劉立濤

2013年1月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將阜新確定為全國首批3個(gè)國家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)之一。自試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來，阜新市堅(jiān)持以扶貧改革為契機(jī)，將創(chuàng)新金融扶貧機(jī)制與產(chǎn)品作為“六項(xiàng)改革重點(diǎn)”之一來推進(jìn)，在實(shí)踐工作中積極探索實(shí)踐“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款這一金融扶貧新模式，以期達(dá)到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目的。

農(nóng)村信貸資金需求增長迅猛

當(dāng)前，由于受貧困地區(qū)農(nóng)村金融信用體系尚不健全、金融業(yè)發(fā)展水平不高、金融發(fā)展環(huán)境不規(guī)范、農(nóng)戶貸款缺乏有效抵押物等多種因素的影響和制約，導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)不敢貸、不愿貸的現(xiàn)象在一定程度上存在，農(nóng)戶貸款難問題仍未徹底改變，金融扶貧服務(wù)供給不足問題依然突出。隨著扶貧攻堅(jiān)不斷推向深入，面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)，扶貧攻堅(jiān)需更多地發(fā)揮金融資源的重要作用，以彌補(bǔ)財(cái)政扶貧資金投入不足問題，以滿足不斷上升的扶貧小額信貸需求。

目前，阜新市共有建檔立卡貧困戶6.43萬戶。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，有扶貧小額信貸需求的建檔立卡戶數(shù)在1.93萬戶左右，約占建檔立卡貧困戶總數(shù)的30%。若按每戶5萬元的貸款額度測算，全市每年扶貧小額信貸需求總額約在9.65億元左右。同時(shí)，隨著“沈阜200萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范帶”的成功推進(jìn)，農(nóng)村信貸資金需求進(jìn)一步增加。

早在2001年，市、縣扶貧部門已就發(fā)展扶貧小額貸款進(jìn)行了積極探索。2009年，阜新市扶貧部門與中國扶貧基金會合作，在阜蒙、彰武兩縣分別成立“農(nóng)戶自立服務(wù)中心”，通過“貸女不貸男，農(nóng)村小組聯(lián)保、整貸零還”的方式向農(nóng)民提供小額貸款。同年，阜新相繼在阜蒙、彰武兩縣和清河門區(qū)的24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、62個(gè)貧困村建立扶貧資金互助社，為入社會員提供額度在5000元左右的扶貧小額借款。

阜新農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)信社等金融機(jī)構(gòu)先后推出助學(xué)貸、雙聯(lián)惠農(nóng)貸、強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)貸等系列產(chǎn)品。同時(shí)，隨著貧困群體總體誠信水平的不斷提升，金融機(jī)構(gòu)在金融扶貧服務(wù)中經(jīng)濟(jì)效益的不斷增加，以及金融機(jī)構(gòu)履行社會責(zé)任、回饋社會的思想覺悟的不斷增強(qiáng)，深入推進(jìn)扶貧小額信貸擁有了良好的基礎(chǔ)。

政銀保合作破金融扶貧僵局

2014年6月26日，市政府印發(fā)《關(guān)于阜新市“政銀保”合作涉農(nóng)貸款實(shí)施意見的通知》（阜政辦發(fā)〔2014〕49號），正式開展“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款。

為有效推進(jìn)全市“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款工作，市政府決定成立阜新市“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款聯(lián)席會議。聯(lián)席會議總召集人由市政府分管副市長擔(dān)任，聯(lián)席會議下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作，辦公室主任由市扶貧辦主任擔(dān)任。聯(lián)席會議各成員單位按照各自工作職責(zé)開展具體工作。阜蒙縣、彰武縣也成立了相應(yīng)的聯(lián)席會議制度和工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對本縣“政銀保”合作涉農(nóng)貸款項(xiàng)目的會審、核準(zhǔn)、貸款回收和逾期追償。

“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款工作機(jī)構(gòu)由政府部門、合作銀行機(jī)構(gòu)、合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)三個(gè)方面組成。一是政府部門。市級方面由市“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款聯(lián)席會議辦公室負(fù)責(zé)制訂“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款各項(xiàng)政策，組織、協(xié)調(diào)、推動、監(jiān)督全市“政銀保”合作涉農(nóng)貸款工作和市“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款補(bǔ)償金的日常管理。二是合作銀行機(jī)構(gòu)。合作銀行為市農(nóng)業(yè)銀行、市郵儲銀行、遼寧農(nóng)信社阜新辦事處，主要負(fù)責(zé)對貸款項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查和評估，對經(jīng)市“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款聯(lián)席會議會審?fù)扑]的項(xiàng)目發(fā)放貸款，并進(jìn)行貸后管理。三是合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為中國人壽保險(xiǎn)阜新市分公司、中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)阜新分公司2家保險(xiǎn)公司，主要負(fù)責(zé)開展“政銀保”合作涉農(nóng)貸款借款人意外傷害保險(xiǎn)、貸款人貸款保證保險(xiǎn)、扶貧小額保險(xiǎn)及相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

對于“政銀保”合作涉農(nóng)貸款投放較多的合作銀行機(jī)構(gòu)，市財(cái)政部門加大財(cái)稅政策扶持力度；市人民銀行在發(fā)放支農(nóng)再貸款、辦理再貼現(xiàn)時(shí)優(yōu)先給予支持；銀行監(jiān)管部門實(shí)施差異化信貸和監(jiān)管政策；政府部門支持合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、扶貧小額保險(xiǎn)，擴(kuò)大特色種養(yǎng)業(yè)險(xiǎn)種。同時(shí)，積極爭取國家和省對“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款給予貸款貼息支持。凡是符合婦女小額擔(dān)保貼息貸款準(zhǔn)入條件的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，一并納入“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款扶持范疇。

為切實(shí)落實(shí)市政府文件精神，阜新市“政銀保”合作涉農(nóng)貸款聯(lián)席會議先后制定出臺了《阜新市“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款實(shí)施辦法》、《阜新市“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金管理使用辦法》，明確了“政銀保”合作涉農(nóng)貸款相關(guān)配套措施。

“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款主要支持阜蒙縣、彰武縣和清河門區(qū)的245個(gè)重點(diǎn)貧困村、19.2萬建檔立卡貧困人口，以及上述區(qū)域內(nèi)有生產(chǎn)經(jīng)營能力的其他農(nóng)戶（含專業(yè)大戶），和對建檔立卡貧困戶帶動能力較強(qiáng)的家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)事企業(yè)等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體等。

“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款單戶貸款金額起點(diǎn)為3萬元，最高額度為50萬元（含50萬元）；農(nóng)民專業(yè)合作社貸款額度不超過150萬元；市級扶貧龍頭企業(yè)貸款額度最高不超過200萬元；省級以上扶貧龍頭企業(yè)貸款額度最高不超過500萬元。貸款期限根據(jù)貸款項(xiàng)目生產(chǎn)周期、銷售周期和貸款對象綜合還款能力等因素確定，一般不超過2年。如遇特殊情況可適當(dāng)延長，延長期限不超過1年。

目前，阜新市扶貧部門已經(jīng)與阜新郵儲銀行簽署協(xié)議，對阜蒙縣、彰武縣、清河門區(qū)的245個(gè)重點(diǎn)貧困村和19.2萬建檔立卡貧困人口實(shí)行年利率為10%的優(yōu)惠利率，較郵儲銀行正常貸款利率低5.3個(gè)百分點(diǎn)。

為降低“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款放貸風(fēng)險(xiǎn)，阜新市扶貧辦與中國人壽保險(xiǎn)阜新分公司簽署協(xié)議，由人壽保險(xiǎn)公司為“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款提供《借款人意外傷害保險(xiǎn)》，保費(fèi)按貸款額度的0.2%在貸款期限內(nèi)逐年收取。當(dāng)借款人發(fā)生意外傷殘或身故，由保險(xiǎn)公司按一定比例或全額代為償還銀行貸款（指本金）。而且阜新市扶貧部門、合作銀行機(jī)構(gòu)、合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)3方簽署協(xié)議，當(dāng)“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款單筆貸款（指貸款本金）發(fā)生損失時(shí)，由3方按一定比例共同承擔(dān)貸款損失。

為了減少“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款資金投放損失，阜新還設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。首期“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金額度為500萬元，其中，市級出資300萬元，阜蒙縣、彰武縣各出資100萬元，用于對“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金由市“政銀保”合作涉農(nóng)貸款聯(lián)席會議辦公室統(tǒng)一設(shè)專戶管理，封閉運(yùn)行，接受審計(jì)部門監(jiān)督。市、縣財(cái)政部門在每年年初根據(jù)各自行政轄區(qū)內(nèi)補(bǔ)償金的損失情況按責(zé)進(jìn)行注資，保持補(bǔ)償金賬戶余額不少于500萬元。市本級風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金在阜新郵儲銀行設(shè)立專項(xiàng)賬戶，阜蒙、彰武兩縣在農(nóng)村信用聯(lián)社設(shè)立專項(xiàng)賬戶。

“政銀保”合作涉農(nóng)貸款到期后，如合作銀行機(jī)構(gòu)不同意展期、且貸款逾期達(dá)1個(gè)月未能償還的，合作銀行機(jī)構(gòu)將采取法律手段依法清收貸款，并處置相關(guān)抵押物或有效資產(chǎn)。依法清收后尚未能追償貸款本金的部分，則可被認(rèn)定為貸款損失，由市扶貧辦、市財(cái)政局、市人民銀行、市銀監(jiān)局、合作銀行機(jī)構(gòu)等部門聯(lián)合啟動貸款損失認(rèn)定程序。貸款經(jīng)確認(rèn)已造成事實(shí)損失的，市扶貧辦將啟動貸款損失賠付程序，對損失貸款進(jìn)行賠付。

賠付方式一：“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款（指本金）損失率在1.5%以內(nèi)的（含1.5%），由貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金承擔(dān)，投放貸款（指本金）損失率1.5%以上部分，由合作銀行自行承擔(dān)。據(jù)此測算，全市500萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金可引導(dǎo)專項(xiàng)貸款規(guī)模3.35億元。

賠付方式二：主要以貸款保證保險(xiǎn)形式進(jìn)行賠付，即當(dāng)“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款單筆貸款（指貸款本金）發(fā)生損失時(shí)，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、銀行機(jī)構(gòu)、政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金3方按6：2：2的比例共同承擔(dān)，按照“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款8%以內(nèi)的貸款損失率計(jì)算，全市500萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金可引導(dǎo)專項(xiàng)貸款3.13億元。

貸款損失發(fā)生后，市扶貧部門按約定比例向合作銀行機(jī)構(gòu)賠付后，將按合同約定向借款人進(jìn)行追償。在土地承包經(jīng)營權(quán)不能作為抵押擔(dān)保的情況下，阜新要求貸款戶在使用“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款時(shí)，需再簽訂《阜新市“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款借款人承諾書》，當(dāng)貸款逾期不能償還時(shí)，借款人將合法取得的土地經(jīng)營權(quán)，通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)市場采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)所得收益由政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、合作銀行機(jī)構(gòu)、合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)三方按各自承擔(dān)賠付比例進(jìn)行分配，剩余部分歸借款人所有。

金融新產(chǎn)品為扶貧注入動力

“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款這一特惠金融政策產(chǎn)品，是阜新扶貧工作的一項(xiàng)重大機(jī)制創(chuàng)新，是扶貧開發(fā)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的一次深刻轉(zhuǎn)型，是用特惠措施為貧困群體提供金融服務(wù)的有效形式。

阜新以往發(fā)放的涉農(nóng)貸款期限多為1年，貸款額度多在5萬元以下，且必須以有效抵押物作為抵押，或者由公職人員作擔(dān)保，貸款利率也相對較高，無形中增加了農(nóng)戶貸款的準(zhǔn)入門檻，迫使其轉(zhuǎn)為使用民間借貸解決資金需求。同時(shí)，由于阜新地區(qū)春種秋收的耕作模式，在貸款期限僅為1年的情況下，無形中增加了貸款人的還款壓力?！罢y保”合作涉農(nóng)貸款在產(chǎn)品設(shè)計(jì)上完全打破了舊的貸款模式，單戶農(nóng)戶貸款金額由3萬元到50萬元不等，并專門為新型生產(chǎn)經(jīng)營主體、農(nóng)事企業(yè)、扶貧龍頭企業(yè)設(shè)定了150萬至500萬元不等的貸款產(chǎn)品。貸款期限一般為2年，最長為3年，并實(shí)行優(yōu)惠利率。特別是貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的設(shè)立，在有效化解銀行貸款損失的同時(shí)，極大地提高了銀行放貸的積極性。而保險(xiǎn)公司的有效介入，既可防止借款人因殘返貧致貧，也可切實(shí)減少銀行貸款損失。最為重要的一點(diǎn)是，銀行貸款保證保險(xiǎn)的推出，可確保借款人在無抵押、無擔(dān)保的情況下，仍然可以從銀行機(jī)構(gòu)獲得貸款，使真正需要貸款的農(nóng)戶切實(shí)享受到特惠金融的實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)了國家扶貧部門倡導(dǎo)的為貧困農(nóng)戶提供無抵押、無擔(dān)保小額扶貧貸款的初衷。

在扶貧部門、銀行機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的通力合作下，截至今年5月份，阜新市“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款已發(fā)放貸款1730筆。其中5萬及以下貸款1063筆、5262萬元。涉及阜蒙縣、彰武縣和清河門區(qū)的62個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、310個(gè)村。其中建檔立卡貧困戶760戶、建檔立卡貧困村130個(gè)。貸款總額14455萬元，其中經(jīng)營性貸款836筆、4590萬元，生產(chǎn)性貸款441筆、3692萬元，新型生產(chǎn)經(jīng)營主體和農(nóng)事企業(yè)貸款22筆、3767萬元，春耕貸款431筆、2406萬元，有效緩解了貧困村、貧困戶、新型生產(chǎn)經(jīng)營主體和農(nóng)事企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)資金短缺難題。