高國(guó)力

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戰(zhàn)略布局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
—— 學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要論述

高國(guó)力

“十三五”及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入以增長(zhǎng)速度下調(diào)、增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型、增長(zhǎng)質(zhì)量提升為特征的新常態(tài)，同時(shí)面臨國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)加劇、資源環(huán)境約束加大、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性凸顯等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這對(duì)區(qū)域差異顯著、區(qū)域增長(zhǎng)不平衡的我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出新的要求。在黨的十八大、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等一系列重要會(huì)議的報(bào)告和講話中，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)區(qū)域發(fā)展的基本戰(zhàn)略思想。

新常態(tài)下我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略格局調(diào)整

在2014年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平指出，“要完善區(qū)域政策，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展。各地區(qū)要找準(zhǔn)主體功能區(qū)定位和自身優(yōu)勢(shì)，確定工作著力點(diǎn)”。新常態(tài)對(duì)我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出新的要求，各地區(qū)采取特色不同的差異化發(fā)展模式，這要求今后既要繼續(xù)堅(jiān)持業(yè)已實(shí)施的行之有效的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，又要加快實(shí)施一系列新提出的重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施“東部率先、西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起”區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)率先在東部沿海地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，后來(lái)批準(zhǔn)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，加快沿海港口城市的對(duì)外開(kāi)放，建設(shè)了一批發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化城市，提升了我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際形象。1999年，我國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，夯實(shí)了西部地區(qū)加快開(kāi)發(fā)開(kāi)放的基礎(chǔ)。2003年，我國(guó)實(shí)施東北振興戰(zhàn)略，致力于解決資源枯竭型城市和老工業(yè)基地的衰退問(wèn)題，明顯增強(qiáng)了東北地區(qū)的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮和潛力培育。2006年，我國(guó)提出實(shí)施中部崛起戰(zhàn)略，進(jìn)一步強(qiáng)化中部交通區(qū)位、糧食生產(chǎn)、能源供應(yīng)等特色優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)中部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力。新常態(tài)下我國(guó)應(yīng)繼續(xù)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化四大區(qū)域的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)，細(xì)化區(qū)域政策的針對(duì)性和精準(zhǔn)性，加強(qiáng)區(qū)域之間的分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高區(qū)域之間的競(jìng)合格局和效率，減少區(qū)域之間的重復(fù)建設(shè)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，加快構(gòu)建形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

加快貫徹落實(shí)“主體功能區(qū)、新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)”三大區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略。習(xí)近平在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間。

主體功能區(qū)已經(jīng)從規(guī)劃上升到戰(zhàn)略和制度層面，體現(xiàn)了國(guó)家的高度重視和堅(jiān)定決心。習(xí)近平指出，要堅(jiān)定不移加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，嚴(yán)格按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的主體功能定位，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全，提高生態(tài)服務(wù)功能。“十三五”及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，要在穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶陀行ё龇?，逐步豐富和完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略框架和政策體系。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將從長(zhǎng)遠(yuǎn)影響我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需、資源環(huán)境保護(hù)等重大趨勢(shì)，逐步扭轉(zhuǎn)和改變改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施30多年的粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。未來(lái)的重點(diǎn)在于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，加快建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)體系與農(nóng)民工市民化掛鉤的機(jī)制模式。探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推動(dòng)土地、人口等要素，以及社保、就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等服務(wù)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合理有序流動(dòng)和共享配置，建立可持續(xù)的穩(wěn)定投融資模式。

習(xí)近平指出，要把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。這標(biāo)志著我國(guó)資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。今后加快推進(jìn)已經(jīng)開(kāi)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳發(fā)展、生態(tài)文明示范等各類(lèi)試點(diǎn)試驗(yàn)，積極探索先進(jìn)適用的路徑模式和政策體制。主動(dòng)整合相關(guān)試點(diǎn)、規(guī)劃和政策，集中資金和政策解決部門(mén)利益分割、規(guī)劃不銜接、政策不配套的突出問(wèn)題，保障重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)品得到推廣應(yīng)用。妥善處理好生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展的沖突，細(xì)化實(shí)施區(qū)域差異化的生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)、政策和時(shí)限，為綠色循環(huán)低碳發(fā)展落地和執(zhí)行提供空間上和制度上的頂層設(shè)計(jì)。

為加速融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，湖南省將全面提升水路運(yùn)輸能力，長(zhǎng)江航道湖南段力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)5000噸級(jí)通航標(biāo)準(zhǔn)，湘江基本達(dá)到2000噸級(jí)通航標(biāo)準(zhǔn)。圖為湘江主航道上的貨運(yùn)船只。

積極探索推進(jìn)“‘一帶一路’、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展”三大區(qū)域性支撐戰(zhàn)略。2014年以來(lái)，針對(duì)新的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，結(jié)合“十三五”規(guī)劃思路研究，中央相繼提出“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大區(qū)域性支撐戰(zhàn)略，這將對(duì)“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，帶來(lái)重大機(jī)遇。

“一帶一路”是綜合考慮地緣政治、外交國(guó)防、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等多方面因素，基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于新常態(tài)出現(xiàn)的問(wèn)題而提出的應(yīng)對(duì)性重大戰(zhàn)略，將對(duì)各地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)重大影響?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的實(shí)施要堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)與走出去并重、沿線國(guó)家與線外國(guó)家統(tǒng)籌，結(jié)合各地區(qū)客觀實(shí)際，強(qiáng)化各地已有的對(duì)外開(kāi)放基礎(chǔ)和特色優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步拓展與沿線國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作廣度深度，不斷提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平，實(shí)現(xiàn)利用新一輪對(duì)外開(kāi)放帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的目標(biāo)。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是依托長(zhǎng)江水道貫穿東中西的重要經(jīng)濟(jì)軸和城鎮(zhèn)軸，在促進(jìn)長(zhǎng)江上中下游地區(qū)合理布局、縮小東中西發(fā)展差距方面具有重要作用。2013年7月21日，習(xí)近平考察武漢新港時(shí)指出，“長(zhǎng)江流域要加強(qiáng)合作，發(fā)揮內(nèi)河航運(yùn)作用，把全流域打造成黃金水道”。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的實(shí)施首先要加快構(gòu)建沿江綜合立體交通走廊，提升沿江要素流動(dòng)和資源配置效率，增強(qiáng)沿江經(jīng)濟(jì)帶的集聚和輻射功能，發(fā)揮對(duì)周邊地區(qū)的示范帶動(dòng)效應(yīng)。依托沿江中心城市，加快長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、成渝三大城市群以及滇中、黔中“兩小”城市群的培育壯大，建設(shè)成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要支撐和核心區(qū)域。

習(xí)近平多次就京津冀協(xié)同發(fā)展作出重要指示，強(qiáng)調(diào)解決好北京發(fā)展問(wèn)題，必須納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量，以打通發(fā)展的大動(dòng)脈，更有力地彰顯北京優(yōu)勢(shì)，更廣泛地激活北京要素資源，同時(shí)天津、河北要實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展也需要連同北京發(fā)展一起來(lái)考慮。實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的核心在于北京的非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提升，關(guān)鍵在于北京和天津雙核的關(guān)系和相互間合理分工和定位，潛力在于河北利用要素和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和全面提高發(fā)展水平。2015年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，加快已經(jīng)啟動(dòng)的三地間交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)配套、通關(guān)便利等一體化重大工程建設(shè)。同時(shí)，著手規(guī)劃和實(shí)施社保體系、人才激勵(lì)、教育衛(wèi)生、創(chuàng)新聯(lián)盟、資質(zhì)認(rèn)證等相關(guān)領(lǐng)域的共建共享共認(rèn)，全面提升京津冀區(qū)域的整體綜合競(jìng)爭(zhēng)力和示范輻射帶動(dòng)功能。

2015年9月，國(guó)務(wù)院又批復(fù)實(shí)施《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展與環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展是一脈相承、充分銜接的。第一，京津冀是環(huán)渤海地區(qū)的重要組成部分，是環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展的中心區(qū)，也是重要引領(lǐng)和關(guān)鍵引擎；京津冀協(xié)同發(fā)展一系列重大探索，能夠?yàn)榄h(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展提供直接示范和經(jīng)驗(yàn)借鑒。第二，加快環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展，立足各?。▍^(qū)、市）比較優(yōu)勢(shì)，能夠從更大范圍推動(dòng)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治、產(chǎn)業(yè)對(duì)接協(xié)作等一體化進(jìn)程，能夠有效拓展京津冀協(xié)同發(fā)展空間，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力。第三，《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》在發(fā)展思路上，牢牢把握對(duì)接和服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略總體要求；在具體舉措上，注重與《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》全面銜接，特別突出為京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造良好周邊環(huán)境；在體制機(jī)制上，借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展的好做法好經(jīng)驗(yàn)，拓展區(qū)域合作的思路和空間。

“京津冀貨物快運(yùn)”是在京津冀區(qū)域的225個(gè)鐵路車(chē)站和17個(gè)無(wú)軌火車(chē)站收貨辦理零散貨物的快運(yùn)業(yè)務(wù)，覆蓋了京津冀地區(qū)140多個(gè)縣市以及山東省、山西省的部分縣市。圖為貨運(yùn)人員在清點(diǎn)驗(yàn)貨。

推進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的戰(zhàn)略判斷和特征，系統(tǒng)總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，繼續(xù)保持和調(diào)整完善原有的有效政策措施，加快探索創(chuàng)新提出適應(yīng)新形勢(shì)的新的對(duì)策措施。

調(diào)整國(guó)家層面區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)方向，增強(qiáng)地方戰(zhàn)略上升到國(guó)家戰(zhàn)略的嚴(yán)肅性。近些年，幾乎每個(gè)省均有區(qū)域性規(guī)劃上升到國(guó)家戰(zhàn)略，存在數(shù)量過(guò)多、盲目攀比、政策差異不大等突出問(wèn)題。今后應(yīng)嚴(yán)格控制和監(jiān)管地方區(qū)域性規(guī)劃上升到國(guó)家戰(zhàn)略的數(shù)量、審批和程序，國(guó)家層面區(qū)域規(guī)劃原則上重點(diǎn)傾向跨省級(jí)行政區(qū)的重要區(qū)域，或者省級(jí)行政區(qū)內(nèi)對(duì)于全國(guó)具有重要影響和意義的特殊區(qū)域，省級(jí)行政區(qū)以下各級(jí)各類(lèi)區(qū)域性規(guī)劃應(yīng)由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)規(guī)劃編制和實(shí)施。

促進(jìn)區(qū)域政策扶持從重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)向問(wèn)題區(qū)域，控制區(qū)域差距的擴(kuò)大。2015年1月，習(xí)近平在同中央黨校第一期縣委書(shū)記研修班學(xué)員進(jìn)行座談時(shí)指出，黨和國(guó)家要把抓好扶貧開(kāi)發(fā)工作作為重大任務(wù)，貧困地區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更要心無(wú)旁騖、聚精會(huì)神抓好這項(xiàng)工作，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大群眾通過(guò)頑強(qiáng)奮斗早日改變面貌。今后應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域政策的“雪中送炭”功能，加大對(duì)老少邊窮地區(qū)、省際交界落后地區(qū)、資源枯竭型城市、老工業(yè)基地、獨(dú)立工礦區(qū)等問(wèn)題區(qū)域的重點(diǎn)扶持，增強(qiáng)基本公共服務(wù)和自我發(fā)展能力，逐步縮小與發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展差距。

加大區(qū)域性優(yōu)惠政策的清理，推進(jìn)區(qū)域政策從區(qū)域扶持轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)扶持。習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中提出：“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。”下一步首先對(duì)已出臺(tái)區(qū)域規(guī)劃中提出的區(qū)域性優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，取消和調(diào)整一批明顯不公平、難落地的優(yōu)惠政策，今后應(yīng)嚴(yán)格控制區(qū)域規(guī)劃中提出新的財(cái)稅、投資等優(yōu)惠政策，促進(jìn)優(yōu)惠政策細(xì)化和實(shí)化，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向需要扶持的新興產(chǎn)業(yè)、新型業(yè)態(tài)、高新技術(shù)、關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)、重要產(chǎn)品和鏈條，有效發(fā)揮優(yōu)惠政策對(duì)重點(diǎn)扶持領(lǐng)域的引導(dǎo)和保障。

提高精細(xì)化和人性化水平，促進(jìn)城市治理能力和體系現(xiàn)代化。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，越來(lái)越多的生產(chǎn)和生活活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和人口規(guī)模都集中在城市地區(qū)，對(duì)于城市的治理能力提出新的挑戰(zhàn)。2014年2月，習(xí)近平在北京市考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強(qiáng)市政設(shè)施運(yùn)行管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理，推進(jìn)城市管理目標(biāo)、方法、模式現(xiàn)代化。今后應(yīng)進(jìn)一步完善城市治理體系，加強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等各方面的精細(xì)化和人性化水平，促進(jìn)硬件建設(shè)和軟件服務(wù)相互配套支撐，推廣國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)適用技術(shù)手段和理念，提升城市治理的效率和水平。

探索合理高效的區(qū)域合作新機(jī)制，淡化行政命令的色彩。習(xí)近平在視察“長(zhǎng)三角”時(shí)，建議建立滬蘇浙三省市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)定期會(huì)晤機(jī)制，堅(jiān)持和完善滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)制度，進(jìn)一步探索建立有組織、可操作的專(zhuān)項(xiàng)議事制度，積極推動(dòng)各類(lèi)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的開(kāi)展。強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，著力消除市場(chǎng)壁壘，規(guī)范市場(chǎng)秩序，為要素的自由流動(dòng)和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體的合作與競(jìng)爭(zhēng)，提供良好的政策環(huán)境和發(fā)展條件。今后應(yīng)逐步打破行政區(qū)劃分割，加強(qiáng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，構(gòu)建市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合體。改進(jìn)地方政府聯(lián)席會(huì)議、城市聯(lián)盟等區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方式，探索建立規(guī)劃、財(cái)政、項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)相配套的區(qū)際利益分配和補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)地方各級(jí)政府自愿進(jìn)出、共建多贏，減少政府部門(mén)的“拉郎配”，保障區(qū)域合作項(xiàng)目的市場(chǎng)盈利和可持續(xù)性。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院科研管理部主任、研究員）

本欄責(zé)編：張亮

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