法在體現(xiàn)地方特色的同時，還必須維護國家法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

四是設(shè)定了嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)必須報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后才能施行。且明確規(guī)定，省、自治區(qū)的人大常委會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進行審查。在審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)人民政府的規(guī)章相抵觸，可以作出處理決定。合法性審查，意味著如果設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)出現(xiàn)了實體不合法或程序不合法的情況，省、自治區(qū)的人大常委會都可以按照《立法法》的規(guī)定對其進行否定，不予以批準(zhǔn)。

五是規(guī)定了備案審查制度。即規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)由省人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案。備案審查制度的設(shè)置主要是為了讓接受備案機關(guān)全面了解備案機關(guān)立法的情況，加強對立法的監(jiān)督，以保證法律的有效實施、維護國家法制統(tǒng)一。修改后的《立法法》加大了備案審查的力度，增加了審查的規(guī)范要求：首先，全國人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)有權(quán)對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查；其次，全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開；再次，民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)報送備案時，必須說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。這就意味著，接受備案的機關(guān)可以在審查報備的規(guī)范性文件時，對不合法的地方立法行為依法作出糾正，也就要求設(shè)區(qū)的市的立法主體必須從立法之初就認(rèn)真嚴(yán)肅對待。

（作者為廈門大學(xué)教授、中國立法學(xué)研究會副會長）

徐開明

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