孫戰(zhàn)彪

一、傳統(tǒng)國家治理模式

以國家治理模式重構(gòu)作為研究框架對中國進行制度轉(zhuǎn)型的研究，不僅有利于全面、準(zhǔn)確地把握轉(zhuǎn)型的整體性路徑演化軌跡和探尋有效的制度改革戰(zhàn)略，也順應(yīng)了自20世紀70年代以來逐漸興起的“國家回歸”的學(xué)術(shù)思潮。

在政治領(lǐng)域，中國延續(xù)了戰(zhàn)爭時期所形成的高度集權(quán)的“政黨—國家”體制。在這種國家治理模式中，中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)威、黨政高層人員重疊以及黨管干部等措施實際掌握了國家最高權(quán)力，并通過多種途徑直接干預(yù)到政府行政過程。在政府內(nèi)部，則建構(gòu)一個龐大而復(fù)雜的層級制政府結(jié)構(gòu)，要求下級機構(gòu)對上級機構(gòu)的政策和指令保持絕對的服從，形成高度集權(quán)的政府治理模式。在央地關(guān)系上，則形成了“M”型政府層級制結(jié)構(gòu)，國民經(jīng)濟按照行政區(qū)域管轄原則，采取多地區(qū)、多層次的組織形態(tài)，其中每一個層級或行政區(qū)域都可以視為一個相對自主的經(jīng)濟運行單元。地方政府也能根據(jù)職能方式來管理本地的企業(yè)，他們在職能和產(chǎn)品公共方面是半自主的和相對自給的。這種央地關(guān)系的模式其實也是延續(xù)了中國歷史上中央集權(quán)但地方治理的歷史傳統(tǒng)，也為日后地方政府的自主性改革試驗創(chuàng)造了政治權(quán)力空間。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，中國共產(chǎn)黨逐漸建立起高度集中的中央計劃經(jīng)濟體制，而這種體制的建立又是沿著“所有制結(jié)構(gòu)的公有化程度不斷提高”和“計劃管理組織系統(tǒng)和管理原則不斷鞏固和強化”兩條主線推進的。首先，通過沒收官僚資本以及對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)實行社會主義改造提高了生產(chǎn)資料的公有化程度，“把脫離資產(chǎn)階級掌握的社會化生產(chǎn)資料變?yōu)楣藏敭a(chǎn)”，“從此按照預(yù)定計劃進行的社會生產(chǎn)就成為可能的了”。其次，通過1949年成立政務(wù)院財政經(jīng)濟委員會、1952年成立國家計劃委員會以及1956年成立國家經(jīng)濟委員會，并在中央人民政府各部、各大行政區(qū)和省市自治區(qū)人民政府的財經(jīng)委員會分別設(shè)置負責(zé)計劃統(tǒng)計工作的局、處、科等計劃機構(gòu)，以此逐步形成了整個國民經(jīng)濟的計劃機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。

在社會領(lǐng)域，中國共產(chǎn)黨伴隨著權(quán)力的高度集中以及穩(wěn)定社會秩序的強烈需要，通過使用大量資源（包括意識形態(tài)灌輸、政治高壓以及通過物質(zhì)激勵來控制），將其權(quán)力觸角伸到社會每一個角落，形成了黨或者國家控制社會的體制。孫立平和李強將這種國家全面控制下的社會結(jié)構(gòu)稱為“總體性社會”，體現(xiàn)了一種資源高度壟斷條件下的國家與社會關(guān)系，其基本特征表現(xiàn)為國家利用意識形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)和干部隊伍等手段對社會進行全面滲透與控制?？偠灾@一時期的政府幾乎全面覆蓋了社會的日常生活和交往領(lǐng)域，人們的生老病死、衣食住行都需要國家進行管理，自發(fā)自愿形成的社會團體與中間組織不復(fù)存在，個人被單位固化，僅有的社會組織全部被吸納到政治權(quán)力的運作框架內(nèi)。

盡管全能主義的國家治理模式在戰(zhàn)后特定時期內(nèi)發(fā)揮了穩(wěn)定社會秩序，動員稀缺資源迅速實現(xiàn)國家工業(yè)化的作用，但是國家權(quán)力的高度集中僵化及不受限制地入侵社會也產(chǎn)生了一系列制度弊端，比如中央無法掌握全局信息、市場缺乏激勵機制、官僚機構(gòu)尋租腐敗以及社會缺乏自主性等，從而使中國陷入了嚴重的治理危機。

二、傳統(tǒng)國家治理模式的重構(gòu)

國家作為一種“必要的惡”，當(dāng)其對經(jīng)濟和社會進行過渡擴張必然會出現(xiàn)“邊際報酬遞減”的現(xiàn)象，國家也相應(yīng)地從維系秩序治理、推動經(jīng)濟發(fā)展的“扶持之手”蛻變?yōu)閿_亂社會制度、阻礙經(jīng)濟發(fā)展的“掠奪之手”。雖然中國的政治領(lǐng)導(dǎo)人很早就注意到了這種傳統(tǒng)國家治理模式的一些弊端，如毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權(quán)也沒有”，并在1958年進行了第一次中央政府向地方政府下放社會經(jīng)濟管理權(quán)的改革嘗試。但中國改革開放前對計劃經(jīng)濟體制所進行的幾次調(diào)整都一直處于“一統(tǒng)就死，一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死”的政治怪圈之中，而且這種有限的分權(quán)化改革往往被“大躍進”和“文化大革命”等政治運動所中斷，國家治理模式無法得到有效改善，治理能力更是極大落后于社會治理需求。

在政治改革領(lǐng)域，中國從20世紀80年代初就開始了幾乎平均不到五年一次的政府行政體制改革，改革內(nèi)容主要包括：第一，治理理念和角色定位發(fā)生重大改變。政府不再將其自身看做凌駕于經(jīng)濟和社會之上的擁有絕對理性的統(tǒng)治者，也不再用純粹意識形態(tài)化的政治目標(biāo)來取代社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)；相反，政府日益關(guān)注促進社會經(jīng)濟高效增長和兼顧社會公平，政府角色也從“革命型政府”“政治動員型政府”向“經(jīng)濟建設(shè)型政府”和“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。第二，政府組織機構(gòu)建設(shè)日益完善。大部分改革合并或重組了政府部門機構(gòu)，以實現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、高效的目標(biāo)；同時，還健全了干部人事制度，如廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制、建立干部激勵與保障機制等，大大完善了政府內(nèi)部的激勵約束結(jié)構(gòu)，促進了科層系統(tǒng)人力資源的更新與積累。第三，政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)更加合理。從單一的集權(quán)型治理向適度分權(quán)型治理轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在政府與市場、政府與社會的經(jīng)濟性分權(quán)和社會性分權(quán)以及中央與地方的行政分權(quán)和財政分權(quán)，尤其是后者對中國的政府治理結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展具有積極意義。第四，政府治理方式更加多元化。政府逐漸改變傳統(tǒng)體制下主要依靠行政命令、指令性計劃強制推動政策的現(xiàn)象，開始綜合使用法律手段、經(jīng)濟手段以及必要的行政手段來推行各種制度改革和公共政策。在治理過程中，政府也更多地采取柔性化、彈性化的方式來激勵社會經(jīng)濟主體執(zhí)行國家的政策。

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型領(lǐng)域，政府以靈活務(wù)實的態(tài)度比較合理地安排了改革的順序、速度和節(jié)奏，使得市場化改革得以穩(wěn)健而有效地推行。首先，中國的經(jīng)濟體制改革先于政治體制改革，這就有效避免了蘇聯(lián)和東歐國家那樣因政治體制與政治秩序的突變而造成國家制度崩潰的局面，不僅保證了政府對改革進程的必要控制力，而且為政府職能與能力的平穩(wěn)有效轉(zhuǎn)換提供了比較寬裕的改革時間。其次，中國經(jīng)濟體制改革采取分階段、有次序的漸進式改革，避免“休克療法”所帶來的因利益結(jié)構(gòu)劇烈調(diào)整所造成社會動蕩的局面，從而也比較有效地緩解了改革的阻力，把握好改革的速度和步伐，最終保持市場化改革的穩(wěn)定性和連續(xù)性。再其次，在新制度與舊制度的轉(zhuǎn)換銜接上，中國經(jīng)濟體制改革通過創(chuàng)造性地摸索出一系列“過渡性制度安排”避免了因體制結(jié)構(gòu)斷裂而陷入“制度真空”的局面，這種“降低改革成本、減少改革阻力和控制改革風(fēng)險的機制”，推動了整體制度結(jié)構(gòu)的“平滑轉(zhuǎn)型”。

在社會關(guān)系領(lǐng)域，經(jīng)濟改革與政府行政體制改革所引發(fā)的社會控制體系放松、資源流動加速、開放程度提高以及個體自由選擇權(quán)利擴大等因素的綜合作用，勢必會導(dǎo)致與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟相一致的“總體性社會”、“均質(zhì)社會”被打破，社會利益的分化、社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化以及大量新生社會經(jīng)濟成分的出現(xiàn)成為一種必然趨勢，社會的自主性也在不斷增強。而在社會轉(zhuǎn)型過程中，社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生顯著的變化，中國的社會結(jié)構(gòu)由改革前的工人階級、農(nóng)民階級、知識分子階層簡單構(gòu)成，分化為國家與社會管理階層、經(jīng)理人員階層以及私營企業(yè)主等在內(nèi)的十大階層，并且公民之間的收入差距不斷擴大。這種社會結(jié)構(gòu)的變革孕育了眾多的機遇，同時也帶來了重大的挑戰(zhàn)，一方面社會自主性的增強適應(yīng)了市場化需求，但另一方面市場加劇了傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的崩潰和新社會結(jié)構(gòu)的不平等現(xiàn)象，社會風(fēng)險和不確定性日益增加。因此，中國在國家治理模式上一方面加大了扶持社會的力度，并且相應(yīng)出臺了一系列新的公共政策，如農(nóng)村合作醫(yī)療、免費義務(wù)教育以及最低保障制度等，王紹光稱之為“保護性反向運動的興起”；另一方面政府對新生的各種社會團體和民間組織繼續(xù)實施控制、規(guī)范和協(xié)調(diào)，并采取“分類控制”的方式加以治理。

總體而言，從1978年至今的30多年的改革與轉(zhuǎn)型進程中，中國比較有效地化解了全能主義國家治理模式所內(nèi)生的種種低效制度弊端，而且推動國家治理模式發(fā)生了深刻的制度變革，主要包括經(jīng)濟領(lǐng)域從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變；社會領(lǐng)域從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)單一的“總體性社會”向工業(yè)社會、城市社會、多元開放型社會轉(zhuǎn)型；政治領(lǐng)域從高度集權(quán)的政治體制向社會主義民主法制體制轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，多重制度轉(zhuǎn)型也促使中國走出全能主義國家治理模式，并初步形成了國家——市場——社會三元并存與互補的現(xiàn)代國家治理格局。而正是這種傳統(tǒng)國家治理模式的重構(gòu)維系了轉(zhuǎn)型期良好的國家秩序治理，在此基礎(chǔ)上激發(fā)了經(jīng)濟主體的活力，消除了束縛資源有效配置的體制障礙，推動了社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，從而創(chuàng)造了中國的轉(zhuǎn)型奇跡。

（作者單位：上海師范大學(xué)法政學(xué)院）