[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，失業(yè)保險(xiǎn)制度功能也得以嬗變，在繼續(xù)發(fā)揮其原有保障功能的同時(shí)，日益扮演著反經(jīng)濟(jì)周期的穩(wěn)定器功能。然而，制度覆蓋面窄及待遇水平低、基金累計(jì)結(jié)余劇增、基金支出結(jié)構(gòu)不合理和支付模式不當(dāng)以及政策時(shí)滯較長(zhǎng)等現(xiàn)狀在一定程度上阻礙著我國(guó)當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能的發(fā)揮。要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的反經(jīng)濟(jì)周期功能，必須從不斷擴(kuò)大覆蓋面提高替代率、逐步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)及支付模式、提高政府相機(jī)抉擇能力、增強(qiáng)決策的準(zhǔn)確性和及時(shí)性、盡量縮短政策時(shí)滯等方面入手。

[關(guān)鍵詞]失業(yè)保險(xiǎn)制度;反經(jīng)濟(jì)周期功能;支出結(jié)構(gòu)和支付模式;政策時(shí)滯

[中圖分類號(hào)] F842.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)]1007-8487（2015）08-0046-08

[收稿日期]2015-02-20

[基金項(xiàng)目]樂(lè)山師范學(xué)院2013年引進(jìn)教師科研啟動(dòng)項(xiàng)目（S1331）。

[作者簡(jiǎn)介]茍興朝（1973-），四川宣漢人，樂(lè)山師范學(xué)院副教授、博士，主要從事中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究。

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史業(yè)已表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程常常伴隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的上下波動(dòng)，這種上下波動(dòng)以許多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)普遍而同期的擴(kuò)張或收縮為表征，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)這種擴(kuò)張或收縮過(guò)程即經(jīng)濟(jì)周期。既然經(jīng)濟(jì)周期表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的擴(kuò)張或收縮過(guò)程，那么，經(jīng)濟(jì)周期特別是波動(dòng)幅度較大的經(jīng)濟(jì)周期對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展將帶來(lái)巨大的負(fù)面影響。因此，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期，政府常采取措施來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以減少因經(jīng)濟(jì)周期所引致的社會(huì)震蕩。經(jīng)濟(jì)學(xué)上把政府周期性調(diào)節(jié)行為稱為反經(jīng)濟(jì)周期，其基本任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。

隨著人類社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，失業(yè)保險(xiǎn)制度功能也得以嬗變，在繼續(xù)發(fā)揮其原有保障功能的同時(shí)，日益扮演著反經(jīng)濟(jì)周期的穩(wěn)定器角色。“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，失業(yè)保險(xiǎn)制度的不斷完善，政府在積極利用包括失業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度方面有了新的進(jìn)展，改變了過(guò)去片面的、單一的保障功能，越來(lái)越趨向于發(fā)揮其在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、平滑波動(dòng)方面的積極作用?！盵1]

學(xué)術(shù)界對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能關(guān)注不多，個(gè)別學(xué)者雖有涉獵但研究深度不夠。本文在已有研究成果基礎(chǔ)上，首先從學(xué)理上深入分析失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能的作用機(jī)理，在此基礎(chǔ)上分析當(dāng)前我國(guó)影響失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能的制約因素，并提出相應(yīng)對(duì)策。

一、失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能作用機(jī)理分析

經(jīng)濟(jì)周期可分為兩個(gè)主要階段，即衰退期和擴(kuò)張期。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于衰退期時(shí)，失業(yè)率上升，消費(fèi)者需求下降，社會(huì)總產(chǎn)出下降，企業(yè)利潤(rùn)減少;當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于擴(kuò)張期時(shí)，就業(yè)率上升，消費(fèi)者需求膨脹，社會(huì)總產(chǎn)出增加，企業(yè)利潤(rùn)增加。伴隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的擴(kuò)張或收縮，全社會(huì)就業(yè)水平、居民消費(fèi)能力、企業(yè)產(chǎn)出和利潤(rùn)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也隨之波動(dòng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，經(jīng)濟(jì)周期特別是波動(dòng)幅度較大的經(jīng)濟(jì)周期，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。

失業(yè)保險(xiǎn)制度可起到平滑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的反經(jīng)濟(jì)周期功能。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮或高漲期，社會(huì)需求旺盛，就業(yè)率上升，居民可支配收入和企業(yè)利潤(rùn)呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。居民收入和企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)，其繳費(fèi)能力也隨之提高，因此，失業(yè)保險(xiǎn)基金積累增加，這筆資金從投資或消費(fèi)領(lǐng)域提留出來(lái)，從而起到了給過(guò)快過(guò)熱的經(jīng)濟(jì)降溫的作用。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于蕭條期，失業(yè)率上升，居民可支配收入減少，社會(huì)需求銳減，企業(yè)產(chǎn)出下降、利潤(rùn)減少，失業(yè)保險(xiǎn)基金費(fèi)基縮小，居民和企業(yè)的繳費(fèi)也相應(yīng)減少，從而有助于提升企業(yè)投資能力和居民消費(fèi)能力;而且，此時(shí)將在經(jīng)濟(jì)繁榮期積累起來(lái)的失業(yè)保險(xiǎn)金支付給失業(yè)者進(jìn)行消費(fèi)，可以抑制總需求下滑，從而提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)走出蕭條和低迷。國(guó)外學(xué)者早就注意到失業(yè)保險(xiǎn)制度保障失業(yè)人員生活水平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能。據(jù)Gruber（1997）研究，“與失業(yè)前相比，沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)保障的失業(yè)人員在失業(yè)期間的消費(fèi)水平下降了22%” [2];Enrenberg和Oaxaca（1976）發(fā)現(xiàn)，“美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)提高總產(chǎn)出水平大約0.5個(gè)百分點(diǎn)”[3]。失業(yè)保險(xiǎn)制度的反經(jīng)濟(jì)周期功能作用機(jī)理可用圖1表示。

圖1 失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能作用機(jī)理

失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能的杠桿是消費(fèi)和投資，換言之，失業(yè)保險(xiǎn)制度通過(guò)作用于居民消費(fèi)和企業(yè)投資而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行施加影響。失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能，需要一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度條件。首先，失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善程度及失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集管理制度的有效性，是其發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能的前提。失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集和管理都必須置于法律的嚴(yán)格監(jiān)控之下;失業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)的完善程度及人們對(duì)各類法律的自覺遵守意識(shí)，關(guān)系到失業(yè)保險(xiǎn)基金是否能夠按時(shí)足額征繳。如果相關(guān)法律法規(guī)對(duì)居民和企業(yè)的約束力較低，人們的法律意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠，那么，即便是在宏觀經(jīng)濟(jì)繁榮與高漲期，居民與企業(yè)也不會(huì)自覺按時(shí)足額繳納失業(yè)保險(xiǎn)基金，失業(yè)保險(xiǎn)制度將喪失對(duì)此時(shí)過(guò)快過(guò)熱發(fā)展的經(jīng)濟(jì)降溫之功能。其次，失業(yè)者消費(fèi)需求收入彈性較大和企業(yè)投資渠道較為順暢。失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳和發(fā)放要對(duì)社會(huì)消費(fèi)水平產(chǎn)生拉動(dòng)或抑制作用，前提是失業(yè)者消費(fèi)需求對(duì)其收入水平具有較強(qiáng)的敏感性，否則，失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用將大大降低。失業(yè)者消費(fèi)需求收入彈性大小的決定因素之一是失業(yè)保險(xiǎn)金替代率的高低。因此，要使失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳與發(fā)放對(duì)社會(huì)消費(fèi)水平起到拉動(dòng)或抑制作用，失業(yè)保險(xiǎn)金就必須在失業(yè)者失業(yè)期間的收入中占較大比例。企業(yè)投資渠道順暢與否同樣關(guān)系到失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能的發(fā)揮。經(jīng)濟(jì)處于下行期時(shí)，企業(yè)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模縮小，相應(yīng)地可以增加其投資能力;但在投資渠道不暢的情況下，企業(yè)擁有的資金不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)投資，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的提振作用也將十分有限。再者，失業(yè)保險(xiǎn)制度政策時(shí)滯較短。失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能的發(fā)揮還必須以較短的政策時(shí)滯為要件。如果政策時(shí)滯較長(zhǎng)，旨在抑制或拉動(dòng)消費(fèi)和投資的政策卻最終起到了相反的作用，此時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)制度非但沒(méi)有發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能，反而成了順經(jīng)濟(jì)周期的幕后推手。

二、制約失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能的因素分析

我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度肇始于20世紀(jì)50年代的失業(yè)救濟(jì)，先后經(jīng)歷了80年代末90年代初的創(chuàng)建期以及90年代末21世紀(jì)初的改革調(diào)整和探索期，已日臻完善，基本發(fā)揮了保障生活、促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的功能。其具體表現(xiàn)為：改進(jìn)失業(yè)的社會(huì)成本分配，分散了失業(yè)風(fēng)險(xiǎn);通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)基金的“蓄水池”功能，緩解周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面沖擊;鼓勵(lì)企業(yè)穩(wěn)定雇傭關(guān)系，減少熟練勞動(dòng)力的流失;促進(jìn)勞動(dòng)者不斷提高素質(zhì)，提高就業(yè)的匹配度。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)日益要求失業(yè)保險(xiǎn)制度充分發(fā)揮其反經(jīng)濟(jì)周期功能，但由于受制于諸多因素，其反經(jīng)濟(jì)周期的作用并不明顯。

（一）覆蓋面窄、待遇水平低阻礙其發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能

失業(yè)保險(xiǎn)制度的初始目標(biāo)是為保障有能力、有意愿工作但因缺乏就業(yè)崗位而失業(yè)的勞動(dòng)者的基本生活。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)際覆蓋范圍與制度設(shè)計(jì)目標(biāo)相比尚有不小差距。目前，我國(guó)集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及廣大農(nóng)村人口還未被納入失業(yè)保險(xiǎn)制度，各種所有制企業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間差異較大，且大量靈活就業(yè)者和自由職業(yè)者沒(méi)有被覆蓋其中。2004～2013年10年內(nèi)，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋率約在40%左右（見表1）。

失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平通常用替代率和失業(yè)保險(xiǎn)開支占GDP比重兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量。從替代率來(lái)看，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界水平。如表2所示，經(jīng)合組織國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)替代率在70%左右，占比最低的美國(guó)也達(dá)到了53%，國(guó)際勞工組織推薦的標(biāo)準(zhǔn)為45%，而我國(guó)長(zhǎng)期保持在20%左右的水平。我國(guó)GDP總量中僅有0.07%用于失業(yè)保險(xiǎn)開支，與OECD國(guó)家的平均水平相差甚遠(yuǎn)。

失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面窄，意味著部分就業(yè)人口未被制度覆蓋，游離于失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。在我國(guó)，即便是城鎮(zhèn)就業(yè)人員，參加失業(yè)保險(xiǎn)制度的比例也僅僅在40%左右。失業(yè)保險(xiǎn)金替代率和失業(yè)保險(xiǎn)開支水平遠(yuǎn)低于世界平均水平，表明我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度在保障失業(yè)者基本生活水平方面能力嚴(yán)重不足。失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面窄，它的作用對(duì)象就極為有限，制度影響力也就大打折扣。雖然失業(yè)保險(xiǎn)金累計(jì)結(jié)余規(guī)模日益擴(kuò)大，但從其與GDP的比重來(lái)看，其份額幾乎可以忽略不計(jì)（見表1）。因此，即使將所有結(jié)余資金用于消費(fèi)和企業(yè)生產(chǎn)投資，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用也將非常有限。過(guò)低的失業(yè)保險(xiǎn)金替代率和失業(yè)保險(xiǎn)支出水平，對(duì)于失業(yè)者基本生活的保障作用較小，使其反經(jīng)濟(jì)周期的功能難以有效發(fā)揮。

（二）保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余激增制約其反經(jīng)濟(jì)周期功能的發(fā)揮

近年來(lái)，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)?！皬?999年的累積結(jié)余160億元激增至2009年的1524億元，10年增長(zhǎng)了近10倍，年均增長(zhǎng)率近20%;即便在2008年國(guó)際金融危機(jī)肆虐、全球失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨巨大壓力、中國(guó)新增失業(yè)人員2500萬(wàn)人、占全球新增5000萬(wàn)人的一半的極端形勢(shì)下，失業(yè)保險(xiǎn)基金仍保持著快速增長(zhǎng)，2008和2009兩年凈增了545億元，占全部滾存結(jié)余的1/3。”[4]從表1也可看出，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余增長(zhǎng)速度較快，2012年較2004年增長(zhǎng)了6.6倍。從制度本身來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，其管理遵循“以支定收、收支平衡、略有結(jié)余”的原則，不應(yīng)有巨額基金結(jié)余。然而，我國(guó)近年來(lái)失業(yè)保險(xiǎn)基金的迅速增長(zhǎng)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。究其原因，鄭秉文（2010）認(rèn)為，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金激增的原因之一為受益人數(shù)下降較快，“受益人數(shù)持續(xù)下降，從2004年的754萬(wàn)人逐年依次下降到678萬(wàn)、598萬(wàn)和539萬(wàn)人，在金融危機(jī)期間繼續(xù)下降到2008年的543萬(wàn)人和2009年的484萬(wàn)人，創(chuàng)2002年以來(lái)的最低點(diǎn)”[4]（見圖1）。孫潔（2010）認(rèn)為，形成大量基金結(jié)余的原因在于，一邊是失業(yè)保險(xiǎn)基金的迅速增長(zhǎng)，一邊是大量失業(yè)參保人員由于資格和門檻的限制拿不到失業(yè)津貼[5]。

失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余劇增，表明失業(yè)保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)快于支出，致使失業(yè)保險(xiǎn)制度保障基本生活和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行兩大功能在一定程度上被弱化。特別是2008年金融危機(jī)期間，在我國(guó)新增失業(yè)人員2500萬(wàn)人的情況下，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余不降反增，受益人數(shù)不增反降，這進(jìn)一步表明我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金保障和調(diào)節(jié)兩大功能已在一定程度上被扭曲。

（三）保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)不合理影響其發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能

失業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)功能與其支出結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。合理的基金支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加用于促進(jìn)就業(yè)的各項(xiàng)補(bǔ)貼支出，有助于失業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)功能。“職業(yè)培訓(xùn)和介紹補(bǔ)貼有助于提高失業(yè)者再就業(yè)技能并找到與其技能相匹配的工作;另一方面，由于預(yù)期未來(lái)失業(yè)保險(xiǎn)金水平下降，失業(yè)者會(huì)積極尋找工作。因此，擴(kuò)大基金支出范圍將提高失業(yè)者再就業(yè)概率?！盵6]而且，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難時(shí)期，擴(kuò)大基金支出范圍，為企業(yè)提供專項(xiàng)用工補(bǔ)貼，失業(yè)保險(xiǎn)基金還可以促進(jìn)和幫助企業(yè)穩(wěn)定用工規(guī)模，從而達(dá)到預(yù)防失業(yè)的目標(biāo)。

在國(guó)際上，“近年來(lái)各國(guó)在失業(yè)保險(xiǎn)制度方面一個(gè)突出的改革方向就是變消極的生活保障為積極的就業(yè)保障。許多國(guó)家在失業(yè)保險(xiǎn)支出分配上，開始注重失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮。例如，德國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中，除60%用于保險(xiǎn)給付外，余下的40%中的大部分被用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和補(bǔ)助企業(yè)雇傭失業(yè)工人等促進(jìn)就業(yè)方面”[7]。反觀我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度，盡管在制度建立之初，政府就規(guī)定可以將失業(yè)保險(xiǎn)制度的基金用于職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)介紹補(bǔ)貼，但由于國(guó)企改革之后下崗人員較多，基金不得不主要用于發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，用于補(bǔ)貼的支出不到基金的10%，致使失業(yè)保險(xiǎn)在就業(yè)促進(jìn)方面的作用十分有限?！凹词乖谑I(yè)問(wèn)題比較突出的2008年，全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼和其他支出僅為96.0億元，約占當(dāng)年失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的3787%。”[8]

（四）保險(xiǎn)金固定數(shù)額支付模式不利于其發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的功能

失業(yè)保險(xiǎn)基金有三種支付模式，即固定數(shù)額支付、遞減支付和引入再就業(yè)獎(jiǎng)金后的先增后減支付模式（以下簡(jiǎn)稱先增后減支付模式）。當(dāng)前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行的是固定數(shù)額支付模式，雖然這種模式具有操作簡(jiǎn)單、管理成本較低等優(yōu)點(diǎn)，但它基本不具備激勵(lì)再就業(yè)功能。黃覺波、王靜、徐明東（2006）研究了無(wú)失業(yè)保險(xiǎn)、完全失業(yè)保險(xiǎn)、不完全失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)金過(guò)低四種情況下失業(yè)者搜尋工作的努力程度，發(fā)現(xiàn)從完全失業(yè)保險(xiǎn)、不完全失業(yè)保險(xiǎn)，再到失業(yè)保險(xiǎn)金過(guò)低和無(wú)失業(yè)保險(xiǎn)，失業(yè)者搜尋工作努力程度逐漸遞增[9]。固定數(shù)額模式將失業(yè)保險(xiǎn)金按月或按周平均分配給失業(yè)者，與失業(yè)者在職時(shí)工資收入、就業(yè)年限等無(wú)關(guān)，因此，從本質(zhì)上看，固定數(shù)額模式就相當(dāng)于完全失業(yè)保險(xiǎn)。在此模式下，在失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放期內(nèi)，失業(yè)者每月或每周領(lǐng)取到相同數(shù)量的失業(yè)保險(xiǎn)金，其搜尋工作機(jī)會(huì)的努力程度不會(huì)受失業(yè)保險(xiǎn)金多寡的影響，因此，其積極主動(dòng)就業(yè)意愿較低，從而延長(zhǎng)了失業(yè)持續(xù)時(shí)間。

（五）保險(xiǎn)制度政策時(shí)滯妨礙其發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能

為發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的反經(jīng)濟(jì)周期功能，通常說(shuō)來(lái)，政府事先要對(duì)國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行研判，在此基礎(chǔ)上調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)政策，如擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金征集縮小發(fā)放規(guī)模，或者增加失業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)放縮小征集規(guī)模。從政府當(dāng)局基于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)研判到認(rèn)識(shí)到采取政策行動(dòng)的必要性，再到制定政策和政策生效，需要經(jīng)歷一段時(shí)間，這段時(shí)間就是失業(yè)保險(xiǎn)制度的政策時(shí)滯。從失業(yè)保險(xiǎn)政策制定到政府采取行動(dòng)這段時(shí)間稱為內(nèi)部時(shí)滯，其長(zhǎng)短取決于當(dāng)局對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的預(yù)見能力、制定政策的效率和行動(dòng)的決心，包括認(rèn)識(shí)時(shí)滯、決策時(shí)滯和行動(dòng)時(shí)滯;從政府采取行動(dòng)到失業(yè)保險(xiǎn)政策產(chǎn)生影響為止這段過(guò)程稱為外部時(shí)滯，其長(zhǎng)短取決于客觀經(jīng)濟(jì)條件以及公民法律觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

失業(yè)保險(xiǎn)制度政策時(shí)滯主要由內(nèi)部時(shí)滯所致，即主要由政府當(dāng)局對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的有限預(yù)見能力、制定政策的低效率和行動(dòng)上猶豫不決造成。例如，在經(jīng)濟(jì)即將步入下行期，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的預(yù)見能力不足，政府未能適時(shí)地做出具有前瞻性的失業(yè)保險(xiǎn)制度安排，適當(dāng)調(diào)低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率、降低失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取條件、增加失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放，錯(cuò)過(guò)了出臺(tái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的失業(yè)保險(xiǎn)政策的最佳時(shí)機(jī)。其結(jié)果是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于上行或繁榮期時(shí)，之前實(shí)施的為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的失業(yè)保險(xiǎn)制度卻發(fā)揮著拉動(dòng)消費(fèi)、刺激投資的作用，此時(shí)的失業(yè)保險(xiǎn)制度非但未能發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張起到了推波助瀾的作用。盡管外部時(shí)滯是客觀因素所致，但因?yàn)樗拇嬖?，進(jìn)一步延長(zhǎng)了失業(yè)保險(xiǎn)制度的政策時(shí)滯，從而弱化了失業(yè)保險(xiǎn)制度的反經(jīng)濟(jì)周期功能。

三、失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能制約因素破解分析

在制約失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能的幾大因素中，覆蓋面和待遇水平、基金累計(jì)結(jié)余主要影響失業(yè)者消費(fèi)水平，支出結(jié)構(gòu)和支付模式主要影響失業(yè)者就業(yè)水平，政策時(shí)滯影響整個(gè)政策執(zhí)行效果。綜觀世界各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展實(shí)際，反經(jīng)濟(jì)周期日益成為其主要功能之一，但就目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度本身和運(yùn)行環(huán)境來(lái)看，需從以下幾方面破除其發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期功能的制約因素。

（一）不斷擴(kuò)大制度覆蓋面，適當(dāng)提高制度替代率

1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》及2010年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法規(guī)規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)適用于城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位職工。盡管這些法規(guī)已將城鎮(zhèn)各類職工納入制度覆蓋范圍之內(nèi)，但我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋率也僅有40%左右，更遑論那些尚未被制度覆蓋的勞動(dòng)者。失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面過(guò)窄，既不能保障失業(yè)者的基本生活水平，也不利于緩解失業(yè)保險(xiǎn)基金不斷增加的壓力，還不利于其發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、平滑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的功能。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的必然選擇。擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面具體包括兩個(gè)層面：一是提高法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)納入但尚未參與失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)人員（即除已參加失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的剩余的約60%的勞動(dòng)者）的參保比例，做到應(yīng)保盡保;其次，“重點(diǎn)瞄準(zhǔn)進(jìn)城務(wù)工的有雇主的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的就業(yè)群體（即目前尚未被制度覆蓋的就業(yè)人員）。要解決這些重點(diǎn)人群的失業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題，就必須改善失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌單位的激勵(lì)機(jī)制，改革地方失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”[4]。

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》也明確規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。照此規(guī)定，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)水平通常為當(dāng)?shù)毓べY的60%—80%之間。相較于歐美國(guó)家，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金替代率水平過(guò)低，還有較大調(diào)整余地。對(duì)此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》做出了相應(yīng)調(diào)整，不再要求失業(yè)保險(xiǎn)金低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。因此，為發(fā)揮平滑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)功能，可適當(dāng)上調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)制度替代率水平，由目前的20%左右上調(diào)至50%左右。

（二）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高其促進(jìn)再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)能力

為充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能，應(yīng)優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)。具體地講，可從以下三個(gè)方面著手：第一，制定積極的就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)制度被動(dòng)提供保護(hù)的模式向主動(dòng)促進(jìn)再就業(yè)的模式轉(zhuǎn)變。第二，適當(dāng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效率。通過(guò)職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和鼓勵(lì)創(chuàng)辦小企業(yè)等形式促進(jìn)失業(yè)人員盡快重新就業(yè);同時(shí)，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)失業(yè)者提前就業(yè)。第三，通過(guò)向企業(yè)提供就業(yè)補(bǔ)貼或者實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率的形式，鼓勵(lì)企業(yè)吸納失業(yè)人員或者減少裁員。

有學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析認(rèn)為，“由于大部分短期培訓(xùn)并不專業(yè)，而且很多是非正規(guī)機(jī)構(gòu)”，失業(yè)期間是否接受過(guò)培訓(xùn)對(duì)失業(yè)者的再就業(yè)水平?jīng)]有顯著影響。為解決這一問(wèn)題，“需大力發(fā)展和完善職業(yè)培訓(xùn)，特別是正規(guī)的短期職業(yè)培訓(xùn)，使其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上發(fā)揮有效作用”[10]。

（三）逐步優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)制度支付模式，充分發(fā)揮其激勵(lì)再就業(yè)功能

從促進(jìn)再就業(yè)角度來(lái)看，遞減支付和先增后減支付模式優(yōu)于固定數(shù)額模式。“遞減的發(fā)放方式最能體現(xiàn)這個(gè)目的，一方面在失業(yè)初期，較多的失業(yè)保險(xiǎn)金能夠?qū)趧?dòng)者的基本生活起到平滑消費(fèi)的作用;另一方面，隨著失業(yè)者拿到的失業(yè)保險(xiǎn)金越來(lái)越少，他也會(huì)盡快地尋找并接受一份工作?！盵11]先增后減支付模式在促進(jìn)再就業(yè)方面也絕對(duì)優(yōu)于固定支付模式，尤其在再就業(yè)獎(jiǎng)金期限內(nèi)，在再就業(yè)獎(jiǎng)金的激勵(lì)下，短期再就業(yè)水平會(huì)有所上升。

雖然從促進(jìn)再就業(yè)功能角度看，遞減支付模式和先增后減支付模式優(yōu)于固定數(shù)額模式，但從我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際來(lái)看，尚不存在立即實(shí)行遞減支付或先增后減支付模式的條件。首先，固定數(shù)額支付模式在我國(guó)具有較長(zhǎng)的存續(xù)歷史，由于操作簡(jiǎn)單易行、管理成本較低、待遇水平穩(wěn)定，一直為政府和失業(yè)者廣泛認(rèn)同。如果立即廢除固定數(shù)額支付模式，轉(zhuǎn)而實(shí)行遞減支付模式和先增后減支付模式，必將遇到較大阻力，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。其次，要充分發(fā)揮遞減支付模式的激勵(lì)再就業(yè)功能，必須以失業(yè)者面臨流動(dòng)性約束為前提，即失業(yè)者失業(yè)期間主要收入來(lái)源為失業(yè)保險(xiǎn)金，而不是個(gè)人儲(chǔ)蓄或借貸。事實(shí)上，通常情況下，失業(yè)者都擁有或多或少的私人儲(chǔ)蓄，也可以通過(guò)借貸方式實(shí)現(xiàn)自我保障。因此，在失業(yè)初期，遞減支付模式的激勵(lì)再就業(yè)功能不甚明顯;只有隨著失業(yè)時(shí)間的延長(zhǎng)，失業(yè)者日益感受到流動(dòng)性約束時(shí)，遞減支付模式的激勵(lì)再就業(yè)功能方能逐漸顯現(xiàn)。更為重要的是，遞減支付模式存在一個(gè)缺陷，即降低了長(zhǎng)期失業(yè)者的福利水平。就業(yè)群體中老弱病殘者因?qū)υ倬蜆I(yè)激勵(lì)政策不敏感，其就業(yè)能力并不會(huì)隨著失業(yè)時(shí)間的延長(zhǎng)而增加，在遞減支付模式下，這一群體整體福利水平將會(huì)下降。再者，先增后減模式對(duì)短期失業(yè)者的再就業(yè)起到了積極促進(jìn)作用，但在以失業(yè)初期較高的再就業(yè)獎(jiǎng)金和失業(yè)金水平為后盾的情況下，“‘內(nèi)部人一旦不滿意目前的工資收入，就容易選擇短期失業(yè)行為，從而增強(qiáng)了代表內(nèi)部人的工會(huì)在談判中的地位，造成了工資上升的壓力和更高的失業(yè)率”[12]。因此，在設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)支付模式時(shí)，需將三種模式相結(jié)合，并輔之以增加工作福利政策、監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制等補(bǔ)充手段;同時(shí)，在設(shè)計(jì)支付模式時(shí)應(yīng)區(qū)別對(duì)待，對(duì)于失業(yè)群體中再就業(yè)能力較差的老弱病殘者可實(shí)行固定數(shù)額支付模式，而對(duì)于除此以外的其他類型失業(yè)者可實(shí)行遞減支付模式或先增后減支付模式。

（四）提高政府相機(jī)抉擇能力，增強(qiáng)決策的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，盡量減少因制度時(shí)滯帶來(lái)的消極影響

失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)滯是客觀存在的，不可能徹底消滅，但可以采取措施盡量縮短時(shí)滯，減少其對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能的負(fù)面作用。要減少制度時(shí)滯對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度反經(jīng)濟(jì)周期功能的影響，政府必須具備相機(jī)抉擇能力，不斷提高自身決策的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。具體而言，要求政府對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及時(shí)地做出相對(duì)準(zhǔn)確的預(yù)判，在此基礎(chǔ)上適時(shí)地調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)制度。

政府對(duì)國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)判能力和制定政策效率的提升依賴于經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息的可獲得性、政府工作人員獲取信息的意愿和能力以及決策方法與手段。為此，可以從以下幾方面著手：首先，應(yīng)建立一套完整的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和失業(yè)保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況監(jiān)測(cè)體系，在此基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)走勢(shì)做出科學(xué)預(yù)判，以為失業(yè)保險(xiǎn)金管理機(jī)構(gòu)在調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)政策時(shí)提供參考。其次，政府工作人員應(yīng)主動(dòng)作為，積極獲取相關(guān)信息并予以科學(xué)準(zhǔn)確的分析，以提高自身決策的準(zhǔn)確性。第三，充分利用現(xiàn)代決策手段、優(yōu)化決策方法。以系統(tǒng)論、信息論、控制論等新興理論為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李珍.完善失業(yè)保險(xiǎn)之微觀保障及宏觀管理功能研究——基于金融危機(jī)的啟示[J].保險(xiǎn)研究，2010，（2）.

[2] Gruber，J.“The Consumption Smoothing Benefits of Uemployment Insurance.”American Economic Review，1997，87（1），pp.192-205.

[3] Enrenberg，RG and Oaxa，R.L.“Unemployment Insurance，Duration of Uemployment，and Subsequent Wage Gain.”American Economic Review，1976，pp.754-766.

[4]鄭秉文.中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金增長(zhǎng)原因分析及政策選擇——從中外比較的角度兼論投資體制改革[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010，（6）.

[5] 孫潔.構(gòu)建中國(guó)積極的失業(yè)保障政策體系問(wèn)題探析[J].中國(guó)人口科學(xué)，2010年增刊.

[6] 趙靜.失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)促進(jìn)——基于基金支出范圍視角的雙重差分法分析[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014，（1）.

[7] 徐悅，李志明.從失業(yè)補(bǔ)償?shù)皆倬蜆I(yè)促進(jìn)：發(fā)展型社會(huì)政策視角下中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展[J].社會(huì)保障研究，2011，（3）.

[8] 人力資源和社會(huì)保障部.中國(guó)人力資源和社會(huì)保障年鑒2009[M].北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，中國(guó)人事出版社，2009.

[9] 黃覺波，等.失業(yè)保險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)與激勵(lì)機(jī)制研究[J].數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2006，（4）.

[10] 張燕，王元月.中國(guó)最優(yōu)失業(yè)保險(xiǎn)水平的經(jīng)驗(yàn)研究[J].數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2008，（6）.

[11] 別朝霞.失業(yè)保險(xiǎn)制度優(yōu)化設(shè)計(jì)研究[D].武漢：武漢大學(xué)，2005.

[12] Cahuc，P and E.Lehmann，“Should Unemployment Benifits Decrease with the Unemployment Spell？”，Journal of Public Economics 2000（77），135-153.

責(zé)任編輯 劉絳華