高玉娟　高欣

摘要我國(guó)政府績(jī)效管理中忽視了生態(tài)環(huán)境方面的問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，背離了可持續(xù)發(fā)展的軌跡。我國(guó)政府開(kāi)始重視生態(tài)問(wèn)題，而績(jī)效管理是政府改革的主要切入點(diǎn)。通過(guò)對(duì)生態(tài)文明視角下政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題及制約因素的分析，提出轉(zhuǎn)變觀念、績(jī)效管理主體多元化等對(duì)策，為政府績(jī)效管理的改革提供參考。

關(guān)鍵詞政府改革；生態(tài)文明； 生態(tài)績(jī)效管理

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2015）07-342-02

Analysis of Government Performance Management Model under the Ecological Civilization

GAO Yu-juan， GAO Xin

（Academy of Economics and Management， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）

AbstractChina's government performance management neglected ecological environmental problems， ecological environment problem is increasingly serious， departing from the sustainable development track. In recent years the Chinese government started to pay attention to ecological problems， and performance management is the main point of government reform， based on the analysis of present situation and problems and restrictive factors of the government performance management from the perspective of ecological civilization， puts forward changing the idea of performance management， diversification and so on， to provide reference for the reform of government performance management.

Key words Government reform； Ecological civilization； Ecological performance management

1 背景及現(xiàn)狀

我國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展迅速，我國(guó)正步入加速城市化的時(shí)期，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，城市規(guī)模顯著增長(zhǎng)，城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，而生態(tài)空間的破碎化也逐漸加劇，城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出。我國(guó)頻頻爆發(fā)生態(tài)環(huán)境危機(jī)，已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和民生的改善構(gòu)成了重大威脅，并對(duì)全球生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一定影響，以政府為主導(dǎo)建設(shè)生態(tài)文明的需要迫在眉睫。

政府績(jī)效管理作為世界范圍行政改革的一項(xiàng)重要措施，成為政府改革的主要切入點(diǎn)，是提高政府職能，改善政府在公眾心目中形象的有效途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效管理中忽視了生態(tài)環(huán)境方面的問(wèn)題，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，我國(guó)部分地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)甚至不惜以犧牲環(huán)境和破壞生態(tài)資源為代價(jià)，背離了可持續(xù)發(fā)展的軌跡，片面?zhèn)戎亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，不惜以破壞環(huán)境與資源為代價(jià)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境功能失靈，更有學(xué)者把當(dāng)前我國(guó)政府普遍的政府績(jī)效現(xiàn)狀概括為“政府績(jī)效悖論”。我國(guó)政府逐漸意識(shí)到生態(tài)問(wèn)題的嚴(yán)重性，在十七大報(bào)告中首次把“建設(shè)生態(tài)文明，在全社會(huì)樹立生態(tài)文明觀”明確列入全黨全國(guó)人民的奮斗目標(biāo)。生態(tài)問(wèn)題已得到了全社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是由于相關(guān)研究的起步較晚，生態(tài)文明視角下政府績(jī)效管理研究需要不斷地完善和改進(jìn)。

我國(guó)在生態(tài)文明視角下的政府績(jī)效管理主要以理論為主，在政府生態(tài)績(jī)效方面公開(kāi)發(fā)表的相關(guān)學(xué)術(shù)論文有百余篇，其中多數(shù)的研究方向?yàn)檎?jī)效考核制度以及績(jī)效評(píng)估理論探討，提出了將綠色GDP納入我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，以及以第三方政府績(jī)效評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境等主要觀點(diǎn)。實(shí)踐方面，我國(guó)開(kāi)始研究制定適合我國(guó)國(guó)情的“綠色GDP”核算體系，這種新體系隨后在海南、重慶等部分省市進(jìn)行了試點(diǎn)。部分學(xué)者提出政府生態(tài)績(jī)效管理應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核入手，如今生態(tài)政績(jī)考核被正式納入試點(diǎn)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系之中。目前存在著兩種生態(tài)政績(jī)考核的典型模式，一種是海南的生態(tài)省建設(shè)考核模式，另一種是廣東的分區(qū)考核模式。這兩種模式代表了我國(guó)的生態(tài)政績(jī)考核發(fā)展趨勢(shì)。本文將從生態(tài)文明的視角研究，提出完善生態(tài)績(jī)效考核模式的對(duì)策，以期為我國(guó)城市低碳發(fā)展和環(huán)境建設(shè)提供理論支撐與政策建議。

2 生態(tài)文明視角下政府績(jī)效管理存在的問(wèn)題

2.1 政府生態(tài)績(jī)效管理理念存在偏差

政府績(jī)效管理的理念是政府績(jī)效管理的主體，即政府按照一定的價(jià)值理念對(duì)不同的行政目標(biāo)所做出的具有一定傾向性和理性的行為方向選擇，它體現(xiàn)了政府組織的基本價(jià)值判斷、價(jià)值確認(rèn)和利益選擇；它強(qiáng)調(diào)對(duì)政府的評(píng)價(jià)既要看產(chǎn)出又要看投入，通過(guò)衡量投入與產(chǎn)出的比例來(lái)對(duì)政府業(yè)績(jī)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，注重行政效果。而我國(guó)政府績(jī)效管理理念卻單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的績(jī)效評(píng)估來(lái)考核地方行政首長(zhǎng)并以此為依據(jù)決定他們的升遷任免，造成了唯GDP論英雄的普遍現(xiàn)象。這樣做雖然達(dá)到了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，但卻忽視了社會(huì)的全面發(fā)展、忽視了自然和人的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和利益，我國(guó)部分地方政府為了追求GDP的增長(zhǎng)甚至不惜以犧牲環(huán)境和破壞生態(tài)資源為代價(jià)，背離了可持續(xù)發(fā)展的軌跡，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境功能失靈。

2.2支撐政府生態(tài)績(jī)效管理理論基礎(chǔ)薄弱且實(shí)踐探索不足

政府生態(tài)績(jī)效管理這一領(lǐng)域?qū)儆谑澜缧噪y題，很多的內(nèi)容難以量化，標(biāo)準(zhǔn)制訂比較困難。對(duì)于生態(tài)文明視角下績(jī)效管理理論的研究，要求研究者有多學(xué)科的知識(shí)背景，如生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)籌學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)、人力資源管理學(xué)等等，對(duì)研究人才的要求很高。政府生態(tài)績(jī)效管理還會(huì)受到政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等多種因素的制約，研究難、見(jiàn)效慢，生態(tài)問(wèn)題才被人們重視起來(lái)，加上我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效管理起步較晚，在生態(tài)文明視角下的政府績(jī)效管理基本上還處于探索階段，理論研究不足，多數(shù)停留在探討階段，缺乏科學(xué)的管理方法、技術(shù)以及體系的研究，實(shí)踐研究滯后于理論研究，與理論脫節(jié)較為嚴(yán)重。

2.3考核政府生態(tài)績(jī)效目標(biāo)不易確定

我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展目標(biāo)更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為一個(gè)整體來(lái)說(shuō)，公共組織的目標(biāo)自然是為公眾提供最好的產(chǎn)品和服務(wù)，這也是它存在的目的和意義。但是，生態(tài)問(wèn)題頻頻發(fā)生、生態(tài)惡化嚴(yán)重，很難實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)性和可持續(xù)性發(fā)展。在黨的十八大報(bào)告中加入了“生態(tài)文明”構(gòu)成了“五位一體”的總體布局亦體現(xiàn)了政府將生態(tài)環(huán)境列入組織目標(biāo)中，然而如何將政府績(jī)效管理的目標(biāo)與生態(tài)文明相結(jié)合又是難中之難。我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)的發(fā)展速度以及生態(tài)情況不同，績(jī)效目標(biāo)難以確立，部分地區(qū)對(duì)于政府生態(tài)績(jī)效管理進(jìn)行了探索性嘗試，總體而言，目標(biāo)的設(shè)定往往不能完全達(dá)到針對(duì)性、實(shí)踐性、可行性三方面的要求。

2.4評(píng)估政府生態(tài)績(jī)效管理體系不夠科學(xué)

黨的十八大報(bào)告提出要“建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)要“促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績(jī)觀”。樹立正確的政績(jī)觀，核心問(wèn)題是要建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，以發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向機(jī)制作用。政府績(jī)效的評(píng)估導(dǎo)向以傳統(tǒng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)衡量指標(biāo)（GNP）為主，生態(tài)指標(biāo)只有“軟約束”效應(yīng)。考核中缺少環(huán)境及資源耗減的指標(biāo)，評(píng)估的方法多在定性方面，較少采用定量方法，評(píng)估的主體過(guò)于單一，且尚未建立有效的政府績(jī)效評(píng)估制度。理論研究局限于政績(jī)考核和評(píng)估，尚未形成體系，缺少反饋和改進(jìn)機(jī)制的績(jī)效管理往往是事倍功半。

3基于PEST政府生態(tài)績(jī)效管理因素分析

3.1 PEST分析法

PEST 分析是戰(zhàn)略外部環(huán)境分析的基本工具，用于分析組織所處宏觀環(huán)境對(duì)于戰(zhàn)略的影響。PEST 分別代表四類影響組織戰(zhàn)略制定因素的英文單詞首位字母縮寫：政治（Politics）、經(jīng)濟(jì)（Economy）、社會(huì)（Society）、技術(shù)（Technology）。它通過(guò)四個(gè)方面的因素分析從總體上把握宏觀環(huán)境，并評(píng)價(jià)這些因素對(duì)組織戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略制定的影響。它是戰(zhàn)略管理理論中用于分析組織外部宏觀環(huán)境的一個(gè)重要分析工具。

3.2基于PEST政府生態(tài)績(jī)效管理因素分析

3.2.1

政治環(huán)境因素分析。政府生態(tài)績(jī)效管理作為政治上層建筑的一部分，它的各項(xiàng)機(jī)制的運(yùn)作和功能的實(shí)現(xiàn)最直接地受到政治環(huán)境的影響。主要表現(xiàn)為缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策上的保障；以及在整個(gè)生態(tài)績(jī)效管理的過(guò)程中都是官方內(nèi)部進(jìn)行，自己既是考核及評(píng)估的主體，又是考核及評(píng)估的對(duì)象，缺乏社會(huì)公眾與社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與。

3.2.2

經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素分析。經(jīng)濟(jì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，我國(guó)政府的生態(tài)績(jī)效管理也必然受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境對(duì)政府績(jī)效管理的制約主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊迫性和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，在政府進(jìn)行生態(tài)績(jī)效管理時(shí)又要因地適宜地進(jìn)行；另外部分地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效考核以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核指標(biāo)，過(guò)于追求GDP的增長(zhǎng)而忽略生態(tài)環(huán)境的治理，更有甚者以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)單方面地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，違背了可持續(xù)增長(zhǎng)的發(fā)展軌跡。

3.2.3

社會(huì)環(huán)境因素分析。

影響政府生態(tài)績(jī)效管理的社會(huì)環(huán)境因素主要是文化環(huán)境因素和地理環(huán)境因素。文化因素是指一個(gè)社會(huì)思想意識(shí)、文化心態(tài)和觀念形態(tài)的總和，它是社會(huì)成員在社會(huì)化過(guò)程中長(zhǎng)期積淀而形成的一種較為穩(wěn)定的價(jià)值取向。每一個(gè)社會(huì)都有其核心價(jià)值觀，這些價(jià)值觀和文化傳統(tǒng)都是歷史的沉淀。我國(guó)是一個(gè)具有悠久歷史和文化傳統(tǒng)的國(guó)家，我國(guó)傳統(tǒng)文化理念對(duì)國(guó)家的各項(xiàng)管理制度有深刻的影響，如在現(xiàn)實(shí)中，一項(xiàng)改革方案能否得到順利地實(shí)施，并不僅僅取決于方案是否科學(xué)化或是否符合理性的設(shè)計(jì)，而是取決于方案是否被大多數(shù)參與改革者所認(rèn)同和接受，深受文化環(huán)境的影響和制約。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，不同的地區(qū)由于其所處的地理環(huán)境的不同，對(duì)于政府生態(tài)績(jī)效管理會(huì)有一定程度的影響。這種影響尤其明顯，如同一種政府績(jī)效管理模式在我國(guó)東南沿海地區(qū)和西北高寒地區(qū)在管理效果上有較大差距，但很多時(shí)候此點(diǎn)會(huì)被忽略。

3.2.4

技術(shù)環(huán)境因素分析。 影響政府生態(tài)績(jī)效管理的技術(shù)環(huán)境因素主要是將信息技術(shù)引入政府生態(tài)績(jī)效考核的管理體系中，運(yùn)用科學(xué)方法對(duì)績(jī)效考核進(jìn)行科學(xué)核算，將定性考核與定量考核相結(jié)合?，F(xiàn)行政府生態(tài)績(jī)效管理體系中應(yīng)更加關(guān)注技術(shù)因素，不斷改善生態(tài)績(jī)效管理的效率與效果。

4 構(gòu)建生態(tài)文明視角下政府績(jī)效管理模式的對(duì)策建議

4.1 轉(zhuǎn)變觀念

轉(zhuǎn)變績(jī)效管理中只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的觀念，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)和環(huán)保價(jià)值，把“生態(tài)優(yōu)先”作為生態(tài)型政府的根本價(jià)值取向。倡導(dǎo)生態(tài)服務(wù)理念，建立領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保績(jī)效觀，以公務(wù)員的績(jī)效考核帶動(dòng)政府績(jī)效，把 “生態(tài)管理”作為政府的基本職能。 以科學(xué)發(fā)展現(xiàn)為指導(dǎo)，把 “可持續(xù)發(fā)展”和 “綜合協(xié)調(diào)”作為政府績(jī)效管理的核心價(jià)值理念。

4.2績(jī)效管理主體的多元化

我國(guó)政府績(jī)效管理的主體較為單一，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立健全政府績(jī)效管理主體體系，將管理主體與管理對(duì)象完全區(qū)別開(kāi)來(lái)。重視職能替代，創(chuàng)建公民制約機(jī)制，把 “公眾參與”作為生態(tài)型政府的有利補(bǔ)充，同時(shí)積極鼓勵(lì)倡導(dǎo)社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與政府績(jī)效評(píng)估。

4.3指標(biāo)體系植入生態(tài)元素

政績(jī)?cè)u(píng)估體系中重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保的問(wèn)題由來(lái)已久，這也是政府忽視生態(tài)環(huán)境治理的重要原因。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，改變 GDP 至上的發(fā)展觀念，要將生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)客觀、全面地納入績(jī)效考核體系，并賦予其更大的權(quán)重，使整個(gè)指標(biāo)體系更好的反映出經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益間的互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)，針對(duì)不同區(qū)域建立分類分

級(jí)考核的指標(biāo)體系。在生態(tài)功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同

區(qū)域的功能特色，按照分類分級(jí)的指標(biāo)體系進(jìn)行考核。如生態(tài)旅游區(qū)、 生態(tài)林區(qū)的 GDP 增長(zhǎng)的考核指標(biāo)就要適當(dāng)降低，適當(dāng)增加生態(tài)功能建設(shè)和生態(tài)保護(hù)成效方面的考核，做到因地制宜，突出特色。

4.4完善責(zé)任追究制度

由于我國(guó)沒(méi)有系統(tǒng)的責(zé)任追究制度，出現(xiàn)了一些熱衷于比拼發(fā)展規(guī)模，而忽視資源環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，卻順利逃過(guò)被追責(zé)，說(shuō)明現(xiàn)有的責(zé)任追究制度并不完善，缺乏有效、可行的相關(guān)法律法規(guī)。2013年12月，中央組織部下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，通知中規(guī)定：“制定違背科學(xué)發(fā)展行為責(zé)任追究辦法，強(qiáng)化離任責(zé)任審計(jì)，對(duì)拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，給國(guó)家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)的，造成生態(tài)嚴(yán)重破壞的，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任?！痹谌尕瀼赝ㄖ耐瑫r(shí)，筑牢責(zé)任追究這個(gè)制度的籠子，制定相應(yīng)法律法規(guī)，并對(duì)盲目追求政績(jī)、不惜以生態(tài)為代價(jià)、不計(jì)環(huán)境成本的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分，嚴(yán)重者處以法律處分。

4.5加大理論和實(shí)踐研究力度

對(duì)政府績(jī)效管理全面展開(kāi)跨學(xué)科領(lǐng)域的研究，應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理制度經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)政府的特點(diǎn)和實(shí)際情況以及我國(guó)具體國(guó)情加以改進(jìn)、優(yōu)化和本土化以后加以運(yùn)用。鼓勵(lì)倡導(dǎo)部分地區(qū)開(kāi)展生態(tài)績(jī)效管理的實(shí)施，利用先進(jìn)的理論指導(dǎo)實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)完善理論研究以供其他地區(qū)學(xué)習(xí)和參考。

5 小結(jié)

我國(guó)政府績(jī)效管理的改革要結(jié)合現(xiàn)階段的主要問(wèn)題及我國(guó)的實(shí)情，政府部門績(jī)效管理和評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在生態(tài)文明視角下我國(guó)政府尚屬探索階段，缺乏理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要政府的支持與引導(dǎo)，加大宣傳，引起足夠的重視，把好的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新模式通過(guò)媒介和各種場(chǎng)合予以推廣，推動(dòng)我國(guó)政府公共管理事業(yè)的全面發(fā)展。

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