文/重慶交通大學公共交通學者 王健

互聯(lián)網(wǎng)時代管制出租汽車的挑戰(zhàn)

文/重慶交通大學公共交通學者 王健

出租汽車服務是雇傭駕駛員的一種租車方式，通常是單個乘客或一小群乘客使用，由乘客選擇起訖點，屬于非共享的交通服務。這種私人性的交通出行服務在中國廣受關(guān)注，成為一個很特殊的行業(yè)，中國設(shè)立了專門機構(gòu)來管理其相關(guān)事務。奇怪的是與大眾日常出行密切相關(guān)的公共交通服務卻沒有一個專門的國家機構(gòu)。過去，在城市建設(shè)司下設(shè)有城市交通處來管理城市公共交通事務，而新一輪國務院機構(gòu)改革后，指導城市客運的職責并入交通運輸部，卻沒有保留城市交通（或公共交通）處，只在運輸司下設(shè)城鄉(xiāng)客運管理處來管理道路旅客運輸與城市公共交通事務，新設(shè)出租汽車管理處。

政府管理公共交通事務責無旁貸，而私人交通服務應盡可能按市場機制去做，即使把出租汽車作為一種輔助公共交通（準公共交通）方式，其管理機構(gòu)也不應超越公共交通機構(gòu)。中國的經(jīng)濟發(fā)展水平、城市人口及國民收入水平、道路交通狀況千差萬別，城市之間的差異以及城鄉(xiāng)之間的巨大差異，使得無法實施全國統(tǒng)一的出租汽車行業(yè)管制。因此，中央政府根本就無需設(shè)置出租汽車管理機構(gòu)，而應交由地方政府管理，地方政府根據(jù)本地人口、交通、市場和行業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)發(fā)展水平、政治和法律格局、居民消費習慣等因素，制定管制或放松管制出租汽車的規(guī)章。

必然趨勢：出租汽車發(fā)展的歷程從管制到放松管制

這些出租馬車出現(xiàn)在街道上不久后就受到政府管制：1635年英國查理一世下令對出租馬車進行許可管理，以“限制過多和過度地使用”；1654年英國議會批準管制出租馬車數(shù)量管制的法案，并頒發(fā)出租馬車執(zhí)照（征收20先令稅和5英鎊牌照費）。

后來，四輪出租馬車在法國演變?yōu)橐获R二輪的有蓋雙座馬車（Cabriolets），再進化到19世紀的電動出租車（英國倫敦、美國紐約）和出租汽車（德國斯圖加特、法國巴黎、英國倫敦和美國紐約），并安裝計價器才成為現(xiàn)代意義的出租汽車，出租汽車迅速取代出租馬車，20世紀后出租汽車已遍布全世界。

20世紀20年代出租汽車行業(yè)引入數(shù)量管制，逐漸將管制范圍擴展到價格和服務水平等。到20世紀70年代，出租汽車的管制受到經(jīng)濟學家的質(zhì)疑。一些國家和城市開始放松運輸管

出租汽車的歷史可追溯到17世紀英國倫敦和法國巴黎的四輪出租馬車服務，制，并逐漸成為一種全球趨勢，出租汽車行業(yè)成為放松管制的主要領(lǐng)域。

比如在美國，聯(lián)邦政府依法設(shè)立公共交通管理局（FTA），而出租汽車事務屬于各州和城市當局的管理范圍。美國各大城市以及世界各國對出租汽車實施不同程度的管制，諸如許可形式、車型、監(jiān)管方法都有顯著不同的管理規(guī)則。

事實上，出租汽車管制或放松管制一直存在爭議。優(yōu)步（Uber）是起源于美國的一個打車軟件平臺，用戶通過手機發(fā)送租車請求，軟件平臺就雇傭車輛及私人駕駛員為用戶提供租車服務，其租車價格優(yōu)惠且舒適度及服務水平遠超出傳統(tǒng)的出租汽車。優(yōu)步在一些國家和城市仍然邁不開步伐，被地方管理當局以涉嫌非法營運和不正當競爭等因素處罰，出租汽車管制的合法性也再次受到社會各界的質(zhì)疑。

傳統(tǒng)上對經(jīng)濟活動實施管制的主要理由是確保效率與公平，完美的市場運行要到達到平衡。商品分配和生產(chǎn)要素的價格體系都被“看不見的手”所引導；追求經(jīng)濟效率要求某些商品和服務的社會邊際成本等于價格。實際上，市場經(jīng)濟并不總是在完全正確的價格體系下運行，運行不完善就會導致市場機制的失靈。政府監(jiān)管的合理性就是要根據(jù)可能出現(xiàn)市場失靈的原因、公共物品的外部特性、壟斷形成規(guī)模經(jīng)濟、信息不完全等，來糾正市場機制的失靈。

公共交通學者 王健

中國出租汽車：管制從計劃經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟

中國在20世紀初引入出租汽車，文化大革命期間曾把出租汽車被視為資產(chǎn)階級腐朽生活方式，取消了出租汽車服務；20世紀70年代中期，隨著外事活動增多，北京、上海等城市才成立國營出租汽車公司，主要為外賓提供服務；直到1979年實施改革開放政策后，廣州出現(xiàn)民營出租汽車公司，經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變使得出租汽車服務人群由涉外人士走向商務人群，投資出租汽車很快就成為高盈利的新興行業(yè)，出租汽車經(jīng)營權(quán)也成為地方政府管制的一種資源；1985年國務院特區(qū)辦、對外經(jīng)貿(mào)部、財政部、國家經(jīng)委和海關(guān)總署發(fā)布《關(guān)于限制舉辦經(jīng)營出租汽車的中外合資、合作企業(yè)的請示》，這也是中央政府管理出租汽車事務的第一個法規(guī)性文件。廣東率先使用有償使用的經(jīng)濟調(diào)控辦法，改革出租車市場無償、無限期的審批制度，各地紛紛效仿，逐步擴大至全國（北京、上海和重慶例外）。

建設(shè)部和公安部在《城市出租汽車管理辦法》（1998）中定義出租汽車是指經(jīng)主管部門批準的按照乘客和用戶意愿提供客運服務，并且按照行駛里程和時間收費的客車。建設(shè)部強調(diào)出租汽車要由主管部門批準（運輸管制中的準入），還把出租汽車定性為城市公共交通的重要組成部分；交通運輸部在舊規(guī)章《出租汽車旅游汽車客運管理規(guī)定》（1989）和新規(guī)章《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》（2014）中都沒有定義出租汽車。新規(guī)章只在附錄中定義了三種出租汽車服務類型（出租汽車經(jīng)營服務、預約出租汽車經(jīng)營服務和出租汽車電召服務），把出租汽車定性為城市交通的組成部分，這是一大進步，按照國際道路運輸聯(lián)盟（IRU）的定義，出租汽車（含駕駛員租車服務）為城鄉(xiāng)地區(qū)公共運輸鏈條上不可分割的一環(huán)。出租汽車以無與倫比的靈活性，一周7天每天24小時的可獲得性，以及為單個旅客提供的定制化上門服務，彌補了其他公共運輸方式的不足。

出租汽車管制：只有質(zhì)量管制具有合理性

討論出租車的管制問題要考慮行業(yè)的主要參與者，諸如政府監(jiān)管機構(gòu)、消費者和出租車服務的供應商。消費者需要服務，運營商提供服務，管理機構(gòu)設(shè)立管制規(guī)則。如參與者之間的關(guān)系圖所示，出租汽車管制涉及到三個主要群體，而管制領(lǐng)域包括：直接進入市場的壁壘（數(shù)量管制和服務質(zhì)量管制）；間接進入市場的壁壘（出租車駕駛員要求和服務質(zhì)量需求）；票價規(guī)則。要客觀分析出租汽車管制領(lǐng)域，還需要細分市場（巡游出租車、站點出租車、電召出租車和合同出租車），因為各種管制措施都是針對不同的出租汽車細分市場來實施的，不能把它們混為出租汽車來談管制。

對出租汽車管制的爭論根源在于所謂的市場失靈可能導致市場資源配置的效率低下或失靈，而資源配置不當包括出租汽車服務過度或不足、服務水平太低和不必要的高運營成本。在市場經(jīng)濟的美國，政府管制私人企業(yè)而不管制公有企業(yè)，認為保護公共利益的適當方式就是發(fā)展經(jīng)濟可行的運輸方式。

20世紀30年代，美國大量失業(yè)人數(shù)和汽車庫存量導致出租汽車數(shù)量急劇增加，市場上只有少數(shù)人乘得起出租車，于是，每輛出租車的載客率和收入下降，運力和需求朝著相反的方向。所以，1940年美國開始推行對出租汽車的全面管制（準入、費率、服務類型、數(shù)量和質(zhì)量）。

圖1 出租汽車市場上主要參與者之間的關(guān)系圖

當時的經(jīng)濟學家認為，出租車行業(yè)成本下降是許多小運營商之間的過度競爭所導致運營效率下降和消費者成本增加。美國交通部也認為出租車的過量供應導致票價大戰(zhàn)、敲詐勒索、運營商和駕駛員缺乏保險和金融責任。全美的官員和媒體都呼吁對出租車行業(yè)進行管制。幾乎所有城市都根據(jù)州法律要求或允許對出租車行業(yè)進行管制，并借助州警察的力量進行，雖然有些管制違憲或與聯(lián)邦法律沖突，但這些城市的法令幾乎都獲得普遍的支持。出租車管制通常為地方事務，市縣議會決定限制企業(yè)數(shù)量和出租車數(shù)量、設(shè)定價格、安全、保險和服務標準，這些決定都得到審查法院的尊重通過。

在中國，盡管各地經(jīng)濟、地理、人口和交通等條件各不相同，但全國各地的出租汽車管制方法如出一轍。有很多專家聲稱管制出租汽車應與國際接軌。事實上，出租汽車行業(yè)并沒有通行世界的國際慣例。當中國發(fā)展現(xiàn)代出租汽車的時候，發(fā)達國家已經(jīng)在放松管制。實踐證明：放松出租汽車管制可以帶來諸多好處，如更低的價格（越來越多的出租汽車在市場上競爭）、更低的運營成本（競爭激勵的結(jié)果）、競爭提高服務質(zhì)量（壓力提高聲譽），出租汽車服務的需求增加，價格下降，質(zhì)量提高，創(chuàng)新不斷（如共享出行市場和需求響應交通服務）。

中國各地管制出租汽車的基本政策就是實施總量控制而忽視質(zhì)量管制，人為地將經(jīng)營出租汽車的機會變成一種稀缺資源（經(jīng)營權(quán)）。破解出租汽車行業(yè)困局的出發(fā)點就是回歸基本原則，實施總量控制就應該把出租車經(jīng)營權(quán)當作公共資源，為確保公眾利益而按照法規(guī)要求進行管理。

需求響應交通服務正在挑戰(zhàn)現(xiàn)行管理體制

不管是以巡游方式招攬乘客的傳統(tǒng)出租汽車服務，還是在機場、車站等排隊等候乘客的出租汽車服務，亦或是通過乘客電話預約的出租汽車和通過合同長期包租的出租汽車服務，這幾種基本的出租汽車服務所具有的競爭條件都不相同，所以采取的管制政策也應不同。

通常對巡游出租汽車的管制較為嚴苛，而對電召出租汽車的管制相對放寬，此外，一些城市還允許私人汽車提供租車服務，規(guī)定只接受電話預約，不能沿路接客，并按車輛分類（高、中、低檔）來滿足乘客的不同需求。

普通出租車市場因其特殊性，乘客對于乘坐車輛的選擇十分消極，市場內(nèi)無法形成充分競爭，出租車就沒有動力提升服務質(zhì)量，需要法律法規(guī)給予其強制性的規(guī)定。電召出租車市場上，消費者能夠?qū)Τ鲎廛嚪盏膬r格、服務質(zhì)量、車輛質(zhì)量和安全系數(shù)等進行選擇，有充分的競爭性，政府應當采取寬松的管制方式，借由市場競爭對其進行調(diào)節(jié)。

在出租汽車上配置一個通用分組無線業(yè)務（GPRS）或全球移動通訊系統(tǒng)（GSM）的全球定位系統(tǒng)（GPS）智能終端，乘客通過電話、網(wǎng)絡(luò)、路邊呼叫裝置等方式呼叫出租汽車，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)對出租汽車的需求和供給進行有效的指揮和調(diào)度，減少乘客等車時間，減少出租車空載行駛，既解決乘客出行的需求，又提高車輛的經(jīng)濟效益。顯然，電召出租車（或互聯(lián)網(wǎng)預租車）要比巡游服務更有目的性。電召出租車又可細分為預約電召（不在路上跑，有預約才會出門）和即時電召（出租車配置電召裝置），其基本目的是合理分配路網(wǎng)中的車輛，從而保持交通暢通。

早在1940年出租汽車就開始采用無線電話進行車輛調(diào)度，1980年采用計算機進行輔助調(diào)度，后來逐漸采用全球定位系統(tǒng)（GPS）以及車載電腦（Telematics）等裝置改善出租汽車隊管理系統(tǒng)?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及，特別是出租車應用程序（APP）的廣泛應用，在給乘客帶來便捷、給駕駛員增加收入的同時，其合法性受到多方質(zhì)疑，引發(fā)全球范圍內(nèi)的出租車行業(yè)管制沖突。優(yōu)步最初提供豪華租車服務，用戶打開應用程序入目的地，系統(tǒng)推薦多種豪華車型供選擇，完成預訂后得到預計到達時間、大致的價格和駕駛員信息，并可實時查看車輛行車路線。接著，機彬彬有禮的駕駛員將客戶送到達目的地后，綁定的信用卡將自動根據(jù)里程數(shù)扣款，同時向用戶發(fā)送電子郵件，列明詳細的里程數(shù)和收費數(shù)，并附上行駛線路圖，是否繞了遠路可一目了然。這種租車服務很快獲得用戶好評，逐漸開始沖擊傳統(tǒng)的出租車業(yè)務，并成為社會爭議的話題。

圖2 基于電召出租車技術(shù)發(fā)展起來的需求響應交通服務

電召出租車市場作為一個比較公平的自由競爭市場，政府的干預越少越能發(fā)揮市場競爭優(yōu)勝劣汰的作用?！秶鴦赵宏P(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（2012）號召發(fā)展電召車業(yè)務；交通運輸部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范發(fā)展出租汽車電召服務的通知》（2013），對各地規(guī)范電召服務發(fā)展提出方向性措施；國務院頒發(fā)《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》（國發(fā)〔2015〕40號），其中一項是便捷交通，加快互聯(lián)網(wǎng)與交通運輸領(lǐng)域的深度融合，通過基礎(chǔ)設(shè)施、運輸工具、運行信息等互聯(lián)網(wǎng)化，推進基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的便捷化交通運輸服務發(fā)展，顯著提高交通運輸資源利用效率和管理精細化水平，全面提升交通運輸行業(yè)服務品質(zhì)和科學治理能力。交通運輸部積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，同樣面臨行業(yè)管制或放松管制的挑戰(zhàn)，期望政府管理機構(gòu)采用“市場競爭為原則，管制為例外”的基本原則，推進便捷交通的發(fā)展，鼓勵企業(yè)以創(chuàng)新思維來重組出租汽車、輔助公共交通和公共交通服務流程，盡可能地滿足所有利益關(guān)系人的需求。