費兆奇

從1993年我國《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出建立存款保險制度以來，經(jīng)歷了23年的時間，終于在2015年3月正式推出了《存款保險條例》，并自2015年5月起施行?！洞婵畋ｋU條例》的核心內(nèi)容包括：（1）目的：保護存款人的合法權(quán)益，及時防范和化解金融風(fēng)險并維護金融穩(wěn)定;（2）投保機構(gòu)：限定為在國內(nèi)設(shè)立且在國內(nèi)經(jīng)營的所有吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu);（3）存款保險基金管理機構(gòu)的職能：不僅參加金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，與現(xiàn)有央行、銀監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)信息共享，還可能對影響存款安全和存?；鸢踩耐侗C構(gòu)提出風(fēng)險警示;（4）限額償付：存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元，同時，人民銀行會同國務(wù)院相關(guān)部門可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟和金融運行狀況等因素對最高的償付限額進(jìn)行調(diào)整;（5）差別化費率：存款保險費率由基準(zhǔn)費率和風(fēng)險差別費率構(gòu)成。費率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調(diào)整。

《存款保險條例》的影響

存款保險制度對于我國銀行業(yè)發(fā)展的影響是多方面的，其中最為直接的影響包括：

第一，從法理角度最大限度地保護存款人的合法權(quán)益。目前我國對于存款人保護的法理依據(jù)主要來自于《商業(yè)銀行法》，該法案將存款人和銀行的關(guān)系界定為平等的存款合同雙方當(dāng)事人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這意味著只有銀行向存款人支付存款本息的履行能力時，存款人的利益訴求才能得以保障;但在該銀行由于支付危機導(dǎo)致履行不能或由于破產(chǎn)喪失民事主體資格時，存款人就無法援引上述法案實現(xiàn)自己的給付請求權(quán)?！洞婵畋ｋU條例》的出臺將從兩個維度對存款人利益做出制度安排：一是償付的制度安排。雖然現(xiàn)行條例的最高償付限額為50萬元人民幣，但根據(jù)人民銀行2013年數(shù)據(jù)的測算，這可以覆蓋99.63%的儲戶存款安全。二是節(jié)省存款人作為債權(quán)人監(jiān)督銀行的成本支出。存款人作為債權(quán)人需要對銀行的信用和還債能力進(jìn)行實時監(jiān)督，但當(dāng)前的制度安排使其缺少這種權(quán)能，即使賦予存款人相應(yīng)的權(quán)利，多數(shù)存款人也會因不具有判斷銀行信用和風(fēng)險的能力以及監(jiān)督成本高昂等原因而無法使用監(jiān)管權(quán)?！洞婵畋ｋU條例》的制度安排使得存款保險基金管理機構(gòu)通過部分監(jiān)管職能和與相關(guān)部門的信息共享機制對銀行風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)預(yù)警及管理，并通過風(fēng)險評級等方法使存款人監(jiān)督銀行的權(quán)利落到實處。

第二，在長期會促進(jìn)銀行業(yè)的公平競爭，但在短期會對中小銀行產(chǎn)生較大沖擊。長期以來我國實行的是隱性存款保險制度，即國家沒有對存款保險做出制度安排，但在銀行倒閉或出現(xiàn)問題時，政府會采取某種形式保護存款人的利益，從而形成了公眾對存款保護的預(yù)期。在隱性存款保險制度下，國有銀行由于有國家信用做背書，具有較高的信用水平;而中小銀行特別是民營銀行由于資本金相對較少以及自負(fù)盈虧的經(jīng)營模式，其信用水平較低，極易造成吸存能力不足，導(dǎo)致業(yè)務(wù)發(fā)展受阻。而顯性存款保險制度的建立相當(dāng)于對中小銀行的存款業(yè)務(wù)提供了增信擔(dān)保，淡化了國有銀行或系統(tǒng)性重要銀行“大而不能倒”的特殊優(yōu)勢，促進(jìn)不同規(guī)模銀行的公平競爭，增強中小銀行特別是民營銀行的競爭力。但從我國銀行業(yè)的現(xiàn)實狀況來看，由于市場準(zhǔn)入門檻高，銀行牌照本身具有較高的價值，這使得引入新的資本對問題銀行的資產(chǎn)進(jìn)行重組成為一種更具有商業(yè)價值的方式。在此背景下，存款保險制度對潛在問題銀行的“增信擔(dān)?！眱?yōu)勢并沒有完全體現(xiàn)出來;但該制度的成本并不會減少，即要求所有存款性金融機構(gòu)進(jìn)行投保，并依據(jù)各機構(gòu)的經(jīng)營及風(fēng)險情況制定差別費率。由于中小銀行風(fēng)險暴露程度較高，存款的保險費率也會相應(yīng)提高，這無疑會加大中小銀行負(fù)債端的相對成本（相對于大型銀行）。此外，隨著存款利率的逐步放開，中小銀行又不得不為其風(fēng)險暴露水平提供更高的風(fēng)險溢價——更高的存款利率，這會使得其負(fù)債成本進(jìn)一步提升，經(jīng)營環(huán)境進(jìn)一步惡化。

第三，存款保險制度與銀行退出機制相互促進(jìn)。存款保險制度通過建立市場化的風(fēng)險補償機制和制度安排，合理分?jǐn)傘y行倒閉帶來的財務(wù)損失，能將退出的負(fù)面效應(yīng)降到最低。其具體的方式包括直接償付被保險存款;委托其他投保機構(gòu)代為償付;輔助其他投保機構(gòu)收購或承擔(dān)問題機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)。從而有助于銀行建立安全有效的市場退出通道。另一方面，完善的銀行退出機制可以促進(jìn)存款保險制度落到實處，例如在我國銀行業(yè)退出機制尚未建立之前，存款保險制度的付款箱功能并沒有發(fā)揮實質(zhì)性作用，這將引發(fā)存款保險基金的資產(chǎn)端和負(fù)債端不匹配等問題。

第四，倒逼銀行提高風(fēng)險管理能力和加快轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式。在存貸款利率政策完全放開之前，我國商業(yè)銀行的主營業(yè)務(wù)仍然以穩(wěn)定的利差收入為主，存貸款規(guī)模的大小直接決定了利潤水平，為此擴張規(guī)模成為機構(gòu)發(fā)展的必然選擇。存款保險制度的推出迫使銀行需要按照存款規(guī)模繳納存款保險的相關(guān)費用，存款成本隨之提高，這將對銀行擴大經(jīng)營規(guī)模形成一定的約束。隨著存款利率的逐步放開，未來銀行經(jīng)營的好壞和利潤水平的高低，將不再由銀行規(guī)模的大小決定，而更多取決于銀行的風(fēng)險管理能力和中間業(yè)務(wù)的發(fā)展水平。

《存款保險條例》仍需注意的地方

《存款保險條例》已在5月1日落地，其對于我國銀行業(yè)發(fā)展以及宏觀金融穩(wěn)定的影響將隨著存款保險制度不斷完善而發(fā)生相應(yīng)的變化?；诔雠_的《存款保險條例》和我國的實際，還需要思考和處理好以下幾個方面的問題：

第一，正確認(rèn)識存款保險機構(gòu)與最后貸款人、銀行監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系。存款保險制度與相關(guān)部門在職能上或有交叉甚至產(chǎn)生混淆，理順這些關(guān)系是保證存款保險制度順利發(fā)展的關(guān)鍵所在。存款保險制度按其功能可劃分為只限于賠付功能的付款箱型、除賠付之外擁有較多監(jiān)管權(quán)限的風(fēng)險最小化型以及介于二者之間的成本最小化型。我國存款保險基金管理機構(gòu)的職能屬于成本最小化型，其擁有的職能主要包括：（1）銀行破產(chǎn)時對存款人賠付，即付款箱功能;（2）根據(jù)投保銀行的風(fēng)險水平制定差別化費率;（3）部分監(jiān)管職能及對問題銀行提出風(fēng)險警示的職能;（4）協(xié)助其他機構(gòu)對問題銀行進(jìn)行收購和接管的職能。

從存款保險制度與相關(guān)部門的職能來看：首先，存款保險機構(gòu)的賠付功能與中央銀行的最后貸款人功能不可相互替代。最后貸款人制度是指中央銀行通過再貼現(xiàn)等方式向暫時出現(xiàn)流動性困難的商業(yè)銀行提供流動性援助，以確保整個銀行體系穩(wěn)健運行的一種制度安排。最后貸款人在理論上只向暫時出現(xiàn)流動性不足但仍然具有清償力的機構(gòu)提供援助（雖然在實踐中突破了這一限制）。而存款保險制度的付款箱功能只在問題銀行破產(chǎn)退出時才發(fā)生作用。此外，存款保險制度的目的在于保護存款人的存款安全，這間接保護了商業(yè)銀行免受存款人擠兌的沖擊。為此，存款保險制度對中央銀行發(fā)揮最后貸款人功能起到了補充的作用，但它并不能保護銀行免受由其他因素引起的流動性沖擊。其次，存款保險機構(gòu)與銀行監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管權(quán)方面各有側(cè)重，并在一定程度上實現(xiàn)互為補充。監(jiān)管機構(gòu)主要是對銀行的經(jīng)營和風(fēng)險狀況進(jìn)行合規(guī)性檢查，其目的是確保銀行體系的穩(wěn)健運行和防范系統(tǒng)性風(fēng)險。而存款保險機構(gòu)對于監(jiān)管權(quán)的索取是自身經(jīng)營的需要，通過調(diào)整費率和信息披露等方式對問題銀行進(jìn)行早期干預(yù)可以減少問題銀行在退出時的處置成本，從而減少存款保險基金的經(jīng)營性損失。

在監(jiān)管信息的獲取方面，銀行監(jiān)管機構(gòu)等職能部門搭建的信息共享平臺可為存款保險機構(gòu)提供監(jiān)管所需的基礎(chǔ)性資料，這大大節(jié)省了存款保險機構(gòu)的成本支出。存款保險機構(gòu)通過市場化機制（如制定差別費率）可以實現(xiàn)對投保機構(gòu)的實時監(jiān)測，這可以在一定程度上彌補銀行監(jiān)管機構(gòu)由于行政干預(yù)所導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞。此外，我國銀行監(jiān)管機構(gòu)目前對中小銀行特別是地方性銀行監(jiān)管資源不足的問題較為突出，如果存款保險機構(gòu)依據(jù)監(jiān)管權(quán)限動態(tài)調(diào)整銀行的風(fēng)險差別費率，就可以極大地緩解這一難題。

第二，應(yīng)當(dāng)重視差別化費率對中小銀行造成的沖擊。差別化費率從兩個方面對中小銀行造成負(fù)面沖擊：一方面，中小銀行由于體量小，資金相對薄弱，經(jīng)營風(fēng)險大，破產(chǎn)的概率在理論上也相對更高，為此，存款保險機構(gòu)出于風(fēng)險溢價的考量在差別費率中提高這些銀行的保險費率是一個必然的選擇，這無疑加大了中小銀行的負(fù)債成本。另一方面，由于差別費率是基于不同的風(fēng)險評定等級來確定投保銀行的保費水平，這種不同等級的保費水平實際上代表了不同的經(jīng)營風(fēng)險，其核心就是對存款安全性的判斷。因此，差別化費率的對外公示會對市場預(yù)期產(chǎn)生影響，并加速中小銀行的問題暴露。為此，如何緩解差別費率對中小銀行的負(fù)面沖擊是未來需要解決的一個重要問題。可供參考的模式包括：一方面，運用差別化的存款準(zhǔn)備金率為中小銀行護航。中央銀行的存款準(zhǔn)備金，事實上也承載著存款保險的職能，在商業(yè)銀行發(fā)生支付困難時，可以此作為抵押獲取央行的再貸款支持;在商業(yè)銀行發(fā)生支付危機時，最終可以提用這部分存款準(zhǔn)備金。這與存款保險制度收取的保費是相互重疊的。為此，在存款保險制度推出后，我國法定存款準(zhǔn)備金率也有望步入下行通道。我國自2008年起就對大型金融機構(gòu)和中小型金融機構(gòu)實行了差別化的存款準(zhǔn)備金水平，其差異水平自2008年12月至今一直維持在2個百分點。如果我國法定存款準(zhǔn)備金率在逐步下降的過程中，能繼續(xù)擴大大型和中小型金融機構(gòu)之間的差異水平，就可以彌補中小銀行在差別化費率上所處的不利地位。同時，由于存款準(zhǔn)備金的差別化只體現(xiàn)在大型和中小型金融機構(gòu)兩個檔次上，它并不會對差別化費率的市場激勵機制產(chǎn)生過多影響。另一方面，將存款保險機構(gòu)對銀行的評分水平和評價等級進(jìn)行區(qū)別對待：評分及具體費率的設(shè)定內(nèi)部掌握，評價等級對外公布。將存款保險機構(gòu)對銀行的評分情況視作工作過程資料，不對存款人披露評分和保險費率的具體情況，只將最終的評級對外公示。

第三，應(yīng)當(dāng)關(guān)注投保機構(gòu)范圍的確定可能造成的潛在影響。根據(jù)《存款保險條例》的規(guī)定，外資金融機構(gòu)在華設(shè)立的分支機構(gòu)不參與存款保險，這相當(dāng)于降低了外資金融機構(gòu)的融資成本，影響市場的公平競爭。隨著利率市場化過程中存款利率的逐步放開，外資金融機構(gòu)就可以利用節(jié)省下來的存款保險資金，以更高的存款利率與國內(nèi)金融機構(gòu)進(jìn)行“存款爭奪戰(zhàn)”，這會對境內(nèi)存款性金融機構(gòu)帶來新的壓力。從國際經(jīng)驗來看，金融穩(wěn)定理事會成員國對外國銀行本國分行都提供存款保險;而歐洲經(jīng)濟區(qū)（EEA）成員國無需為其他EEA成員國的外國銀行提供存款保護，而是由母國提供，但非EEA國家的銀行必須加入東道國的存款保護。為此，我國的存款保險機構(gòu)可考慮加強與國際組織的協(xié)調(diào)，對外資機構(gòu)是否納入我國的存款保險范圍進(jìn)行區(qū)別對待：對于未在本國進(jìn)行投保的外資金融機構(gòu)，需納入我國存款保險的范疇;對已在本國投保的外資金融機構(gòu)，可不受《存款保險條例》的限制。

第四，應(yīng)當(dāng)重視存款保險機構(gòu)的早期糾正功能。對于問題銀行的早期糾正是存款保險制度中非常重要的環(huán)節(jié)。問題銀行的風(fēng)險從產(chǎn)生到擴散具有一定的過程，如果引入早期糾正機制，就可以為存款保險機構(gòu)提供一道緩沖，提前介入配合監(jiān)管部門對風(fēng)險進(jìn)行防范。從我國的《存款保險條例》來看，早期糾正可分為兩個方面，一是非正式糾正措施，即存款保險機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)存在影響存款安全的情形時，可對其提出風(fēng)險警示。二是正式糾正措施，即對投保機構(gòu)未在限定期限內(nèi)改善相關(guān)問題時，可以提高其適用費率。但實現(xiàn)上述過程并非易事，至少需要思考和解決兩個問題：（1）如何與相關(guān)職能部門建立信息共享機制，進(jìn)而充實存款保險機構(gòu)的監(jiān)管信息。（2）目前我國商業(yè)銀行的風(fēng)險評價體系尚不完善，難以實行精確的風(fēng)險計量，為此差別費率難以完全反映商業(yè)銀行的風(fēng)險狀況。

第五，應(yīng)當(dāng)為存款保險基金設(shè)置一個適度的規(guī)模。如果存款保險基金規(guī)模過小，無法覆蓋問題銀行的處置成本和退出成本。如果基金規(guī)模過大，一方面會加重銀行負(fù)債端成本，對其發(fā)展造成影響;另一方面又會造成資金閑置，而且由于基金的投資標(biāo)的限定為信用等級較高的政府債券和央行票據(jù)等，其收益率相對較低，無法實現(xiàn)基金的保值和增值，例如全國社?；鸬耐顿Y收益率在特定年份甚至不及CPI的水平。我國在設(shè)定基金規(guī)模時既要考慮問題銀行的處置成本、日常的監(jiān)管成本，還要考慮我國目前的實際，例如現(xiàn)階段我國銀行牌照的稀缺性決定了對問題銀行進(jìn)行資本重組要比直接破產(chǎn)更具有經(jīng)濟價值。為此存款保險機構(gòu)直接對存款人進(jìn)行理賠的概率相對較低，這在短期內(nèi)減少了對基金規(guī)模的訴求，為保險基金在起步階段的積累創(chuàng)造了良好的環(huán)境。此外，還應(yīng)考慮當(dāng)保險基金規(guī)模達(dá)到適度水平之后，通過一些制度安排將多余的保費退還給銀行，因為從保險的角度出發(fā)，投保銀行對多余的存款保險基金擁有索償權(quán)。

（作者單位：中國社會科學(xué)院金融研究所）