劉子輝+盧佳尉+楊維

摘要：在中國全面化的城鎮(zhèn)化的大背景下，小池鎮(zhèn)以“四化同步”的方式來響應(yīng)政府的這一政策。那么城鎮(zhèn)化的進程到底為失地農(nóng)民帶來了什么影響？為了解決失地對農(nóng)民的影響及讓他們走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。通過下鄉(xiāng)與當?shù)卣⑥r(nóng)民詳細交談，了解其失地對農(nóng)民收入的影響情況，通過比較城鎮(zhèn)化前后及與鄰近區(qū)域的非城鎮(zhèn)化對比，得出了失地使農(nóng)民的收入下降的結(jié)論，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；收入影響；可持續(xù)生計

中圖分類號：F2文獻標識碼：A文章編號：16723198（2015）04002003

1緒論

1.1選題背景

現(xiàn)階段我國的城鎮(zhèn)化是隨著我國社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和市場經(jīng)濟不斷完善的必然結(jié)果。不斷減少農(nóng)民數(shù)量，提高城鎮(zhèn)化水平是我國現(xiàn)代化的根本出路。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的一個重要后果，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)不斷發(fā)展完善的過程。城鎮(zhèn)化的推進，使人口、經(jīng)濟等各種資源由分散無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變成為高度集中的有序狀態(tài)，資源經(jīng)濟的重組推動了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和社會繁榮。城鎮(zhèn)化的推進表現(xiàn)為在城鎮(zhèn)規(guī)模擴張的基礎(chǔ)上城市功能的提升和完善，而城市規(guī)模擴張致使大量的城郊結(jié)合部的農(nóng)民失去賴以生存的土地。

農(nóng)民失去的土地一般用于以下四種用途：農(nóng)村集體土地被國家用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如高速公路、鐵路、橋梁等）和公共事業(yè)等建設(shè)（如學校、醫(yī)療中心），農(nóng)村土地被國有化；村占用集體土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，致使原來務(wù)農(nóng)人員被迫放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；房地產(chǎn)開發(fā)商根據(jù)政府規(guī)劃，通過正規(guī)程序利用農(nóng)村土地進行非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民失去土地；根據(jù)政府綠化工程規(guī)劃，農(nóng)民土地必須進行綠化建設(shè)，不可用于農(nóng)業(yè)發(fā)展建設(shè)，農(nóng)民雖然歸屬集體所有，但農(nóng)民失去了對土地的實際支配權(quán)。

1.2研究意義

針對我國失地農(nóng)民的問題，學術(shù)界和政府部門都予以了高度的重視，并且上升到一定理論高度予以解決。但是，他們只是局限于針對失地農(nóng)民權(quán)益問題就事論事，側(cè)重于解決他們眼前的問題，特別是政府實際工作部門沒有用“農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展”的視野去宏觀和系統(tǒng)地制定具有戰(zhàn)略意義的策略。認識高度的匱乏導致政府行動措施乏力，無法從根本上解決失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題。系統(tǒng)全面地研究失地農(nóng)民困境和權(quán)益問題，以一種可持續(xù)發(fā)展的思維去剖析深層次原因，并且相應(yīng)完善失地農(nóng)民保障政策，切實地為他們的生存和發(fā)展提供有力保障，使得他們真正共享國家城鎮(zhèn)化發(fā)展成果并成為一個“城市人”，對推動我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，維護社會穩(wěn)定和社會和諧具有重要意義。

2數(shù)據(jù)分析總論

本次調(diào)研我們共訪問了413名群眾，其中最小的16歲，最大的72歲，由下圖可見近80%的受訪群眾年齡在20～60歲之間，從而保證此次調(diào)研能夠比較科學、合理、全面的反映出被調(diào)查地區(qū)的真實情況。

圖1受訪對象年齡結(jié)構(gòu)示意圖2.1失地農(nóng)民年齡分布情況及文化水平高低

關(guān)于小池鎮(zhèn)的失地農(nóng)民年齡以及其文化程度的問題，我們做出了詳細的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。其中我們以問卷調(diào)查的形式進行開展，所得的數(shù)據(jù)用餅圖表示，這樣能夠更加直觀的了解所得數(shù)據(jù)以方便下面我們的研究。

圖2失地農(nóng)民的文化水平比例（1）根據(jù)圖1可知，失地農(nóng)民趨于老年化。其中將近90%是40歲以上的老人，而40歲以下的青壯年僅有11%。這說明家庭的老年勞動力的再就業(yè)產(chǎn)生影響，也同時剩余青壯勞動力會傾向于外出打工。

圖3失地農(nóng)民的文化程度（2）由圖2和圖3知，文化水平普遍偏低。失地農(nóng)民高達93%只有高中及以下文化水平，其中小學及以下受教育水平高達50%以上。這說明失地會讓這些學歷低的再就業(yè)產(chǎn)生很大影響。

2.2黃岡市黃梅縣小池鎮(zhèn)農(nóng)民被征地政策

根據(jù)政府負責人介紹給我們的小池鎮(zhèn)農(nóng)民的補償政策是：

（1）“征地保障”安置模式。

①政府會以每畝20150元對農(nóng)民的土地進行收購。

②政府會幫助失地農(nóng)民獲得就業(yè)崗位，不至于失去收入來源。

③對于房屋拆遷的失地農(nóng)民，政府會以一定的面積比例以商品房補償。

④對55歲以上老人支付養(yǎng)老保險。

分析：這種補償安置方式正是遵循了現(xiàn)階段土地作為生產(chǎn)生活資料“養(yǎng)家糊口和社會保障”，只要有土地就不用擔心老無所靠這樣一個客觀事實而建立起來的新型的補償安置方式。

我們科研團隊下鄉(xiāng)調(diào)研實際補償方式：

（2）一次性貨幣補償安置。

即政府或開發(fā)商一次性付給失地農(nóng)民一定數(shù)額的征地補償費用，不負責因失地導致的其它問題。根據(jù)我們科研團隊調(diào)查的結(jié)果，小池鎮(zhèn)就是沿用這種方法。被征地農(nóng)民毎畝地可獲得20150元。

分析：這種補償安置模式簡化了政府、開發(fā)商、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在征地補償安置方面相互扯皮的繁雜過程。但這種最簡單的補償安置方式也突顯了一些弊端。

表1兩種補償方式的利與弊

補償方式利弊“征地保障”

安置模式①多層次為農(nóng)民考慮

②解決了農(nóng)民的后顧之憂保障制度很難確定，實施難度較大一次性貨幣

補償安置

①簡化補償安置的過程

②高效率、避免發(fā)生爭執(zhí)①沒有反應(yīng)土地是農(nóng)民最基本的生活資料

②沒有考慮不同年齡段的失地農(nóng)民

③沒有考慮生活中的貨幣利率。3征地情況分析

3.1整體征地情況

小池鎮(zhèn)自從進行城鎮(zhèn)化以來，就取得了飛速的發(fā)展。截至2014年為止，拆遷面積已經(jīng)達到了544.96畝。本次我們調(diào)研小組經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小池鎮(zhèn)征地類型大致可以分為三類：一是居民住房和耕地，征地面積達到447.36畝，比重達82%；二是其它建筑物，征地面積為70.9畝，比重13%；三是墳墓搬遷，征地面積為26.7畝，比重5%。其中一第一類為主要征地類型，所占比重也最高（見圖4）。

圖4征地面積3.2征地主要用途

圖5小池征地用途小池鎮(zhèn)征地的主要用途主要是用于社會服務(wù)和社會保障體系的現(xiàn)代化建設(shè)中心。

3.3失地農(nóng)民收入減少原因分析和就業(yè)期望分析

（1）失地農(nóng)民收入減少原因分析。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，面臨著生活來源的消失和轉(zhuǎn)變，農(nóng)民集中反映收入急劇減少。之所以會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象主要有以下兩方面原因。

①失地農(nóng)民自身的原因。小池鎮(zhèn)失地家庭成員的文化程度偏低，多為小學的文化程度。征收之前，土地是農(nóng)民重要甚至是唯一的收入來源，當土地被政府征收之后，他們的再擇業(yè)和再就業(yè)就十分困難。失地農(nóng)民成為了種田無地、社保無份、就業(yè)無崗的“三無人員”。

②政府方面的原因。首先，農(nóng)民反映土地都是被政府強制征收的，直接導致了農(nóng)民收入來源的消失。其次，政府對失地農(nóng)民的補償政策都是進行直接的貨幣補償，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，補償額度是2.5萬/畝。

（2）失地農(nóng)民就業(yè)期望分析。

①非農(nóng)業(yè)就業(yè)方向。當?shù)卣硎居捎谛〕劓?zhèn)處于城市化起步階段，并且依托九江市，許多開發(fā)商急需大量勞動力，政府表示會有相關(guān)崗位介紹中心，給失地農(nóng)民提供工作崗位。此外，還可以由實際使用征地的企業(yè)按照“誰征地，誰吸勞”的原則吸收失地農(nóng)民進入企業(yè)，提供適宜的工作崗位。對于不符合工作條件的失地農(nóng)民則應(yīng)該提供一定的社會保險。

②非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)就業(yè)方向。小池鎮(zhèn)臨近長江，因此養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)比較有優(yōu)勢。政府可以加大這方面產(chǎn)業(yè)的政策支持力度，比如可以給予失地農(nóng)民一定的優(yōu)惠措施和補貼政策。

4小池鎮(zhèn)的收入狀況分析—以陳壩村為例

在小池鎮(zhèn)開展城鎮(zhèn)化過程中主要征地在陳壩村?，F(xiàn)就調(diào)查陳壩村家庭收入狀況做出簡要分析。

失地前農(nóng)民主要收入狀況：大部分農(nóng)民在失地前主要是養(yǎng)殖收入和種植農(nóng)作物，雖然每年收入不是很高，但收入相對穩(wěn)定，波動幅度不大。在所調(diào)查的農(nóng)民中，他們大多數(shù)人除了種地和其它農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒有別的工作技能，所以當失去土地時，就會直接導致收入大幅減少，生活質(zhì)量大不如前，甚至會陷入生活困頓的境地。

失地后農(nóng)民主要收入狀況：從調(diào)查的情況看，失地后農(nóng)民再就業(yè)能力較差，在家里待業(yè)的人較多。失地農(nóng)民普遍綜合素質(zhì)較低，文化水平不高，就業(yè)缺乏競爭力，在招工、用工市場化的條件下，很難找到合適的工作崗位。如小池鎮(zhèn)生物制藥廠招工，在相當長一段時間內(nèi)招不到條件合格的工人。補償費僅僅可維持農(nóng)村家庭一般日常生活開支2—3年，沒有對失地農(nóng)民形成長久的保障機制。調(diào)查顯示失地后的家庭年均收入在30000元左右，年人均收入在約5000元。在調(diào)查的350戶中，從事生產(chǎn)、運輸工作的占9%，從事個人經(jīng)營工作的占18%，從事商業(yè)、服務(wù)業(yè)工作的占12%；從事其他行業(yè)工作的占301%；沒有固定職業(yè)的占309%。調(diào)查中大約只有2成的農(nóng)民對失地后的生活狀況滿意或較滿意。

5SWTO分析法分析城鎮(zhèn)化對失地農(nóng)民的影響

5.1S—強勢：小池鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化對失地農(nóng)民帶來的利好

（1）擁有較好的地理優(yōu)勢。

地處鄂贛皖三省交界，位于江西省九江長江大橋北岸橋頭，是湖北省經(jīng)濟特區(qū)。與國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)江西省九江市城區(qū)一江之隔。

（2）勞務(wù)資源優(yōu)勢。

小池鎮(zhèn)是黃梅縣最大的鎮(zhèn)，農(nóng)村剩余勞動力資源極為豐富。

5.2W—弱勢：城鎮(zhèn)化對失地農(nóng)民的不利影響

（1）自身的弱勢。

小池鎮(zhèn)經(jīng)濟總量小，2012年全鎮(zhèn)實現(xiàn)社會總產(chǎn)值82.1億元，僅占全縣5%，而且與全省平均水平有一定的差距。

（2）“三農(nóng)問題”突出，缺乏有效的引導。

從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，具有地方特色農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)和品牌產(chǎn)品生產(chǎn)潛力還沒有充分發(fā)揮，區(qū)域種養(yǎng)專業(yè)化布局不太明顯、特色產(chǎn)業(yè)基地尚未形成，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效有待提高，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展力度還需要挖掘。

（3）O—機遇：外在的政治經(jīng)濟環(huán)境給小池鎮(zhèn)失地農(nóng)民帶來的的機遇。

政策機遇：

湖北省人民政府宣布，決定對小池鎮(zhèn)進行開放開發(fā)，把小池建設(shè)成為湖北長江經(jīng)濟帶開放開發(fā)的“橋頭堡”、長江中游城市集群建設(shè)的示范區(qū)、沿江城鎮(zhèn)體制機制創(chuàng)新的試驗區(qū)、湖北跨越式發(fā)展的“經(jīng)濟特區(qū)”和長江經(jīng)濟帶特色鮮明的濱江明星城鎮(zhèn)。

（4）T—威脅：外在環(huán)境對小池鎮(zhèn)失地農(nóng)民的威脅。

①受全球金融危機的影響。

在大開發(fā)的小池鎮(zhèn)，當受到經(jīng)濟危機的影響時，首先會影響到銀行，接著會影響到房地產(chǎn)市場和各個中小企業(yè)，最后失業(yè)率猛增，使失地農(nóng)民更難找到工作。

②大量工廠的建設(shè)導致空氣質(zhì)量的下降，威脅當?shù)鼐用裆眢w健康。

從生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)角度而言，城鎮(zhèn)的規(guī)模無疑會伴隨著工廠的增加而擴大，同時，因城鎮(zhèn)區(qū)域環(huán)境容量取決于當?shù)氐乃h(huán)境和大氣環(huán)境的結(jié)構(gòu)，決定了城鎮(zhèn)污水和各種廢氣污染物的允許排放量，當超過環(huán)境所能容納的量，空氣質(zhì)量變會越來越糟。

6可持續(xù)生計理論

6.1可持續(xù)生計問題研究

圖6可持續(xù)生計理論

注：H：人力資本，N：自然資本，S：社會資本，P：物質(zhì)資本，F(xiàn)：金融資本。以上的框架可分為三部分看：

（1）脆弱性背景：對農(nóng)民來說，他們生存的條件是在一個外部脆弱性的背景中謀生所謂的外部脆弱性環(huán)境，就是外部環(huán)境中的自然災害、農(nóng)民家庭的變故、天災人禍、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性以及人口、資源、技術(shù)、市場等宏觀因素的不確定變化趨勢對農(nóng)民的生計造成的直接或間接的影響。

（2）生計五邊形：當人們無法完全掌握其脆弱性背景時，只能被動接受其產(chǎn)生的沖擊和影響，然而在接受這些影響的時候，人們可以充分利用自身所具備的能力使其帶來的負面影響降到最小，從而更好地適應(yīng)環(huán)境，這種能力的直接體現(xiàn)就是人們所擁有的生計資本。主要是以農(nóng)戶為中心，將維持其生計的資本分成五類可即社會資本（S）、人力資本（H）、自然資本（N）、物化資本（P）、金融資本（F）組合構(gòu)成一個“生計五邊形”。

（3）政策、機構(gòu)和過程：我們把脆弱性背景環(huán)境看作是人們所面對的客觀的自然社會環(huán)境，政策、結(jié)構(gòu)和過程則是他們不得不面對的人為的主觀環(huán)境。

（4）生計策略：在既定的客觀的脆弱性背景下，結(jié)合由人為制定的政策、結(jié)構(gòu)和過程決定的主觀環(huán)境，人們充分利用自己的生計資本，適應(yīng)環(huán)境，改善自身的生計狀況，而實現(xiàn)這些目標的途徑就是他們所選擇的生計策略。

（5）生計結(jié)果。生計策略的選擇直接決定生計結(jié)果，而生計結(jié)果又反作用于農(nóng)戶的生計資本。生計結(jié)果主要表現(xiàn)為收入的提高，生活狀況的改善，以及權(quán)利的獲得。更高的收入可以提升家庭的金融資本存量，可以轉(zhuǎn)化為物質(zhì)資本，同時也獲得了更廣人際關(guān)系，其社會資本的得到改善，更高的教育與培訓使得其人力資本得以提升。

依據(jù)上文可持續(xù)生計的框架，我們可以建立失地農(nóng)民可持續(xù)生計框架。

圖7可持續(xù)生計框架由于失地農(nóng)民可持續(xù)生計的風險環(huán)境、生計資產(chǎn)、制度因素、生計策略和生計結(jié)果發(fā)生變化，由這些因素所構(gòu)成的失地農(nóng)民可持續(xù)生計框架也發(fā)生了變化，如上圖所示。

6.2失地農(nóng)民的愿望

（1）失地農(nóng)民強烈要求提高征地補償金。

據(jù)調(diào)查，有半數(shù)以上的農(nóng)戶認為，征地補償金過低，生活得不到保障，希望政府發(fā)放的補償金額要征求村民意見，并同村民代表協(xié)商。

（2）失地農(nóng)民希望政府加大對保險的投入。

在調(diào)查的農(nóng)戶中，已購買醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險小池鎮(zhèn)占45.5%、54.5%。在已購買醫(yī)療保險的農(nóng)戶中大部分人認為醫(yī)療保險不實際，在平時生活中沒有很大的用處。在已購買養(yǎng)老保險的農(nóng)戶中也有不少人認為養(yǎng)老保險保額過低，希望提高養(yǎng)老保額。失地農(nóng)民迫切希望獲得生活保障的心情是完全可以理解的，政府也有必要適時適度地對于失地農(nóng)民出臺一系列的相關(guān)政策。

表4小池鎮(zhèn)抽樣調(diào)查的失地農(nóng)村投保情況

失地養(yǎng)老保險（小額）醫(yī)療保險投保村數(shù)投保率投保村數(shù)投保率小池鎮(zhèn)（11個村）872.7%872.7%（3）失地農(nóng)民希望用地單位和村社解決勞動力就業(yè)問題。

在調(diào)查中，部分農(nóng)民流露出這樣的思想：用地單位占用了我們的地，要對失地農(nóng)民承擔生活來源，安排我們的勞動力；當?shù)仄髽I(yè)應(yīng)增大對當?shù)厥У剞r(nóng)民的招收比例，應(yīng)優(yōu)先給不小于30%的指標。實踐中，用地單位為了盡快把土地拿到手，少不了通過鎮(zhèn)政府對農(nóng)民開空頭支票，事先承諾解決多少勞動力就業(yè)，但征地結(jié)束后，卻不愿兌現(xiàn)承諾。

6.3解決失地農(nóng)民可持續(xù)生計的對策

（1）創(chuàng)新可持續(xù)生計的安置理念。

失地農(nóng)民的應(yīng)對制度與政策目標必須以“可持續(xù)生計”為指導，即考慮失地農(nóng)民問題時，要把農(nóng)民的短期生存質(zhì)量與長期發(fā)展目標結(jié)合起來，使農(nóng)民不僅得到充分的短期補償，還具有長期持續(xù)發(fā)展的能力。

（2）改進征地補償辦法。

可以借鑒國外通行的辦法，把土地征用補償分為土地征用費和土地賠償款兩部分。土地征用費相當于土地價值，這部分的計算必須引進市場機制，綜合考慮土地區(qū)位、產(chǎn)值、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等因素進行地價評估，確立適當?shù)耐恋匮a償標準，按照征用土地的市場價格給足補償。

（3）建立為失地農(nóng)民再就業(yè)服務(wù)的服務(wù)機制。

首先要加強職業(yè)技術(shù)培訓，提高失地農(nóng)民整體素質(zhì)。其次建立和完善就業(yè)服務(wù)體系。各級政府和村級組織要充分發(fā)揮各自的職能，定期組織失地農(nóng)民到勞務(wù)市場接受招工挑選和交流。再次動員各方力量支持失地農(nóng)民就業(yè)工作。要想方設(shè)法引導失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變舊觀念，積極主動地適應(yīng)市場經(jīng)濟的變化，盡快完成從“農(nóng)民”到“居民”的角色轉(zhuǎn)換。

（4）建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金。

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，其資金籌措應(yīng)按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。

（5）鼓勵農(nóng)民從事第三產(chǎn)業(yè)。

第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)和以手工為主的勞動密集型部門的門檻低、進入成本低，技術(shù)含量要求低。以出賣體力獲取就業(yè)機會，失地農(nóng)民在思想上和實踐上比下崗職工更容易接受和進入。

參考文獻

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