陳洪全

(鹽城師范學院 城市與規(guī)劃學院，江蘇 鹽城 224051)

黨的十八大提出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展;2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014 -2020)》，對新型城鎮(zhèn)化作出全面部署，要求走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。中共江蘇省委、省政府將推進城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化作為全省經濟工作的重要抓手，改革開放以來江蘇城鎮(zhèn)化經歷了以蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)驅動小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，以開發(fā)區(qū)建設和外向型經濟驅動大中城市加快發(fā)展，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為引領全面提升城鄉(xiāng)建設水平的三個階段［1-3］。2013年全省城鎮(zhèn)化率達到64.1%，高出全國平均(53.7%)10個百分點。但是，江蘇城鎮(zhèn)化區(qū)域差異明顯，2013年蘇南城鎮(zhèn)化率達到73.5%，蘇北只有53.2%;沿海地區(qū)地跨蘇中、蘇北，包括連云港、鹽城、南通三市，城鎮(zhèn)化率為57.9%［4］。江蘇沿海地區(qū)是江蘇最大的發(fā)展空間，《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實施以來，在港口建設、產業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、灘涂開發(fā)和海洋經濟發(fā)展上取得重大突破，但沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化率仍低于全省平均水平，面對經濟新常態(tài)和對接“一帶一路”的新要求，開展沿海地區(qū)新型城鎮(zhèn)化研究，對推動沿海經濟轉型，提升沿海開發(fā)水平，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，提高全省城鎮(zhèn)化水平，有著重要的理論和實踐意義。

一、江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與問題

㈠城鎮(zhèn)化水平低，滯后產業(yè)、港口發(fā)展

改革開放以來，江蘇沿海地區(qū)經歷“沿海開放城市”(20世紀80年代)(連云港、南通)、“海上蘇東”(20世紀90年代)、“沿海大開發(fā)”(21世紀初)三次戰(zhàn)略推動，城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，特別是2009年《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實施以來，堅持以港口為龍頭、以產業(yè)為支撐、以城鎮(zhèn)為依托，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，城鎮(zhèn)化率從2008年的46.2%上升到2013年57.9%，上升11.7個百分點，同期，江蘇省城鎮(zhèn)化率從54.3%上升到64.1%，上升9.8個百分點，2008 -2013年來，沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化增長速度快于全省平均水平，與全省城鎮(zhèn)化平均水平差距縮小了1.9個百分點，到2013年末，沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化率仍低于全省平均水平6.2個百分點。江蘇沿海地區(qū)生產總值(GDP)由2008年的4 863.49億元增加到2013年的10 299.81億元，由占全省15.7%上升到17.4%，2013年沿海地區(qū)GDP增加速度達12%，高于全省1.2個百分點;沿海地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產值由2008年8 652.32億元增加到21 936.71億元，由占全省的13.4%上升到16.3%;沿海港口吞吐量由10 769 t增加到26 919.33 t，由占全省9.3%上升到12.6%。連云港30×104t航道，大豐港、洋口港、濱海港、射陽港、陳家港等5×10410×104t航道相繼建成，沿海地區(qū)逐步建成江蘇新的經濟增長極。但是，沿海地區(qū)仍為江蘇及全國沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化“低地”。

圖1 2008 -2013年江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化水平比較

表1 我國大陸沿海省份沿海地市級以上城市

㈡城鎮(zhèn)布局不合理，缺乏中心城市和城市群

到目前為止，江蘇沿海地區(qū)設有3個省轄市(連云港、鹽城、南通)，4個縣級市(東臺、如皋、海門、啟東)，9個區(qū)(連云、海州、贛榆、大豐、亭湖、鹽都、崇川、港閘、通州)，10個縣(東海、灌云、灌南、響水、濱海、阜寧、射陽、建湖、海安、如東);平均10 863 km2有1個省轄市，江蘇全省平均7 892 km2有1個省轄市，沿海地區(qū)省轄市區(qū)域是全省平均的1.4倍?！笆晃濉逼陂g，江蘇規(guī)劃建設的南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，但占面積32%和人口24%的沿海地區(qū)成為空白。根據(jù)《中國海洋統(tǒng)計年鑒》，目前我國大陸現(xiàn)有沿海地市級以上城市53個，其中包括直轄市2個(上海和天津)、副省級城市7個(杭州、廣州、大連、青島、寧波、廈門和深圳)和地級市44個(表1)。江蘇作為我國沿海經濟大省和沿海人口大省，目前，沿海城市的數(shù)量偏少，規(guī)模偏小，缺乏城市群或城市圈。

㈢城市空間擴展過快，集聚輻射功能不強

近幾年，江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化在空間上呈現(xiàn)“外延型”、“飛地型”，以城鎮(zhèn)為中心向外擴張，建設新城、新區(qū);以港口為“飛地”建設港城、“副城”。目前，連云港市濱海新城和贛榆、徐圩港新區(qū)，鹽城市環(huán)?？萍汲呛痛筘S港新區(qū)，南通市通州新城和通州灣新區(qū)正加緊建設。2009年南通市所轄通州市撤市建區(qū)，南通市區(qū)原管轄面積為355 km2，通州成為新轄區(qū)后，城市面積擴大至1 521 km2，人口增加到210萬;2014年連云港市所轄贛榆縣撤縣建區(qū)，連云港市區(qū)面積擴大到2 700 km2，市區(qū)人口也達216萬人;近期，鹽城市所轄大豐市撤市建區(qū)，城市面積由1 862 km2擴大到4 921 km2，市區(qū)人口增加到234萬。2008年至2015年，沿海三市市區(qū)總面積擴大2.7倍，人口增加2倍，城市空間擴張遠遠快于人口增加。2014年未，連云港、鹽城、南通沿海三市市區(qū)經濟總量分別占全市33.8%、27.4%、37.9%，遠遠低于蘇南、蘇中城市，江蘇沿海地區(qū)中心城市經濟集聚功能不強。

二、江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展對策

江蘇沿海地處“一帶一路”和長江經濟帶交匯點，國家戰(zhàn)略在此集中疊加。在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》“二縱三橫”城鎮(zhèn)空間布局中，“陸橋通道”、“長江通道”兩條橫軸、“沿?！币粭l縱軸在江蘇沿海地區(qū)匯集，是長江三角洲城市群輻射區(qū)域，為江蘇沿海地區(qū)加快新型城鎮(zhèn)化建設，拓展發(fā)展新空間帶來歷史性機遇。

㈠規(guī)劃引領，突出沿海城市發(fā)展定位

突出江蘇沿海地區(qū)作為“一帶一路”建設的前沿陣地、長江經濟帶和新亞歐大陸橋重要的出海門戶的戰(zhàn)略定位，高起點規(guī)劃沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。強化連云港東隴海線中心城市、“一帶一路”綜合交通樞紐和國際物流中心，鹽城沿海地區(qū)重要中心樞紐，南通長江經濟帶北翼“橋頭堡”和江海聯(lián)動開發(fā)示范區(qū)的地位。城市是區(qū)域經濟中心，也是沿海開發(fā)的依托，長期以來，城鎮(zhèn)化一直是沿海開發(fā)的短板，江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模小，與蘇南、蘇中地區(qū)存在明顯差異，也成為全國沿海的城市“谷地”，嚴重影響產業(yè)、人口、項目、平臺集聚。必須抓住新機遇，把城鎮(zhèn)化建設作為沿海開發(fā)的先導，通過城鎮(zhèn)化放大向東、向西開放優(yōu)勢，拓展對內對外開放新空間，推動沿海開發(fā)向縱深發(fā)展，引導產業(yè)、人口、科技等資源要素加快向沿海集聚，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展［3］。

㈡產港城融合，加強產業(yè)支撐作用

加快新型工業(yè)化進程，實施創(chuàng)新發(fā)展驅動戰(zhàn)略，著力推進港產城融合發(fā)展，增強港口的產業(yè)支撐、物流支撐、城鎮(zhèn)支撐和人口支撐［5］。一是加快先進制造業(yè)發(fā)展。落實“中國制造2025”和“互聯(lián)網+”行動計劃，依托科技創(chuàng)新，大力發(fā)展新能源、節(jié)能環(huán)保、電子信息、海洋生物等高新技術產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)，推進主導產業(yè)向中高端制造環(huán)節(jié)延伸。二是加快臨港產業(yè)發(fā)展。積極發(fā)揮港口資源優(yōu)勢，大力推進石油、化工、汽車、造船等重化工業(yè)和重型機械業(yè)發(fā)展，主動承接長三角地區(qū)大運輸量、大占地空間、大用水量的加工制造項目。三是加快服務業(yè)發(fā)展。依托連云港港、鹽城港、南通港資源優(yōu)勢及中哈物流合作基地，鹽城中韓產業(yè)園等載體，大力發(fā)展現(xiàn)代物流產業(yè)，建設多式聯(lián)運中心和國際物流園;加快發(fā)展濱海旅游，為沿海城市增加文化底蘊;積極發(fā)展金融業(yè)、保險業(yè)、公用事業(yè)、居民服務業(yè)，增強就業(yè)創(chuàng)業(yè)的活力。

㈢優(yōu)化布局與體系，壯大沿海城市帶與城市群

沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化布局，要把城市群作為主體形態(tài)。中心城市綜合實力的大小，以及與中心城市連為一體的中小城市群、小城鎮(zhèn)的數(shù)量及綜合實力決定沿海地區(qū)發(fā)展水平［6］。按照“三極一帶多節(jié)點”空間架構，構建中心城市-縣城-重點城鎮(zhèn)(或園區(qū)、港區(qū)、墾區(qū))-新型社區(qū)的城鎮(zhèn)體系。極化連云港、鹽城、南通三個中心城市，增加中心城市的集聚輻射功能，使之對整個區(qū)域發(fā)展真正起到應有的帶動作用，對城市化起到引導和標志作用;強化縣域中心，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。通過中心城市的發(fā)展，帶動中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展，并以區(qū)域的經濟發(fā)展為支點，形成現(xiàn)代經濟發(fā)展的完整網絡;培育節(jié)點城鎮(zhèn)，加快扶持發(fā)展江蘇沿海城市帶中心節(jié)點城市［7］。濱海作為鹽城與連云港之間的中心節(jié)點，東臺作為鹽城與南通之間的中心節(jié)點，盡快使之建成沿海城市帶的重要節(jié)點城市。

㈣加快基礎設施建設，推進公共服務一體化

推動基礎設施互聯(lián)互通。以強化港口航道功能、構建快速鐵路通道、擴大國際集裝箱貨運，完善公路網絡，增大航空密度為重點構建綜合立體交通網絡，增強區(qū)域內外通行能力。首先加強連云港國際航運樞紐建設，充分發(fā)揮30×104t航道效用;放大南通港江海聯(lián)運優(yōu)勢，提升與上海港組合能力;加快大豐港、洋口港等產業(yè)港建設，擴大運輸能力;大力建設濱海港、射陽港等淮河口港口群，開辟淮河流域新走廊。其次，加快連淮揚鎮(zhèn)、徐宿淮鹽、青連、連鹽、滬通等高速鐵路建設，加強向南與上海、蘇南，向北與青島、京津冀，向西與徐州、隴海沿線對接，主動接受上海、蘇南、徐州、京津冀等大都市(圈)輻射;完善內部交通體系，實現(xiàn)區(qū)內市、縣、鎮(zhèn)、港快速通達。加快通榆運河、淮河入海水道等水利設施改造升級，沿海新能源電網建設，推進基礎設施與公共服務均等化與一體化。

㈤創(chuàng)新體制機制，提升城鎮(zhèn)化質量

強化市場在城鎮(zhèn)化過程中的決定作用，創(chuàng)新人口、產業(yè)、土地、資源合理配置的機制與政策體系，促進人、地、業(yè)相協(xié)調。針對沿海三市人口凈流出現(xiàn)象，通過大產業(yè)、大項目、大市場、大流通吸引當?shù)剞r民市民化及外流人口回流;加快戶籍制度改革，降低入戶門檻，試行以就業(yè)、以崗位入戶。加強政府在城鎮(zhèn)化過程中的引導作用，通過規(guī)劃、公共服務引導人口、產業(yè)向大市區(qū)及重點園區(qū)和港口集聚。堅持以人為本，生態(tài)文明，把資源環(huán)境承載力作為城市布局和發(fā)展的先決條件，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。傳承文化，建設布局一批有歷史記憶、地域特色的美麗城鎮(zhèn)，打造連云港“海濱城市”、鹽城“濕地之都”、南通“江海門戶”城市名片。創(chuàng)新沿海城市區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制，擴大沿海城市輻射范圍，將淮安、泰州等市納入沿海城市群，建立沿海城市聯(lián)盟，促進沿海城市交流、合作，共享、共贏［8-9］。

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