摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激活存量資金的需求日趨重要。我國存量資金形成的主要原因是預(yù)算編制不夠科學(xué)化，現(xiàn)有財政體制不健全，缺乏監(jiān)管等。為盤活存量資金，提高資金使用效率，提出了相關(guān)建議。

2013年6月李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上第一次強(qiáng)調(diào)要研究激活存量資金，把積極財政政策發(fā)揮好、運(yùn)用好。從此“激活存量資金”的概念被提出來，其意義日趨重要，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盤活存量資金成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要舉措。

存量資金一般指系統(tǒng)在某一時點所保有的資金數(shù)量，與增量的概念相對應(yīng)。盤活存量資金有著十分重要的意義。激活不合理的存量資金，減少沉淀財政資金，將閑置資金用到該用的地方去，把存量資金更好地用在調(diào)整結(jié)構(gòu)上，可以促進(jìn)消費(fèi)，提高資金使用效益，讓其發(fā)揮更大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，推動社會發(fā)展。激活存量資金有利于促進(jìn)強(qiáng)化財政管理，健全財務(wù)管理制度，提高財務(wù)管理水平。

一、存量資金的分類

（一）按照存量資金的存放狀態(tài)劃分

1.存放于國庫的存量資金。指某一時點反映在國庫賬戶的貨幣資金，包括部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金以及其他儲備性質(zhì)的資金。其他儲備性質(zhì)的存量資金主要是指財政預(yù)留在國庫賬戶的預(yù)算調(diào)節(jié)基金、準(zhǔn)備金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金等。

2.存放于財政專戶的存量資金。指某一時點反映在特定項目核算的財政?？畹慕Y(jié)存資金。這類資金包括非稅收入、上級專項轉(zhuǎn)移支付資金以及其他有特定用途的專項支出資金等。

3.存放于單位的存量資金。分兩種情況，一種是存放在本單位的存量資金，比如預(yù)算單位自己負(fù)責(zé)的項目結(jié)余或結(jié)轉(zhuǎn)資金形成的存量資金。另一種是存放于其他單位的存量資金，比如項目未開工或嚴(yán)重延期，但項目款已撥付，留在供應(yīng)商銀行賬戶上的資金形成的存量資金。

（二）按存量資金來源劃分

存量資金按資金來源不同，分為財政性存量資金、非財政存量資金。

財政性存量資金，指預(yù)算單位直接或者間接從各級財政取得的公共預(yù)算撥款、政府性基金預(yù)算撥款、教育收費(fèi)撥款、基本建設(shè)撥款等收入，以及通過其他渠道或方式取得的屬于財政性的資金中，尚未列支的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。年底在報表中以“財政性結(jié)轉(zhuǎn)資金”反應(yīng)。

非財政存量資金，指預(yù)算單位從上級撥入資金（不含財政性資金）、下級上繳收入（不含財政性資金）、事業(yè)收入（不含教育收費(fèi)）、經(jīng)營收入和其他收入中，尚未列支出的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。年底在報表中以“非財政性結(jié)轉(zhuǎn)資金”反應(yīng)。

（三）按存量資金形成年份劃分

按存量資金形成的年限劃分為當(dāng)年存量資金、上年存量資金及兩年以上的存量資金。部門預(yù)算結(jié)余資金以及結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金（包括基建資金和非基建資金），應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，由同級財政收回統(tǒng)籌使用，全部補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。收回統(tǒng)籌使用的資金作為權(quán)責(zé)發(fā)生制事項單獨(dú)核算，并應(yīng)在兩年內(nèi)使用完畢。

二、存量資金形成的主要原因

(一)預(yù)算編制不夠科學(xué)化、精細(xì)化

預(yù)算約束力不強(qiáng)，預(yù)算編制往往成為一種形式。有的預(yù)算編制年限不科學(xué)，在一年中安排多年支出，以一年為編制年限不利于資金的統(tǒng)籌使用。有的預(yù)算編制存在隨意性，對項目缺乏前期論證，導(dǎo)致缺乏可執(zhí)行性，項目執(zhí)行時隨意改變預(yù)算，存在一定的盲目性。有的預(yù)算編制過于粗放，安排比較籠統(tǒng)，沒有細(xì)化到部門和項目，造成預(yù)算單位多編預(yù)算，財政多撥資金，形成預(yù)算結(jié)余。

（二）現(xiàn)有財政體制不健全

1.預(yù)算下達(dá)體制不健全。各單位在當(dāng)年7、8月份做第二年預(yù)算，報上級部門審批。各級財政預(yù)算要在第二年的2、3月份通過本級人代會審議后下達(dá)到主管部門，再由主管部門下達(dá)到預(yù)算單位。預(yù)算審批時間長，下達(dá)晚，預(yù)算單位在接到預(yù)算批復(fù)后，要在剩余的三個季度里完成全年的預(yù)算，造成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后的現(xiàn)象，同時也有可能在成年底突擊花錢的想象。

2.追加經(jīng)費(fèi)制度不科學(xué)。財政部門為了應(yīng)對無法預(yù)計的支出，一般會在年初預(yù)算時留存準(zhǔn)備金以便應(yīng)付突發(fā)情況。追加預(yù)算常常在年底才能下達(dá)到預(yù)算單位，要求預(yù)算單位突擊編制預(yù)算，預(yù)算編制質(zhì)量低，影響本年度的預(yù)算執(zhí)行率，造成財政資金的沉淀。一些部門預(yù)算存在倉促性，預(yù)算資金浪費(fèi)嚴(yán)重，部分結(jié)轉(zhuǎn)資金逐年累加，加大存量資金的形成。

（三）資金流程監(jiān)管不到位

預(yù)算執(zhí)行時不夠嚴(yán)格，管理不到位。預(yù)算下達(dá)時，安排不及時，分配中缺乏監(jiān)督，存在超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)問題，使用中存在擠占挪用問題；預(yù)算執(zhí)行時，缺乏過程管理，無人監(jiān)管導(dǎo)致項目進(jìn)展緩，支付進(jìn)度慢，項目資金結(jié)余多；預(yù)算執(zhí)行完畢后，缺乏有效評價機(jī)制，有些工程項目結(jié)余資金未及時處理，長期擺賬，造成資金結(jié)余過大。對資金流程全過程缺乏跟蹤監(jiān)管機(jī)制，造成存量資金沉淀。

三、盤活存量資金的幾點建議

（一）提升預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性

1.全口徑預(yù)算，細(xì)化預(yù)算編制。自2015年1月1日起施行《預(yù)算法》。新預(yù)算法規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，沒依據(jù)的不得支出。進(jìn)一步嚴(yán)格了預(yù)算執(zhí)行，為新常態(tài)背景下盤活財政存量資金提供了較好的制度前提。根據(jù)新《預(yù)算法》，除了做到全口徑預(yù)算，還要細(xì)化預(yù)算編制管理，細(xì)化的預(yù)算支出，預(yù)算在年初都要細(xì)化編制到使用單位和項目，提高預(yù)算資金年初分配的到位率和預(yù)算的可執(zhí)行性。做好預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的銜接工作，建立動態(tài)項目庫。預(yù)算編制前確定預(yù)算執(zhí)行的優(yōu)先項，及時做好優(yōu)先項目和政府采購工作的申請準(zhǔn)備工作。

2.建立中長期財政預(yù)算框架。建立中長期預(yù)算機(jī)制，比如3年預(yù)算、5年預(yù)算、10年預(yù)算或者更長期的支出預(yù)算。對于多年實施的項目，要科學(xué)編制項目滾動預(yù)算，按進(jìn)度安排年度支出預(yù)算，當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年執(zhí)行，切實提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

3.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。適當(dāng)安排項目前期工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)項目儲備，建立項目論證機(jī)制，實行專家論證和咨詢制度，開展項目競爭篩選，擇優(yōu)評審立項列入部門預(yù)算。明確項目的具體實施計劃和時間進(jìn)度，提高項目的可執(zhí)行性。根據(jù)項目性質(zhì)，從項目申報到預(yù)算下達(dá)的各環(huán)節(jié)明確規(guī)定執(zhí)行期限，明確規(guī)定項目負(fù)責(zé)人。對年初預(yù)算已經(jīng)確定的項目和預(yù)計當(dāng)年能夠執(zhí)行完畢的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項目，應(yīng)及時跟蹤后續(xù)執(zhí)行進(jìn)展，建立其中檢查制度，嚴(yán)格對照預(yù)算檢查進(jìn)度。督促加快項目審核，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

4.促進(jìn)預(yù)算公開透明，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督約束。要提高財政資金使用效率，一個重要途徑是要促進(jìn)預(yù)算公開透明，從預(yù)算編制到執(zhí)行、調(diào)整、決算以及最后的審計。在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行政府采購的情況要進(jìn)行公開。接受各方對預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督約束，推進(jìn)預(yù)決算透明制度，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量，接受人民群眾對每筆資金流動軌跡的詢查，讓政府的所有資金都曬在陽光下。

（二）完善制度建設(shè)，規(guī)范財政國庫資金管理。

1.健全相關(guān)制度辦法。各級財政部門要加快制定各項財政存量資金管理辦法，并建立相關(guān)配套制度，比如建立相關(guān)預(yù)算、項目管理、執(zhí)行管理、監(jiān)督管理等制度，建立管理與評價掛鉤機(jī)制，減少存量資金的形成。

2.嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度。要實時監(jiān)控每筆資金使用的合規(guī)性，解決資金閑置問題，必然要求將所有財政資金全部納入財政部門在人民銀行開立的單一賬戶統(tǒng)一管理。加快國庫集中收付制度改革，讓財政收入及時足額入庫，所有財政支出都必須從國庫單一賬戶劃撥，從而減少財政資金收支中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提升財政資金周轉(zhuǎn)效率，任何一筆國庫收支業(yè)務(wù)都要實時監(jiān)督，建立預(yù)算單位財務(wù)一體化、支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，從而讓公共財政更好地發(fā)揮公共管理和源頭反腐的作用。防范預(yù)算單位結(jié)余資金越滾越大。

（三）加大對資金使用的檢查和監(jiān)督力度

落實部門支出責(zé)任制。建立健全預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)資金管理相銜接的約束機(jī)制，將地方政府盤活存量財政資金工作納入地方財政績效評價體系，作為分配轉(zhuǎn)移支付的一個重要因素。定期檢查部門結(jié)存資金，提出整合資金意見。每月對各預(yù)算單位的資金結(jié)余情況進(jìn)行分析通報。對結(jié)轉(zhuǎn)資金常年居高不下、使用不力的部門，相應(yīng)減少安排其預(yù)算。對某一預(yù)算年度安排的項目支出連續(xù)兩年未用、或者連續(xù)三年仍未使用完形成的剩余資金，視同結(jié)余資金管理，收回地方本級財政統(tǒng)籌管理。

總的來說，項目立項時，加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)性、合理性，健全相關(guān)保障機(jī)制，完善配套管理制度建設(shè)，從項目源頭上減少存量資金的形成；項目執(zhí)行時，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格按照年初批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，不能延緩執(zhí)行進(jìn)度，實行項目資金支付公開，接受社會監(jiān)督，在項目執(zhí)行過程中減少存量資金的沉淀；在項目結(jié)束后，進(jìn)行相關(guān)績效評價，對不需按原用途使用的資金，收回主要統(tǒng)籌用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生工程等重點領(lǐng)域，在項目結(jié)束后統(tǒng)籌結(jié)余資金，減少存量資金的積累。只有對項目實施全過程進(jìn)行有效管理，從事前、事中、事后三方面著手研究，多種舉措并行，才能切實減少財政存量資金，提高財政資金使用效益。不僅要立足當(dāng)前，而且要著眼長遠(yuǎn)，建立盤活財政存量資金的長效機(jī)制，有效防止資金沉積。